Estado de sitio

En Colombia, el estado de sitio no fue una figura de excepción sino el modo ordinario de gobernar durante buena parte del siglo XX. Consagrado en el artículo 121 de la Constitución de 1886, permitía al presidente declarar turbado el orden público —por guerra exterior o conmoción interna— y asumir facultades legislativas provisionales mediante decretos con fuerza de ley. Entre 1958 y 1990, alguna forma de estado de sitio estuvo vigente en más del 80% del tiempo; entre 1984 y 1991, sin interrupción. Bajo su amparo se suspendieron libertades, se militarizó la justicia, se juzgó a civiles en consejos verbales de guerra y se legisló contra guerrillas, narcotraficantes y paramilitares. Su historia es la de una anomalía normalizada: la excepción convertida en régimen, hasta que la Constitución de 1991 —convocada, paradójicamente, mediante decretos de estado de sitio— intentó desmontarla.

La arquitectura de una excepción permanente

El artículo 121 de la Constitución de 1886 fue el instrumento con el que la Regeneración de Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro cerró la etapa federal abierta por la Constitución de Rionegro de 1863. Autorizaba al presidente a declarar el estado de sitio cuando el orden público se viera perturbado por causas externas o internas, y le confería, durante su vigencia, los poderes derivados de las leyes y del derecho de gentes. El artículo 120, numeral 8, lo facultaba además para dictar, con las formalidades del 121, decretos con fuerza legislativa. La combinación producía un efecto preciso: mientras durara la turbación, el Ejecutivo podía legislar sin el Congreso.

La operación jurídica no era menor. Bajo el régimen ordinario, la potestad de hacer leyes correspondía al legislador; bajo el estado de sitio, esa potestad quedaba concentrada temporalmente en el presidente, que podía suspender —no derogar— las normas incompatibles con las medidas de excepción y expedir decretos legislativos cuya vigencia estaba atada a la duración de la anormalidad. En la práctica, la anormalidad podía prolongarse indefinidamente, y con ella la vigencia de los decretos.

La Constitución de 1886 acompañó esa concentración de poder con un recorte notable de las libertades. Suprimió varias formulaciones genéricas del texto de 1863 sobre libertad de expresión, imprenta, pensamiento y movimiento como derechos explícitos, y las reemplazó por fórmulas que fijaban límites al poder estatal en lugar de garantías positivas. La libertad de prensa quedó protegida solo en tiempo de paz: bastaba con que el Ejecutivo declarara turbado el orden público para que la garantía se desvaneciera. La doctrina consolidó, además, la lectura de que la nueva Constitución había suprimido el artículo del texto de 1863 que acogía el derecho de gentes como regulador de los conflictos interiores, reservando su aplicación a las relaciones entre Estados —un retorno, se dijo, al sentido original de la obra de Vattel.

El resultado fue un régimen en el que el presidente, invocando la conmoción, podía hostigar a la oposición, cerrar sus periódicos, confinar o desterrar a los adversarios más visibles y suspender el habeas corpus. La retención de personas por orden del gobierno, autorizada por el artículo 28, y la aplicación de la justicia militar a civiles completaban el andamiaje de lo que la doctrina posterior calificaría como un desafortunado régimen y una de las instituciones más cuestionables de 1886.

La primera reforma de fondo llegó con el Acto Legislativo número 3 de 1910, cuyo artículo 33 modificó el 121. Sustituyó la referencia al presidente como sujeto de los poderes extraordinarios por la fórmula más amplia de el gobierno, precisó que este no podía derogar leyes sino suspender las incompatibles con el estado de sitio, y estableció que los decretos dictados cesarían en sus efectos al restablecerse el orden público. También ajustó la referencia al derecho de gentes: donde antes había una fórmula vinculada a reprimir el alzamiento, quedó una alusión a las facultades legales y a las reglas aceptadas por el Derecho de gentes para la guerra entre naciones. La reforma buscaba domesticar la figura sin suprimirla; le puso barandas y dejó intacto el mecanismo central.

