Centralismo

El centralismo en la historia de Colombia

El centralismo es mucho más que un arreglo administrativo: es un programa político deliberado que atraviesa dos siglos de vida republicana. Nombra la doctrina y la práctica según las cuales el poder del Estado —la ley, la fuerza armada, los impuestos, la designación de autoridades locales— debe concentrarse en un gobierno nacional único, con sede en Bogotá, y no repartirse entre entidades territoriales soberanas o autónomas. Nacido en la disputa contra el federalismo durante la Independencia, cristalizado en la Constitución de 1886 bajo la Regeneración de Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro, y apenas atenuado por la descentralización que trajo la Constitución de 1991, el centralismo ha sido a la vez el eje sobre el cual se organizó el Estado colombiano y la fuente de una asimetría persistente entre la capital y las regiones. Su historia es la de un poder formal que aspiró a la unidad de la nación mientras dejaba vastos territorios abandonados a su suerte.

Qué se discute cuando se discute el centralismo

Discutir centralismo es discutir dónde se decide. En un país fragmentado por cordilleras, con tres regiones económicas de escasa cohesión y una población que a mediados del siglo XIX se dispersaba en pueblos medianos —en 1851 solo Bogotá superaba los treinta mil habitantes—, la pregunta por la forma del Estado nunca fue abstracta. Detrás de cada artículo constitucional había una disputa geográfica concreta: si Cartagena podía cobrar sus propias aduanas, si Antioquia podía redactar su código minero, si Panamá tendría un ejército propio, si el cura párroco de Rionegro respondía al obispo o a un funcionario educativo laico enviado desde el altiplano.

El centralismo respondía con una fórmula única: una ley, un ejecutivo, un ejército, una hacienda. Su enemigo histórico, el federalismo, sostenía la fórmula contraria: soberanía de las provincias o estados, con un gobierno común reducido a lo indispensable. Entre ambos polos se jugó, a lo largo del siglo XIX, la legitimidad política del país, en una secuencia de constituciones, guerras civiles y ensayos institucionales que no encontró estabilidad sino cuando Núñez, en 1886, clausuró la alternativa federal.

Una equivalencia repetida con imprecisión asocia centralismo con conservadurismo y federalismo con liberalismo. En la Patria Boba, el centralista más militante fue Antonio Nariño, hombre profundamente liberal, traductor de los Derechos del Hombre, inspirado en la fórmula jacobina de la república una e indivisible. En 1858, en cambio, fue una constituyente de estirpe conservadora la que introdujo por primera vez el federalismo formal en Colombia con la Confederación Granadina. José María Samper trazó la equivalencia en el siglo XIX y desde entonces se repite, pero proyecta hacia atrás categorías que solo adquirieron sentido más tarde. La disputa territorial encubrió muchas veces una pugna entre facciones de la clase dominante por el control de mecanismos económicos regionales —aduanas, tierras, mercados—, más que una diferencia de principios. Ambos bandos coincidían en lo esencial sobre exportaciones, importaciones y mercado interno; disentían sobre quién administraría el reparto.

Patria Boba: el centralismo como razón revolucionaria

El primer capítulo formal del debate se abrió inmediatamente después del 20 de julio de 1810. Camilo Torres Tenorio, comisionado por el congreso de las provincias, redactó un proyecto federalista inspirado en la Constitución de los Estados Unidos. El 27 de noviembre de 1811, los diputados de Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja firmaron el Acta de Federación, que creó las Provincias Unidas de la Nueva Granada y desconoció las autoridades españolas. Cundinamarca, bajo la influencia de Nariño, se mantuvo al margen. Ese hecho —dos capitales, dos gobiernos, dos proyectos— definió el período conocido como la Patria Boba.

Nariño defendió el centralismo con argumentos revolucionarios, no reaccionarios. Su modelo era la Francia jacobina: una república indivisible, capaz de concentrar la fuerza para defender la revolución frente al enemigo español. En un país que aún no había asegurado su independencia, sostenía, la dispersión federal equivalía al suicidio. Los diputados centralistas insistían en que la forma federal era muy bella pero no practicable en pueblos rodeados de peligros. La guerra, no la teoría, dictaba la unidad.

El choque no tardó en volverse militar. En 1812, las fuerzas federalistas de Tunja, al mando de Antonio Baraya, se enfrentaron al gobierno centralista de Cundinamarca. Baraya llegó a formular al pueblo y gobierno de Bogotá una solicitud de rendición. Nariño, que había renunciado temporalmente a la presidencia entre el 20 de agosto y el 12 de septiembre de ese año —cediendo el cargo a Manuel Benito de Castro en un intento de facilitar la paz—, fue llamado de vuelta al mando por decisión de una parte de la representación popular. La confrontación entre las dos formas de organizar el Estado ya no era retórica: se dirimía en el campo.

