Ciudadanía

Ciudadanía en Colombia

La ciudadanía en Colombia es una categoría jurídica y política que designa la pertenencia activa a la comunidad estatal: el derecho a elegir y ser elegido, a participar en la formación de la ley y a portar la credencial —desde 1934, la cédula— que materializa esa condición. Pero es también, y sobre todo, una historia de fronteras móviles: quién queda dentro y quién fuera, bajo qué condiciones de sexo, edad, renta, alfabetismo y lealtad partidista. Entre 1946 y 1958, cuando el país atravesó primero la Violencia bipartidista y después la dictadura militar de Rojas Pinilla, esa categoría vivió su paradoja más aguda: se amplió formalmente hasta cubrir a las mujeres y culminar en el plebiscito de diciembre de 1957, mientras se vaciaba materialmente por el estado de sitio permanente, la supresión de las elecciones locales y el desplazamiento forzado de cientos de miles de campesinos. La ciudadanía escrita creció; la ciudadanía ejercida se contrajo. Comprender esa escisión —y la larga tradición constitucional que la hizo posible— es comprender uno de los nervios centrales de la vida política colombiana del siglo XX.

Una categoría escindida desde el origen

La distinción no nació con la Violencia. La Ley Fundamental de Angostura de 1819, piedra fundacional de la República, ya separaba a los ciudadanos activos —quienes gozaban del derecho de sufragio— de los pasivos, definidos como aquellos que estaban bajo la protección de la ley pero no participaban en su formación ni ejercían la soberanía. La fórmula era hija de su tiempo —el vocabulario venía de la Revolución Francesa y del constitucionalismo gaditano—, pero fijó en el ordenamiento colombiano una lógica que se prolongaría durante más de un siglo: la ciudadanía no era un atributo universal del habitante, sino una membresía condicionada. La Constitución de Cádiz de 1812, cuya sombra pesó sobre las primeras cartas neogranadinas, ya había excluido de esa categoría a quienes no traían por ambas líneas su origen de los dominios españoles, dejando fuera a los descendientes de africanos.

Esa doble exclusión —por origen y por función política— configuró desde el principio una arquitectura jerárquica del cuerpo civil. La nacionalidad era una cosa, la ciudadanía otra, y el derecho a elegir una tercera; los tres círculos concéntricos podían encogerse o expandirse por separado, y en la práctica lo hicieron. Un habitante libre podía ser nacional sin ser ciudadano; un ciudadano podía carecer del derecho a sufragio; un elector podía perderlo por sanción, por deuda o por indignidad moral. La categoría, más que un umbral único, funcionaba como una serie de compuertas.

A lo largo del siglo XIX, la frontera se movió en ambas direcciones. La Constitución de 1853, una de las cartas liberales más avanzadas de su época, abolió los requisitos de alfabetismo y extendió la ciudadanía activa a todos los hombres mayores de veintiún años; la federal de 1858 mantuvo ese sufragio masculino universal, y la de Rionegro de 1863 lo conservó a nivel federal, aunque dejó a los estados margen para fijar sus propios umbrales. El resultado fue una geografía electoral heterogénea: el Cauca adoptó el sufragio masculino más amplio, extendiéndolo a los casados de cualquier edad y a los mayores de dieciocho años; el Magdalena otorgó la ciudadanía a todos los hombres mayores de dieciocho; Santander y Tolima introdujeron restricciones adicionales. Un mismo hombre podía ser ciudadano en un estado y no en otro.

La Regeneración cerró esa expansión con un golpe seco. La Constitución de 1886, promulgada bajo el segundo gobierno de Rafael Núñez, redefinió al ciudadano como el varón colombiano mayor de veintiún años con profesión, arte, oficio o medio legítimo y conocido de subsistencia; y su artículo 173 fue todavía más restrictivo para las elecciones más importantes: solo podían votar para electores y elegir directamente a los representantes quienes supieran leer y escribir, o tuvieran una renta anual de quinientos pesos, o propiedad inmueble de mil quinientos. Núñez sostenía que "las repúblicas deben ser autoritarias", y su carta lo consagró: eliminó el capítulo sobre derechos del hombre y el ciudadano, sustituyéndolo por fórmulas que fijaban límites al poder estatal pero suprimían las libertades de expresión, imprenta, pensamiento y movimiento; solo se conservó la libertad de prensa "en tiempo de paz". El Concordato de 1887, firmado con la Santa Sede, estableció el catolicismo como religión oficial, ató la educación pública a los preceptos de la Iglesia, devolvió las propiedades eclesiásticas confiscadas y abolió el divorcio civil. Ser ciudadano, en la práctica, se acercó peligrosamente a ser varón, propietario o alfabetizado, y católico.