Ese mecanismo sobreviviría, con retoques, más de cien años.

De la excepción a la regla: 1949 y el pliegue histórico

Hasta la primera mitad del siglo XX, el estado de sitio se declaraba y se levantaba con cierta cadencia. El punto de inflexión llegó el 9 de noviembre de 1949, cuando Mariano Ospina Pérez, en el clímax de la crisis abierta con el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán en abril de 1948, decretó el estado de sitio y cerró el Congreso. A partir de esa fecha, la lógica se invirtió: la excepción se volvió permanente y la normalidad, la anomalía. Durante los años de La Violencia, bajo Laureano Gómez, la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) y la Junta Militar posterior, los poderes de excepción fueron el instrumento cotidiano de gobierno.

Cuando el Frente Nacional inauguró en 1958 el sistema de alternancia entre liberales y conservadores, la figura no desapareció: se acomodó. El 28 de noviembre de ese año aún subsistían departamentos bajo estado de sitio —Caldas, Cauca, Huila, Tolima y Valle del Cauca—, lo que motivó el Decreto Legislativo 328 para facilitar la salida negociada de la lucha armada en esas regiones. Alberto Lleras Camargo, Guillermo León Valencia, Carlos Lleras Restrepo, Misael Pastrana Borrero y Alfonso López Michelsen recurrieron una y otra vez a la figura.

El caso más ilustrativo de esa deriva ocurrió en mayo de 1965, bajo el gobierno de Valencia. Una manifestación estudiantil en Medellín, convocada para protestar contra la invasión estadounidense a la República Dominicana, fue calificada como amenaza al orden público y motivó la declaratoria del estado de sitio. La manifestación fue sofocada en horas; el estado de sitio permaneció vigente tres años y medio más. El episodio condensa la mecánica del período: cualquier chispa servía para encender la excepción, y ninguna quemadura bastaba para apagarla.

Ese mismo año, el 24 de diciembre de 1965, el Decreto Legislativo 3398 dio un paso mayor. Definió en su artículo 1 la defensa nacional como la organización y previsión del empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de paz, para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones, y en su artículo 25 estableció que todos los colombianos no comprendidos en el servicio militar obligatorio podían ser utilizados por el gobierno en actividades para contribuir al restablecimiento de la normalidad. Esa disposición sería interpretada, años después, como base legal para armar civiles y para la conformación de grupos de autodefensa. Un decreto de estado de sitio, pensado para enfrentar el bandolerismo tardío de La Violencia y las guerrillas nacientes, sembró la semilla jurídica del paramilitarismo que florecería dos décadas más tarde.

Entre 1958 y 1990, la vigencia acumulada del estado de sitio superó el 80% del período. Colombia gobernaba por decreto.

El Estatuto de Seguridad: la excepción en su forma más dura

El 6 de septiembre de 1978, apenas un mes después de posesionarse, Julio César Turbay Ayala expidió el Decreto 1923, conocido como Estatuto de Seguridad. Fue la expresión más nítida de lo que el estado de sitio podía producir cuando se combinaba con la Doctrina de Seguridad Nacional que las Fuerzas Militares habían adoptado en América Latina durante la Guerra Fría.

El decreto impuso arresto inconmutable hasta por un año a quienes ocuparan transitoriamente lugares públicos o privados con el fin de presionar decisiones de autoridades, distribuir propaganda subversiva o exhortar a la rebelión. Amplió las penas para delitos políticos, tipificó nuevas conductas en el marco de la lucha contrainsurgente y extendió las facultades de la justicia penal militar, que empezó a juzgar civiles mediante consejos verbales de guerra. La protesta social —una toma estudiantil, una marcha campesina, una huelga— podía traducirse en cárcel militar.