Mientras tanto, cada provincia ejercía la soberanía que reclamaba redactando su propia constitución: Cundinamarca el 30 de marzo de 1811, Antioquia el 21 de marzo de 1812, Cartagena el 14 de junio del mismo año. El Acta de Federación preveía precisamente esa autonomía. El resultado fue un mosaico jurídico en plena guerra de independencia, que la Reconquista española de 1816 barrería sin dificultad. El primer centralismo colombiano murió con Nariño derrotado y las Provincias Unidas ocupadas; pero el argumento que lo había sostenido —la unidad como condición de supervivencia— sobrevivió a la derrota militar y reapareció, con otro nombre, en la boca de Bolívar.

Bolívar en Angostura y Cúcuta: el centralismo como fundación

En diciembre de 1819, el Congreso de Angostura proclamó la República de Colombia, uniendo Venezuela y la Nueva Granada con la aspiración de incorporar a Quito, aún bajo dominio español. Bolívar llegó a esa asamblea con un proyecto constitucional propio en el que la unión de los antiguos virreinatos era la piedra angular. Dos años más tarde, el Congreso de Cúcuta debatió cómo integrar políticamente esa Gran Colombia. Muchos diputados de provincias venezolanas y neogranadinas apoyaron el modelo centralista con el mismo argumento que había esgrimido Nariño una década antes: la dirección de la guerra, aún incierta contra España, exigía concentración del poder.

Nariño, ya envejecido, llegó a Cúcuta con una propuesta que resumía su pragmatismo: centralismo primero, federalismo después. Cuando el Congreso decidió estudiarla junto con otras en vez de adoptarla, se disgustó y renunció a la vicepresidencia. Pero el modelo centralista prevaleció. La Gran Colombia nació como república unitaria, con capital en Bogotá y presidencia en Bolívar.

Su fragilidad fue estructural, no coyuntural. Venezuela terminó funcionando, en palabras de la época, como un estado dentro de un estado, bajo la autoridad efectiva de José Antonio Páez. Quito resistía la subordinación al altiplano lejano. La autoridad central, medida en su capacidad real de gobierno sobre los territorios, era limitada. Cuando Páez proclamó el Acta de Separación de Caracas, inauguró el desmembramiento de la unión; la disolución de la Gran Colombia dejó a Bolívar expulsado de la Nueva Granada y proscrito en Venezuela. Murió aislado políticamente, con su obra desmontada.

El desenlace tuvo, sin embargo, una consecuencia paradójica: la República de la Nueva Granada, fundada en 1832 tras la disolución, adoptó un régimen unitario y presidencialista. Precisamente lo que venezolanos y quiteños habían rechazado en el proyecto bolivariano se instaló como forma de gobierno del país que quedaba. El centralismo no salió derrotado con la Gran Colombia; salió reducido a su escala neogranadina, y desde ahí gobernó durante veinte años.

El ciclo federal: de 1853 a Rionegro

Hacia mediados del siglo, el modelo unitario empezó a agrietarse. La Constitución de 1853 abrió el espacio para la organización autónoma de las provincias, marcando el inicio de un proceso federal que se aceleraría en la siguiente década. Entre 1854 y 1857 el Estado central se desmontó lo suficiente como para que las provincias, convertidas otra vez en repúblicas, adoptaran normas propias: legalización del divorcio, separación entre la Iglesia y el Estado, códigos regionales. En 1855, el Congreso reformó la Constitución para dar estatuto federal a Panamá y permitir que otros estados se crearan por ley ordinaria. Antioquia, Santander, Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena obtuvieron pronto esa categoría. En 1858, una constituyente de mayoría conservadora consagró el arreglo federal formal.

El punto más alto del ciclo llegó con la Constitución de Rionegro de 1863, redactada por los liberales radicales tras la victoria militar de Tomás Cipriano de Mosquera. El país pasó a llamarse Estados Unidos de Colombia y se dividió en nueve estados soberanos: Cundinamarca, Antioquia, Magdalena, Santander, Tolima, Bolívar, Cauca, Boyacá y Panamá. Cada uno con su constitución, su congreso, sus impuestos, su burocracia. Cada uno con potestad para dictar códigos mineros, de tierras, electorales, civiles. El poder del Ejecutivo nacional se redujo drásticamente, las libertades individuales se ampliaron y el conjunto se organizó bajo una doctrina inequívoca: el origen popular del poder y la igualdad de derechos con independencia de la condición económica, social o étnica.