Esa constitución rigió, en esencia, hasta 1991. Más de un siglo de vida institucional colombiana transcurrió bajo un texto diseñado para restringir. La consecuencia sobre la ciudadanía fue estructural: durante los primeros cuarenta años del siglo XX, la mayor parte de los hombres colombianos —analfabetos, campesinos sin renta, jornaleros sin propiedad— quedaba fuera del cuerpo electoral efectivo, aun cuando la nacionalidad les correspondiera. La distinción entre ciudadano y elector, formalmente sostenida por el artículo 173, permitió mantener la ficción de una república amplia sobre un electorado estrecho: se era ciudadano para efectos civiles, pero solo una fracción minoritaria accedía al sufragio en las elecciones que decidían el poder.

La República Liberal y la cédula: ciudadanía masculina universal

La Revolución en Marcha de Alfonso López Pumarejo intentó romper ese cerco. El Acto Legislativo 1 de 1936 abolió las últimas limitaciones socioeconómicas que pesaban sobre el sufragio masculino, herencia directa del siglo XIX: cayeron los requisitos de renta, propiedad y alfabetismo, y la ciudadanía quedó reconocida a todos los hombres colombianos mayores de veintiún años sin condición adicional. La reforma incorporó también, en sus artículos 17, 18 y 19, un lenguaje social hasta entonces inédito: el trabajo como obligación social, el derecho de huelga, la asistencia pública como obligación del Estado y —artículo capital— la primacía del interés social sobre la propiedad privada, que habilitó al Estado a intervenir e incluso expropiar industrias.

La reforma no logró desmontar el Concordato ni el papel dominante de la Iglesia en la educación, pese al intento de los liberales radicales de renegociar el pacto de 1887. Y reservó el voto a los varones: solo autorizó a las mujeres mayores de edad a desempeñar cargos públicos por nombramiento. La ciudadanía femenina quedó, así, cortada por la mitad —capacidad para ser designada, no para elegir—, y esa restricción produjo consecuencias visibles durante años: la primera jueza en Colombia solo fue nombrada en 1943, siete años después de la reforma.

Fue también durante la primera administración de López Pumarejo cuando se inició la emisión de la cédula de ciudadanía, documento destinado a verificar la pertenencia a la nación y a habilitar el ejercicio del sufragio. La cédula era el reverso material del derecho: sin ella, la condición de ciudadano permanecía en el papel de la constitución. Su despliegue avanzó de manera desigual y ese desfase entre la ley y el territorio marcó a fondo el alcance real de la reforma del 36.

El caso de la Comisaría de Arauca ilustra hasta qué punto la ciudadanía formal podía existir sin infraestructura que la sostuviera. Para 1946, diez años después de la ampliación del sufragio masculino, en todo ese territorio se habían expedido apenas 2.478 cédulas —1.439 en Arauca Ciudad, 282 en Arauquita y 757 en Tame—, cifras que suponían una fracción minúscula de la población adulta masculina. La cedulación no fallaba en Arauca por azar: fallaba porque el Estado no llegaba. En las regiones donde la ciudadanía debía activarse mediante el trámite de la credencial, el mismo aparato que había proclamado la universalidad del sufragio no disponía de oficinas, funcionarios ni presencia estable para materializarlo. El derecho quedaba enunciado en Bogotá y suspendido en las llanuras, y el sufragio masculino universal —jurídicamente completo desde 1936— seguía siendo, en franjas enteras del país, una promesa administrativa. La oposición conservadora, entretanto, usó el alegato de fraude y carencia de garantías electorales —así lo interpretó Otto Morales Benítez— como recurso para desacreditar al régimen liberal, en un contexto en que la cédula recién comenzaba a hacer verificable el voto.

La Violencia: ciudadanía suspendida por el sectarismo

Entre 1946 y 1953 —desde el retorno del conservatismo al poder con Mariano Ospina Pérez hasta la caída del gobierno de Laureano Gómez—, la primera ola de la Violencia devastó el mundo rural colombiano con masacres, descuartizamientos, quema de pueblos y desplazamientos masivos. La categoría de ciudadano, en teoría universalizada apenas diez años antes, se convirtió en una etiqueta letal. Las identidades partidistas liberal y conservadora, enraizadas en generaciones enteras y transmitidas casi como herencia, funcionaron como si fueran identidades étnicas: el adversario político era tratado como un enemigo al que había que aniquilar. Ser liberal en un municipio conservador de Boyacá, o conservador en una vereda liberal del Tolima, dejó de ser una filiación política para volverse una condición biográfica peligrosa.