Los efectos fueron masivos. Solo en Bogotá, más de cinco mil personas fueron detenidas y torturadas por militares; para el conjunto del cuatrienio, se estima que unas dieciséis mil personas fueron detenidas por razones políticas. La tortura, sin estar formalmente prevista en el decreto, se institucionalizó como práctica de las fuerzas de seguridad contra dirigentes sociales, sindicalistas, estudiantes y militantes de oposición. En 1980, la jurisdicción penal militar adelantó 334 consejos verbales de guerra contra civiles. Ese mismo año, tras una visita in situ, Amnistía Internacional recomendó al Estado colombiano levantar el estado de sitio, derogar el Estatuto de Seguridad y trasladar a la justicia ordinaria los procesos de civiles que llevaba la Jurisdicción Penal Militar.

En el terreno público, la tensión con la prensa fue permanente. El ministro de Defensa, general Luis Carlos Camacho Leyva —a través de la figura de Varón Valencia en anuncios sucesivos—, planteó en dos ocasiones la inminente adopción de medidas restrictivas contra los medios, respaldado con entusiasmo por los diarios conservadores. Las agremiaciones de periodistas protestaron en bloque, y sectores de la prensa liberal manifestaron su preocupación por el protagonismo del ministro de las armas en materia de control informativo. El estado de sitio permitía imaginar la censura como algo administrable.

El diseño represivo, sin embargo, fracasó política y militarmente. Concebido para el exterminio definitivo de la subversión, produjo el efecto inverso: los movimientos de oposición se fortalecieron, los grupos insurgentes se desarrollaron y la deslegitimación del gobierno se profundizó. A menos de tres meses de dejar la presidencia, Turbay levantó el estado de sitio después de seis años ininterrumpidos, con el argumento de que la acción subversiva estaba controlada. La afirmación no correspondía a la realidad, pero cerraba —al menos formalmente— el episodio.

El costo político fue mayúsculo. Las denuncias de violaciones de derechos humanos, el abuso de poder de las Fuerzas Armadas y los escándalos del Estatuto erosionaron la credibilidad del Partido Liberal, que llegó dividido en dos facciones a los comicios de 1982. La derrota abrió la puerta a Belisario Betancur, que había hecho de la paz un tema central de su campaña, y con él a la primera política sistemática de negociación con las guerrillas.

La militarización de la justicia

Uno de los efectos más profundos del estado de sitio prolongado fue el desplazamiento sistemático de la justicia ordinaria por la penal militar. La jurisdicción castrense, estructuralmente ubicada en la rama ejecutiva, fue absorbiendo competencias que en un régimen constitucional normal correspondían a los jueces civiles. El fenómeno no fue anecdótico: se convirtió, entre las décadas de 1970 y 1980, en un rasgo estructural del sistema penal colombiano.

La lógica era circular. El estado de sitio permitía asignar delitos cometidos por civiles a los tribunales militares mediante decretos legislativos; una vez asignados, esos procesos escapaban al habeas corpus, a los términos ordinarios y a las garantías procesales del régimen común. El resultado, en 1980, fueron los 334 consejos verbales de guerra contra civiles. El procedimiento era sumario, la defensa técnica limitada, y la doctrina judicial que orientaba a algunos fiscales militares, brutal: en 1975, el fiscal militar Gerardo Ñungo había sostenido que más vale condenar a un inocente que absolver a un culpable. La doctrina Ñungo condensó, en una frase, la inversión del principio penal moderno.

La reacción institucional tomó tiempo. En 1987, la Corte Suprema de Justicia declaró la inexequibilidad de las facultades exorbitantes que las Fuerzas Armadas ejercían para juzgar civiles, en una decisión que representó un hito. Pero la respuesta del gobierno no fue devolver esos procesos a la justicia ordinaria común. En 1988, bajo la presidencia de Virgilio Barco, se creó la Jurisdicción de Orden Público con su propio Tribunal, competente para conocer los delitos del Estatuto Antiterrorista (Decreto 474 de 1988) y los delitos políticos —sedición, rebelión y conexos— (Decreto 2490 de 1988). A esta jurisdicción fueron trasladados los procesos contra civiles que antes conocían los tribunales militares.