Rionegro fue la afirmación más radical del principio contrario al centralismo. También la más paradójica. En un país sin ciudades grandes y con débil integración territorial, los estados soberanos empezaron pronto a imponer aduanas internas que frenaban el comercio interior. Estados costeros como Magdalena, Bolívar, Panamá, Cauca y Antioquia mantuvieron el sufragio universal masculino, mientras varios estados del interior andino suprimieron el voto a los hombres analfabetos o sin propiedad. La federación produjo, en la misma década, ampliación democrática y restricción censitaria, apertura y proteccionismo, autonomía y fragmentación. El país que Rionegro imaginaba como una comunidad de repúblicas iguales terminó pareciéndose a un conjunto de fragmentos rivales.

Ese desgaste interno preparó el terreno para el giro contrario. La rivalidad entre estados durante los años setenta, sumada a la inestabilidad política crónica y a las guerras civiles recurrentes, hizo verosímil el diagnóstico que la propia experiencia federal se encargaba de alimentar. Cuando Rafael Núñez, escritor y político costeño que había sido liberal, formuló en la década de 1870 la consigna regeneración fundamental o catástrofe, encontró un terreno preparado. En 1880 llegó a la presidencia con el respaldo de los conservadores y de los liberales independientes. En 1884 volvió a ella. En 1886 clausuró definitivamente el ciclo federal.

1886: el centralismo como programa

La Constitución de 1886, redactada bajo el liderazgo intelectual de Miguel Antonio Caro —delegatario por el Estado de Panamá en el Consejo Nacional Constituyente— y bajo la autoridad política de Núñez, fue el acto fundacional del centralismo moderno colombiano. Su programa era explícito: centralización política, administrativa y económica; formación de un ejército nacional único; restablecimiento de relaciones armónicas con la Iglesia Católica. Cada uno de esos tres ejes desmontaba una pieza del edificio federal.

La centralización política suprimió a los estados soberanos y los reemplazó por departamentos administrativos, dependientes del gobierno nacional. Los alcaldes ya no eran elegidos popularmente: eran designados por los gobernadores, que a su vez respondían al presidente. La administración pública se concentró en Bogotá, y con ella la decisión sobre educación, obras, justicia, orden público.

La formación del ejército nacional fue una revolución silenciosa. Hasta 1886, cada estado federado organizaba y financiaba sus propias fuerzas; el Estado central solo contaba con una guardia nacional de no más de setecientos hombres. La Constitución disolvió los ejércitos regionales, concentró el monopolio de la fuerza en el gobierno nacional e inició la conformación de un ejército unificado y jerárquicamente organizado. Ese cambio, más que ninguna otra reforma, marcó el fin material del federalismo: sin fuerza propia, los antiguos estados perdieron la capacidad de sostener autónomamente sus decisiones.

El tercer eje fue el Concordato de 1887, firmado con la Santa Sede. Estableció el catolicismo como religión oficial de Colombia. Devolvió las propiedades de la Iglesia confiscadas por gobiernos anticlericales. Otorgó a la Iglesia el control sobre la educación pública y abolió el divorcio civil. La Regeneración leía el laicismo radical de los años setenta —cuando los liberales habían impulsado la educación obligatoria y laica— como fuente de conflicto y de desintegración moral. La reconciliación con Roma era, para Caro sobre todo, no una concesión sino un principio.

A esos tres ejes se sumó una arquitectura institucional que marcó el siglo entero. La Constitución de 1886 inauguró el presidencialismo colombiano: concentró en el jefe del Ejecutivo poderes constitucionales amplios, especialmente en situaciones de emergencia. El artículo 121, sobre el estado de sitio, entregó al presidente la facultad de suspender garantías, gobernar por decreto y aplicar la justicia militar a civiles cuando lo considerara necesario para el orden público. El artículo 28 permitió la retención de personas por orden del gobierno. La retórica de la Regeneración justificaba estos poderes con la doctrina de Sergio Arboleda, pensador conservador que había argumentado que en sociedades nuevas, sin costumbres políticas ni intereses desarrollados, no era posible gobernar poco: había que gobernar mucho, hasta que se desarrollen los intereses y se fomenten hábitos.