El aparato del Estado se plegó a esa lógica. Los grupos liberales llamaron chulavitas a las fuerzas de policía conservadoras, y el mote nació del nombre de una vereda de Boavita, en Boyacá, cuya adhesión al Partido Conservador venía desde 1837. La policía, así identificada, dejó de ser un cuerpo civil para volverse instrumento partidista; y bandas civiles armadas conocidas como pájaros extendieron acciones de persecución y exterminio contra liberales y opositores del orden conservador en extensas zonas del país, con la connivencia visible de las estructuras locales de poder. Ospina Pérez nombró militares como alcaldes y gobernadores en las regiones donde la violencia entre los dos partidos se volvía más extrema, sustituyendo la política local por la administración castrense.

El sectarismo se expresó también en el vocabulario público. En 1949, desde el Congreso y la gran prensa se pronunciaron frases desafiantes que alentaban el uso de la violencia como sustituto de la disputa electoral. La abstención liberal en las elecciones presidenciales llevó a Laureano Gómez al poder ese mismo año, y su gobierno intensificó la represión: encontró referentes ideológicos en las dictaduras de Franco y Salazar, y el presidencialismo adquirió signos abiertamente autoritarios. El estado de sitio decretado en noviembre de 1949 se prolongó durante toda su presidencia, restringiendo una gran cantidad de libertades civiles y convirtiendo el gobierno por decreto en la forma ordinaria del poder.

La ciudadanía quedó suspendida en tres planos simultáneos. En el jurídico, el estado de sitio permitió cerrar periódicos, confinar y desterrar enemigos políticos, y gobernar mediante poderes extraordinarios que sustraían al Congreso su función legislativa. En el material, la instrumentalización partidista de la justicia —los jueces eran distribuidos en proporción al sufragio universal y debían pagar tributo a su partido y sus directivas— vació de sentido las garantías individuales. Y en el más elemental, cientos de miles de campesinos fueron desplazados de sus veredas y municipios, arrancados del territorio que era la condición física de su participación política. Un ciudadano huyendo por una carretera veredal con lo que cabe en un costal no ejerce ningún derecho: la Constitución lo nombra, la Violencia lo cancela.

La dictadura y la paradoja perfecta

El golpe militar del 13 de junio de 1953, que llevó al general Gustavo Rojas Pinilla al poder con el respaldo inicial de las élites bipartidistas cansadas del régimen de Laureano Gómez, produjo la manifestación más pura de la paradoja. Rojas concentró el poder, suprimió las elecciones populares y, en el mismo movimiento, otorgó formalmente el derecho al voto a las mujeres.

La Asamblea Nacional Constituyente convocada por el régimen actuó de manera obsecuente. Mediante el Acto Legislativo Nº 1 del 30 de julio de 1954, la ANAC se autorizó a sí misma a aumentar en cuarenta miembros su composición —treinta y ocho elegidos por Rojas y dos por la Iglesia—, garantizándole al dictador una mayoría cómoda para su reelección. Y suprimió las asambleas departamentales y los concejos municipales de elección popular, reemplazándolos por consejos administrativos nombrados directamente por el presidente. El plano local de la ciudadanía —el escalón donde el vecino elige alcalde y concejal— fue clausurado.

En medio de esa contracción se produjo la mayor ampliación formal de la ciudadanía en el siglo XX colombiano. El Acto Legislativo 3 de 1954 extendió la plenitud de los derechos ciudadanos a la mujer colombiana, reconociéndola como sujeto político con plenos derechos de sufragio. El proyecto había sido evaluado y presentado por dos mujeres nombradas en la ANAC: Esmeralda Arboleda, del Partido Liberal, y Josefina Valencia, del Partido Conservador. La reforma no surgió del vacío: desde los años veinte, figuras como Georgina Fletcher y Ofelia Uribe de Acosta habían impulsado la voz de las mujeres en favor de sus derechos, y durante la dictadura la campaña sufragista tomó fuerza aprovechando el mismo margen que el régimen abría para legitimarse.