Los jueces eran civiles, pero el procedimiento seguía siendo eficientista y antigarantista: términos reducidos, requisitos menos rigurosos para llamar a juicio, régimen de libertad más drástico. La Jurisdicción de Orden Público —antecedente directo de la justicia sin rostro de los años noventa— era la versión civil de la excepcionalidad, no su superación.

El costo humano del período fue extremo. La toma del Palacio de Justicia por el M-19 el 6 y 7 de noviembre de 1985, y la retoma militar que siguió, fueron el emblema trágico de esa deriva: el magistrado Alfonso Reyes Echandía, presidente de la Corte Suprema, murió durante los hechos, junto con otros diez magistrados y decenas de civiles. La justicia, literalmente, quedó bajo fuego.

Los usos políticos: oposición, protesta y clase

Aunque el estado de sitio se invocaba en nombre del orden público, sus destinatarios reales fueron con frecuencia actores sociales que difícilmente podían calificarse como amenazas militares. Trabajadores en huelga, estudiantes en marcha, indígenas en recuperación de tierras, campesinos organizados: sus movilizaciones fueron calificadas sistemáticamente como alteraciones del orden que requerían medidas de excepción. La conmoción interna, en la práctica, era todo aquello que las élites gobernantes percibían como desafío.

El listado de restricciones bajo estado de sitio fue amplio: libertad personal, libre circulación, libertad de prensa, derecho de manifestación, derecho de reunión. La suspensión no era formal —el texto de 1886 y sus reformas la permitían en tiempo de anormalidad—, pero se ejercía con discrecionalidad casi absoluta. La declaratoria de conmoción autorizaba, en la práctica, un mapa de gobierno paralelo.

Un episodio anterior había mostrado ya la lógica: el intento de golpe militar de julio de 1944 contra el segundo gobierno de Alfonso López Pumarejo, en Pasto, derivó en declaratoria del estado de sitio, cierre del Congreso y medidas de restricción al debate público. La figura no era herramienta exclusiva de un color político: liberales y conservadores la usaron con similar liberalidad.

Sobre esa tradición se montó una asimetría fundamental: nunca se adelantó juicio de responsabilidad a presidente alguno por el abuso reiterado de la figura, a pesar de que el jurista Alfonso Gómez Méndez la calificaría como una violación manifiesta y clara de la Constitución. El régimen presidencialista hipertrófico y la debilidad estructural del control legislativo dejaron al Ejecutivo sin contrapesos efectivos. La Corte Suprema, por su parte, ejercía sobre las declaratorias un control apenas formal: verificaba que el presidente tuviera la facultad, no que la ejerciera con proporcionalidad o buena fe. En la doctrina desarrollada bajo la Constitución de 1886 se llegó al extremo de sostener que la propia aplicación de la Constitución podía ser causa de perturbación del orden público, y por tanto justificaba el uso del estado de sitio para suspenderla.

Esa lógica —la Constitución suspendida en nombre de la Constitución— llegaría al punto simbólico máximo en 1990.

Guerrillas, narcotráfico, paramilitares: el estado de sitio como arma de guerra

Desde mediados de los años sesenta, y con creciente intensidad en las dos décadas siguientes, el estado de sitio se convirtió en el marco jurídico ordinario para enfrentar los conflictos armados internos. El Decreto 3398 de 1965 respondió al bandolerismo y a la formación de las guerrillas revolucionarias; los decretos posteriores se fueron adaptando a un enemigo cambiante.

Las FARC, el ELN, el EPL, el M-19 y otras organizaciones insurgentes fueron combatidas con normas de excepción; las operaciones militares mayores —la Operación Colombia, la toma de Casa Verde en diciembre de 1990— se blindaron jurídicamente con decretos dictados bajo el artículo 121. La legalidad de la guerra pasaba por la excepcionalidad constitucional.