La coalición regeneradora —conservadores y liberales independientes bajo el liderazgo de Núñez— derivó pronto en una hegemonía conservadora que gobernaría hasta 1930. La Guerra de los Mil Días, entre 1899 y 1903, fue la respuesta directa del liberalismo radical a las medidas centralistas y autoritarias del régimen. Fue una de las guerras civiles más largas y sangrientas del país, y su desenlace —seguido por la separación de Panamá en 1903— cerró paradójicamente un ciclo: tras la sangría y la pérdida territorial, la oligarquía alcanzó un consenso sobre el modelo de desarrollo económico y las formas de organización estatal. La Constitución de 1886 quedó como la ley fundamental del país, y así se mantuvo, en lo esencial, hasta 1991.

La ficción territorial: la periferia que nunca fue

El centralismo colombiano no fue una máquina omnipresente que asfixió al país entero, sino una construcción fuerte en Bogotá y débil en las márgenes, cuya autoridad se disolvía en la distancia. Las selvas chocoanas y amazónicas permanecieron prácticamente ignoradas por los colombianos hispanohablantes hasta el siglo XX, y aún hoy están apenas parcialmente integradas a la política y la economía nacionales. La pérdida de Panamá en 1903, y la de la Costa de Mosquitos décadas antes, se explican en parte por el desconocimiento y el olvido del centro sobre esos territorios lejanos: Bogotá administraba mapas, no comarcas.

La brecha entre norma central y realidad territorial no era una anomalía sino una condición. La vieja máxima colonial —se obedece pero no se cumple— había expresado la distancia entre las disposiciones centralistas de la Corona y la heterogeneidad americana, y funcionó como principio de realismo político que evitó desaciertos peores. La república heredó la distancia sin el realismo. La Constitución de 1886 dictaba desde Bogotá para un territorio que sus funcionarios no conocían y que su ejército, todavía en formación, no ocupaba.

Ese vacío tuvo consecuencias de larga duración. En el siglo XX, la debilidad estatal en la frontera interna se volvió condición del conflicto armado. La inserción de las guerrillas en territorios periféricos, y los niveles de legitimidad que llegaron a alcanzar en algunas zonas, se explican en parte por la desprotección y el abandono de esas comunidades. Las FARC nacieron en zonas de colonización campesina donde la escuela, el juez, el policía y la carretera llegaban tarde o no llegaban; allí donde el Estado central era una firma en un decreto, no una presencia cotidiana.

Entre 1958 y 1990, alguna forma de estado de sitio estuvo vigente en más del 80 por ciento del tiempo. Presidentes liberales y conservadores lo usaron sin restricción efectiva. Ese hecho revela dos cosas simultáneamente: el poder formal del ejecutivo central era enorme, y esa enormidad no bastaba para gobernar el territorio. El estado de sitio permanente fue, más que una demostración de fuerza, la confesión de que el orden constitucional ordinario no lograba imponerse. El centralismo se sostenía por acumulación de poderes de excepción.

Bogotá era el centro natural del proyecto centralizador desde tiempos coloniales, pero su primacía no dependió nunca del tamaño ni de la riqueza —durante décadas fue más pequeña y menos próspera que Medellín, Cartagena o Barranquilla—, sino de la concentración de la administración, la Iglesia y las funciones simbólicas del Estado. Cartagena, Cali, Medellín, Popayán aportaron regularmente ministros, presidentes, intelectuales y capital; pero fue en Bogotá donde esas trayectorias se consagraban. El centralismo colombiano funcionó, así, menos como imposición de la capital sobre las regiones que como pacto de las élites regionales para consagrar en Bogotá el escenario común de su ascenso.

La descentralización de 1986 y 1991

La primera grieta seria en el edificio centralista se abrió en 1986, cuando el gobierno de Virgilio Barco impulsó la reforma constitucional que estableció la elección popular de alcaldes. Por primera vez desde 1886, los jefes de gobierno local dejaron de ser designados por sus superiores y pasaron a responder a sus electores. La medida, aparentemente técnica, quebraba una cadena de mando que había ordenado la política municipal durante un siglo.

La ruptura mayor llegó cinco años después. La Constitución de 1991, redactada por una Asamblea Constituyente convocada tras años de crisis —narcoterrorismo, magnicidios, colapso del pacto del Frente Nacional—, estableció el Estado social de derecho como fórmula política y profundizó el proceso de descentralización. Los gobernadores departamentales pasaron a ser elegidos popularmente, completando así el ciclo iniciado con los alcaldes. Los constituyentes, marcados por la memoria del abuso de los poderes de emergencia bajo la Constitución de 1886, establecieron fuertes restricciones al uso de decretos legislativos y estados de sitio. Se crearon mecanismos de participación directa —iniciativa popular, acciones populares, acción de tutela— y se amplió considerablemente el catálogo de derechos ciudadanos.