La paradoja fue perfecta: la mujer colombiana obtuvo el derecho a votar exactamente en el momento en que ese derecho no podía ejercerse, porque las elecciones populares habían sido suprimidas. El sufragio femenino quedó como norma vigente y práctica inexistente, esperando un régimen que lo activara.

La dictadura continuó cerrando espacios. El 8 y 9 de junio de 1954, manifestaciones estudiantiles contra el régimen fueron reprimidas con la muerte del estudiante Uriel Gutiérrez y doce compañeros más; el episodio desató un descontento que ya no se apagaría. En agosto de 1955, Rojas cerró El Tiempo, El Espectador y El Siglo, los tres periódicos capitales del país. El régimen había perdido el respaldo de la oligarquía que lo había impulsado, y las tratativas para reemplazarlo comenzaron a protocolizarse fuera del país: en Benidorm y en Sitges, los jefes de los dos partidos históricos firmaron los acuerdos que darían forma al Frente Nacional. Rojas cayó el 10 de mayo de 1957, y fue reemplazado por una Junta Militar de transición. Años después, el Senado lo juzgó y le retiró los derechos políticos; los recuperó por sentencia del Tribunal Superior de Bogotá del 20 de diciembre de 1966, confirmada por la Corte Suprema el 18 de octubre de 1967.

El plebiscito de 1957: la ciudadanía convocada, la ciudadanía canalizada

El 1 de diciembre de 1957, el pacto entre liberales y conservadores fue sometido a plebiscito. Ese día ocurrieron dos cosas al mismo tiempo: las mujeres colombianas ejercieron por primera vez el derecho al voto, y el país aprobó abrumadoramente el Frente Nacional, es decir, el reparto milimétrico del poder entre los dos partidos tradicionales durante dieciséis años. La convocatoria había sido ordenada por la Junta Militar mediante el decreto 0247 de 1957; su constitucionalidad fue demandada, pero la Corte Suprema de Justicia se inhibió de resolver, dejando incólume la validez del acto.

Los comités femeninos de los partidos y la prensa emprendieron campañas activas para cedular a las mujeres. Muchas se describían a sí mismas como "espectadoras y víctimas" de la vida política, y veían el voto como un remedio a una situación desesperada. Esa autopercepción es reveladora: la ciudadanía femenina no llegó como una expansión celebrada desde arriba, sino como una tabla arrancada al naufragio de la Violencia. Las mujeres votaron para clausurar el régimen que las había reconocido y para bendecir un pacto en cuya elaboración no habían tenido asiento.

Los argumentos contra el sufragio femenino, que habían circulado durante décadas, se referían a su supuesta naturaleza "casera y doméstica" y a la incompatibilidad del rol parlamentario con las funciones maternales; los pronunciaron, en su momento, dirigentes liberales. En 1957 esos argumentos quedaron formalmente derrotados. Pero la victoria formal coexistió con la clausura material: el Frente Nacional dividiría los cargos entre las dos colectividades sin cuota específica para las mujeres, y su presencia en las instancias reales de decisión seguiría siendo marginal por décadas.

El plebiscito fue, así, el acto fundacional más ambiguo de la historia electoral colombiana. Amplió el cuerpo ciudadano hasta la mitad de la población que faltaba, y en el mismo gesto lo utilizó para ratificar un régimen que restringía por dieciséis años la competencia política a dos partidos.

El Frente Nacional: ciudadanía formal, participación clausurada

El Frente Nacional, incorporado a la Constitución por enmienda tras el plebiscito, estableció la alternancia presidencial exclusiva entre liberales y conservadores durante dieciséis años, y la paridad estricta en gabinetes, cuerpos legislativos, asambleas, concejos y designación de gobernadores y alcaldes. Ningún partido distinto a los dos tradicionales era legal para competir por esos cargos. La ciudadanía se restauró en sus formas —el gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962) restableció las libertades públicas y sindicales, y devolvió al Congreso la función legislativa que el Ejecutivo había usurpado desde 1949—, pero la ciudadanía como capacidad de disputa política real quedó cerrada.

Los efectos fueron profundos. La pérdida del sentimiento de pertenencia partidista, que había sido la savia sectaria de la Violencia, motivó un cambio de estrategia en las maquinarias: los partidos recurrieron cada vez más al clientelismo, y la burocracia del Estado pasó a ser la principal depositaria de la función de reproducción electoral del sistema. La ciudadanía, en el papel plenamente restaurada, se convirtió en la práctica en una relación de intercambio de votos por puestos, favores y contratos.