Con la irrupción del narcotráfico como fenómeno de violencia masiva, tras el asesinato del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla el 30 de abril de 1984, el estado de sitio adquirió una nueva función. Belisario Betancur lo declaró el mismo día del crimen, mediante el Decreto 1038 de 1984, y esa declaratoria se mantendría vigente hasta el 4 de julio de 1991: casi siete años ininterrumpidos, bajo tres gobiernos —Betancur, Barco y César Gaviria—, en los que se legisló por decreto contra los carteles del narcotráfico, los grupos paramilitares, el terrorismo y, en algunos períodos, la protesta social.

Bajo Barco, el estado de sitio fue empleado como instrumento ágil para expedir normas contra el narcotráfico y el paramilitarismo. En una valoración que Gómez Méndez recogería después, los decretos emitidos en ese contexto fueron útiles: sin ellos, la capacidad armada de los grupos mercenarios financiados con dineros del narcotráfico habría podido resultar catastrófica para la institucionalidad del país. La observación introduce una complejidad que la crítica al estado de sitio suele obviar: la figura no solo servía para reprimir; también permitía legislar con rapidez frente a amenazas que el Congreso, por lentitud o por captura, no atendía. El estado de sitio fue simultáneamente la patología del sistema y su prótesis funcional.

Durante el gobierno de Gaviria se presentaron proyectos para hacer permanente la legislación de excepción —convertir en ley ordinaria lo que se había producido por decreto—, en un reconocimiento tácito de que ciertas herramientas del artículo 121 se habían vuelto imprescindibles para el funcionamiento del Estado. Ese impulso confirmó que la anormalidad se había convertido en el modo de operar de la política pública en materia de seguridad y justicia.

La paradoja constituyente

En su etapa final, el estado de sitio se cruzó con el proceso que llevaría a su abolición. El movimiento de la Séptima Papeleta, impulsado por estudiantes universitarios en las elecciones de marzo de 1990, planteó la convocatoria de una asamblea constituyente. La consulta informal fue masiva; su formalización jurídica requirió pasar por el molde del artículo 121.

Fueron dos decretos de estado de sitio los que formalizaron la Asamblea Nacional Constituyente. Uno expedido por Barco en 1990, otro por Gaviria a comienzos de 1991, ambos dictados en ejercicio de las facultades del artículo 121 de la Constitución de 1886 y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984 —que había declarado turbado el orden público seis años antes— y ambos aprobados por la Corte Suprema de Justicia. El razonamiento era circular pero jurídicamente sostenido: la aplicación estricta de la Constitución vigente podía convertirse en causa de perturbación, y por tanto justificaba la excepción; la excepción, a su vez, era el vehículo constitucional para convocar la asamblea que redactaría una nueva Constitución destinada a limitar la excepción.

Gómez Méndez lo calificó, con precisión, como una paradoja histórica: la Constitución de 1991, que buscaba frenar los abusos del estado de sitio, nació de decretos de estado de sitio. La violencia del narcotráfico —Guillermo Cano asesinado en diciembre de 1986, Luis Carlos Galán en agosto de 1989, la bomba del avión de Avianca en noviembre del mismo año, la de la sede del DAS pocos días después— fue el factor determinante que impulsó el proceso; y esa misma violencia, invocada como conmoción interna, autorizó jurídicamente el mecanismo que le pondría fin al régimen que la había gestionado. La paradoja se replicaba en varios planos.

La Asamblea sesionó durante el primer semestre de 1991. Gaviria presentó la iniciativa como mecanismo para reforzar las instituciones y como incentivo para la reintegración a la vida civil de grupos guerrilleros con voluntad de paz —el M-19 se había desmovilizado en marzo de 1990 y participó en la Asamblea con delegados propios—. El 4 de julio de 1991 se sancionó la nueva Constitución. Ese mismo día cesó, formalmente, el estado de sitio declarado siete años antes.