El proceso constituyente fue también un ejercicio de pluralismo político inédito. La Asamblea contó como copresidentes al exguerrillero del M-19 Antonio Navarro, al conservador Álvaro Gómez y al liberal Horacio Serpa. Y sin embargo, el mismo día en que los colombianos votaron por la Asamblea, el 9 de diciembre de 1990, las Fuerzas Militares bombardearon Casa Verde, campamento central de las FARC. El país refundaba su Constitución mientras profundizaba su guerra: la paradoja resume mejor que ningún análisis las condiciones en que 1991 desmontó parcialmente el centralismo de 1886.

Los resultados fiscales de la descentralización fueron considerables. Las transferencias del gobierno central a municipios y departamentos crecieron con fuerza en las dos décadas siguientes, y los gobiernos locales manejaron desde entonces recursos sustanciales, destinados en buena medida a educación, salud y acueducto. Hubo esfuerzo tributario municipal y desarrollo institucional local, aunque con resultados desiguales según región y capacidad administrativa.

Pero la descentralización también reveló su costo. Los mayores recursos hicieron a los gobiernos locales atractivos para actores irregulares —narcotraficantes, paramilitares—, y en varias regiones los operadores electorales locales quedaron subordinados a proyectos político-criminales con mayor capacidad económica que los partidos tradicionales. La distribución de poder que 1991 buscaba democratizar terminó, en las zonas donde el Estado había sido más débil, alimentando la captura del poder local por mafias armadas.

El fenómeno se conoció como parapolítica y estalló pública y judicialmente en la década de 2000. Alrededor de un tercio del Congreso elegido en 2006 terminó investigado por vínculos con grupos paramilitares. Senadores, representantes, gobernadores y alcaldes de departamentos del Caribe, de Antioquia, de Santander y de los Llanos fueron condenados por haber suscrito pactos con comandantes de las Autodefensas Unidas de Colombia para asegurar votaciones, repartir contratos y controlar administraciones locales. El acuerdo de Ralito, firmado en 2001 entre jefes paramilitares y decenas de políticos regionales, funcionó como pieza probatoria de una alianza sistemática. La lección era brutal en su claridad: descentralizar sin ocupar territorialmente el país no producía autonomía democrática sino subrogación armada del Estado. Donde antes el alcalde respondía al gobernador designado desde Bogotá, ahora respondía al comandante del bloque paramilitar de la zona. La cadena de mando cambiaba; la subordinación permanecía.

Una tradición que persiste

El centralismo colombiano no desapareció con la Constitución de 1991. Las reglas fiscales, la orientación estratégica de la inversión pública, la política de seguridad, la administración de justicia siguen concentradas en Bogotá y respondiendo a lógicas nacionales. La Corte Constitucional creada en 1991 opera desde la capital. Los ministerios continúan siendo el centro efectivo de la decisión pública. La elección popular de alcaldes y gobernadores modificó las lealtades políticas, pero no alteró el reparto de competencias ni de recursos. La descentralización colombiana ha sido más administrativa que política, y más fiscal que institucional.

La asimetría centro-periferia tiene, además, una dimensión que ningún acto legislativo modifica por decreto: la desigualdad regional. La jerarquización entre regiones aumentó como resultado del modelo de integración territorial consolidado por el centralismo, y aún hoy sigue pendiente democratizar la toma de decisiones sobre territorios históricamente excluidos. La Colombia del Pacífico, la de los Llanos, la de la Amazonía participan del Estado que se decide en Bogotá con voz siempre menor.

Doscientos años después del Acta de Federación, el mapa institucional del país sigue mostrando la misma cicatriz. Un presidente con facultades que Nariño no habría rechazado y Bolívar habría aplaudido; un territorio donde la firma de un decreto en el altiplano tarda semanas, meses o décadas en volverse presencia concreta en una vereda del Pacífico; una cultura política que sigue tratando la palabra provincia como sinónimo de lo que no es Bogotá. Los debates contemporáneos sobre autonomía territorial, regiones administrativas y de planificación, regalías para las regiones productoras y la manera como el Estado debe hacerse presente en las llamadas fronteras internas son variaciones sobre el mismo problema que Camilo Torres y Antonio Nariño discutieron en 1811. Colombia no ha resuelto todavía si es una nación única con provincias administrativas o una comunidad de regiones con un gobierno común. La respuesta que dio la Regeneración —una nación indivisible con Bogotá como centro— sigue siendo la respuesta legal, y sigue conviviendo con una realidad territorial que la contradice todos los días.