A partir de 1968, el Congreso cedió voluntariamente al Ejecutivo sus funciones legislativas mediante facultades extraordinarias, quedando desprovisto en especial de sus poderes presupuestales. Y el recurso casi permanente al estado de excepción configuró una institucionalidad hermética desde el punto de vista político y anómala desde el constitucional: el gobierno por decreto, que había sido la marca del autoritarismo conservador de 1949 y de la dictadura de 1953, se normalizó como forma ordinaria del Estado democrático.

El tratamiento meramente militar de los reductos campesinos que habían sobrevivido a la Violencia condujo a la formación de guerrillas, y con ellas se abrió un ciclo de conflicto armado interno que se prolongaría durante más de medio siglo. La ciudadanía escindida de 1946-1958 dejó una institucionalidad estable de participación formal con exclusión estructural, cuyos costos —clientelismo, insurgencia armada, anomalía constitucional— serían el legado del Frente Nacional para las generaciones siguientes.

Décadas más tarde, ya en ejercicio de la Presidencia, Juan Manuel Santos calificó retrospectivamente al pacto como "un mal necesario" o "mal menor", reconociendo que tuvo secuelas negativas. La fórmula, expresada desde el vértice mismo del Estado y por un dirigente heredero de la tradición liberal que participó en el acuerdo, captura la ambivalencia con la que las élites colombianas siguieron leyendo el Frente Nacional medio siglo después: fue el instrumento que cerró la Violencia y restauró la convivencia bipartidista, y fue simultáneamente el mecanismo que institucionalizó la exclusión.

La huella: qué queda de la ciudadanía escindida

El recorrido revela una constante. Cada ampliación formal de la ciudadanía colombiana en el siglo XX —el sufragio masculino universal de 1936, el voto femenino de 1954, el plebiscito de 1957, la reducción de la edad ciudadana de veintiuno a dieciocho años por el Acto Legislativo 1 de 1975— coexistió con mecanismos que vaciaban su contenido: el estado de sitio prolongado, la supresión de las elecciones locales, el bipartidismo cerrado, el clientelismo burocrático, la anomalía constitucional del gobierno por decreto. Las conquistas fueron reales; las restricciones también. No se sucedieron en fases: convivieron.

La escisión tampoco fue una anomalía del período. Fue la continuación de una tradición constitucional larga, que desde Angostura distinguía activos de pasivos, desde Cádiz excluía por origen y desde 1886 condicionaba la ciudadanía plena a la renta, la propiedad o el alfabetismo. Lo específico de 1946-1958 fue el choque frontal entre esa lógica restrictiva heredada y la movilización de masas del siglo XX: el movimiento sufragista femenino articulado desde los años veinte, los estudiantes muertos en junio de 1954, las mujeres cedulándose masivamente en 1957. Actores subalternos arrancaron reconocimientos reales que el sistema bipartidista canalizó, absorbió y clausuró en su propio beneficio.

La Constitución de 1991 fue, en buena medida, un intento de deshacer esa escisión: incorporó mecanismos de participación directa, reconoció derechos colectivos, abrió el sistema político a terceros partidos y consagró un catálogo amplio de derechos fundamentales. Pero la sombra del período previo no se disipó. El estado de excepción como forma ordinaria del gobierno, el clientelismo como estructura de reproducción electoral y la exclusión de amplios sectores rurales de la participación política efectiva son herencias que sobreviven a la letra de la nueva carta. Y la asimetría territorial que en 1946 se leía en las 2.478 cédulas de Arauca reaparece hoy en los mapas de abstención, presencia estatal desigual y captura armada de territorios: la geografía del derecho sigue sin coincidir con la geografía de su ejercicio.

Distinguir con precisión entre nacional, ciudadano y elector, entre norma vigente y práctica activada, entre credencial expedida y voto emitido, sigue siendo el trabajo elemental de cualquier lectura seria de la ciudadanía colombiana. El período 1946-1958 es la clave para hacerlo: allí, en el intervalo entre la Violencia y el Frente Nacional, las tres categorías se separaron con nitidez suficiente para volverse legibles. Se podía ser nacional sin ser ciudadano pleno, ciudadano sin ser elector efectivo, elector sin poder incidir en la composición del gobierno local. Esa gramática de fronteras internas —heredada del siglo XIX, agudizada por la Regeneración, apenas retocada en 1991— es la que sigue rigiendo el reverso material del derecho enunciado.