De 1991 en adelante: los estados de excepción

La Constitución de 1991 sustituyó la figura única del estado de sitio por tres estados de excepción —guerra exterior, conmoción interior, emergencia económica, social y ecológica— y les impuso restricciones sustantivas. El artículo 214 estableció que durante los estados de excepción no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, y que en todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. También exigió que una ley estatutaria regulara las facultades del gobierno durante esos estados y estableciera controles judiciales y garantías conforme a los tratados internacionales.

El diseño tenía tres ejes de contención. Primero, límites temporales estrictos: la conmoción interior no puede prolongarse indefinidamente, requiere renovaciones motivadas y concepto favorable del Senado a partir de cierto punto. Segundo, control judicial sustantivo: la Corte Constitucional creada por la nueva Carta revisa automáticamente los decretos legislativos, examinando no solo la existencia de la facultad sino la proporcionalidad, la necesidad y la conexidad de las medidas con los hechos que motivaron la declaratoria. Tercero, un núcleo intangible de derechos no suspendibles, alineado con los estándares del sistema interamericano de derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

La transformación fue real. Los abusos sistemáticos que habían caracterizado el período 1958-1990 se atenuaron; la revisión constitucional de los decretos permitió desmontar disposiciones desproporcionadas; la acción de tutela, otra creación de 1991, dio a los ciudadanos un mecanismo directo para proteger sus derechos frente a la actuación estatal. Gómez Méndez sostuvo que la Constitución de 1991 prácticamente frenó los abusos que se venían cometiendo al amparo del estado de sitio.

Prácticamente, no del todo. La conmoción interior fue declarada en varias ocasiones desde 1991 —en 1992 tras la fuga de Pablo Escobar de La Catedral, en 1995 durante el proceso 8.000, en 2002 al inicio del gobierno de Álvaro Uribe—, y en varios de esos casos la Corte Constitucional recortó o declaró inexequibles decretos específicos. La emergencia social se ha empleado con frecuencia para materias que críticos consideran más propias de la legislación ordinaria. El impulso a legislar por decreto no desapareció; se disciplinó.

Huella

El estado de sitio dejó en la historia constitucional colombiana un legado de doble filo. Por un lado, deformó la democracia: convirtió al Ejecutivo en legislador permanente, militarizó la justicia, suprimió libertades en nombre del orden y normalizó la excepción como régimen. Por otro, cumplió funciones que el Estado ordinario no lograba proveer: legislar con rapidez frente a amenazas cambiantes, sostener la gobernabilidad en un país con conflicto armado prolongado, articular respuestas al narcotráfico y al paramilitarismo cuando la vía legislativa ordinaria era demasiado lenta o estaba capturada.

Ambas dimensiones son ciertas. La lectura que reduce el período a puro autoritarismo pierde de vista que la figura sostuvo, durante décadas, la operación del Estado frente a desafíos reales; la lectura que la excusa como mera necesidad práctica pierde de vista los miles de detenidos y torturados bajo el Estatuto de Seguridad, los cientos de civiles juzgados por consejos verbales de guerra, la militarización estructural de la justicia, la muerte del habeas corpus durante décadas y la impunidad absoluta de los presidentes que abusaron de la figura.

La paradoja final —una Constitución diseñada para abolir el estado de sitio, nacida de decretos de estado de sitio— condensa esa doble naturaleza. Colombia no salió de la excepcionalidad negándola: la reconoció, la usó una última vez y con ella construyó el marco para intentar superarla. El artículo 121 de 1886, con sus reformas de 1910, dejó de existir el 4 de julio de 1991. El impulso que lo hizo posible —gobernar por decreto cuando la política ordinaria no alcanza— sigue siendo una tentación viva del sistema colombiano. La historia del estado de sitio es, en último término, la historia de un país que institucionalizó su propia anomalía y que, un siglo después, tuvo que redactar una Constitución nueva para desmontarla, sabiendo que la tarea no terminaba con el texto.