La Constitución de 1991

¿Qué produjo la Constitución de 1991?

La Constitución Política de Colombia de 1991 fue el desenlace de un proceso constituyente convocado entre 1990 y 1991 que reemplazó la Carta de 1886 tras 105 años de vigencia. Su relevancia excede lo jurídico: fijó un nuevo pacto sobre derechos, descentralización, pluralismo étnico, mecanismos de participación y restricciones al poder presidencial. La pregunta que sigue viva es qué la produjo.

Una narrativa dominante la presenta como un salto democrático madurado durante décadas, la respuesta autónoma de una sociedad que finalmente se dio la constitución que necesitaba. Otra lectura, más incómoda, la lee como subproducto contingente de tres colapsos simultáneos: el hundimiento en el Congreso de la reforma Barco en 1989, la eliminación física de tres candidatos presidenciales entre 1989 y 1990, y la extorsión constitucional del narcoterrorismo que logró inscribir en la nueva Carta la prohibición de extraditar colombianos. Ninguna de las dos versiones basta por sí sola, pero la evidencia inclina la balanza hacia una tesis específica: la Constitución de 1991 fue el encuentro entre presiones estructurales de larga data —rigidez del 86, abuso crónico del estado de sitio, exclusión política— y una cadena de contingencias violentas que abrieron la única ventana posible. Sin las contingencias no habría habido refundación en 1991; sin las presiones estructurales la violencia sola no habría producido una constitución, sino más represión.

De cómo se cuente la génesis del 91 dependen los usos políticos que hoy se le dan al texto. Si la Carta es el fruto maduro de un consenso democrático, sus contenidos gozan de una legitimidad casi originaria y sus reformadores cargan con la sospecha de erosionar un pacto conquistado. Si, en cambio, es el sedimento de una emergencia —una escritura hecha bajo el ruido de las bombas, la amenaza de los sicarios y el chantaje del Cartel de Medellín—, entonces la Constitución es un logro más frágil y más ambiguo: contiene tanto la ampliación de derechos como la huella indeleble de sus captores. La pregunta también decide cuán teleológica es la historia colombiana reciente. La lectura triunfalista supone que el país venía "camino" hacia el 91 desde al menos la descentralización betancurista; la lectura contingente sostiene que en cada bifurcación crítica —1977, 1986, 1989— el proceso pudo detenerse o desviarse, y que fue el fracaso, no el éxito, de los intentos previos el que despejó el campo.

La tesis del salto democrático autónomo se apoya en una cronología acumulativa. Ya en 1977 el gobierno de Alfonso López Michelsen había enfrentado la tensión estructural entre un mandato reformista y las restricciones del orden constitucional del 86; el bloqueo de aquella "pequeña constituyente" mostró que la sociedad colombiana pujaba por un rediseño institucional que el marco vigente no dejaba pasar. La elección popular de alcaldes al final del gobierno de Belisario Betancur, el Estatuto de Defensa de la Democracia de 1988, la propuesta de Virgilio Barco en enero de 1988 de derogar por consulta popular el artículo 13 del Plebiscito de 1957 —que impedía reformar a fondo la Carta del 86— y la movilización estudiantil de la Séptima Papeleta en marzo de 1990: todos serían eslabones de una misma cadena reformista que culminó, lógicamente, en la Asamblea Nacional Constituyente. En esta lectura, la violencia fue factor agravante, no causa; el país habría llegado a la Constitución por su propio peso democrático.

La tesis contingente, en cambio, sostiene que sin narcoterrorismo y sin magnicidios no habría habido Constituyente en 1991, o al menos no una con la composición, el mandato y los contenidos que tuvo. Su evidencia central es negativa: durante más de una década los intentos ordinarios de reforma fueron sistemáticamente bloqueados; el 86 solo cedió cuando se descompuso el orden que lo sostenía. Y su evidencia positiva es incómoda: la prohibición de extradición, aprobada por votación secreta en la propia ANC coincidiendo con la entrega de Pablo Escobar Gaviria a las autoridades, es el rastro visible de que el proceso constituyente fue parcialmente colonizado por el actor que más ganaba con él.

Entre ambos polos, una tercera lectura resulta más fecunda: la Carta del 91 fue posible porque presiones acumuladas de largo plazo encontraron ventana precisamente en el momento en que los canales ordinarios se desplomaron. El bloqueo no fue obstáculo del cambio; fue su condición.

La Constitución de 1886 era altamente centralista y otorgaba al presidente amplios poderes de emergencia sin restricciones efectivas. Su rigidez estaba blindada por el artículo 13 del Plebiscito de 1957, que impedía cambios estructurales. El resultado fue un régimen que se gobernaba a sí mismo, cada vez más, por excepción: entre 1958 y 1990, más del 80% del tiempo estuvo vigente alguna forma de estado de sitio. Los presidentes de ambos partidos usaron el artículo 121 para lo que no debía: reforma a la justicia, política de paz, orden público difuso. En palabras de Alfonso Gómez Méndez, la figura "dio para todo", y nunca se adelantó juicio de responsabilidad a presidente alguno por esa violación manifiesta de la Carta. Se llegó incluso a sostener, con una teoría sutil, que la aplicación misma de la Constitución podía ser causa de perturbación del orden público.

Esa hipertrofia del ejecutivo por vía de excepción, combinada con la imposibilidad práctica de reformar el texto por vías ordinarias, define el callejón sin salida institucional en el que Colombia entró a los años ochenta. El propio Barco, en su discurso de posesión en 1986, había anunciado que reformularía el uso del estado de sitio mediante mecanismos constitucionales intermedios y graduales. La promesa reconocía el diagnóstico: el 86 se había convertido en una constitución fantasma sustituida por decretos.

Aquí se aloja la primera bifurcación crítica: 1977. El bloqueo de la reforma constitucional intentada por López Michelsen no fue un episodio menor; retrasó por más de una década agendas —descentralización, ajuste institucional a la nueva geografía política del país— que terminarían aprobándose bajo un contexto completamente distinto, ya no dominado por el reformismo liberal sino por la urgencia frente al colapso. Cuando esas agendas volvieron a abrirse camino, lo hicieron bajo la sombra tecnocrática del gobierno Gaviria y de la apertura económica, lo que marcó su lectura y sus límites.

El gobierno Barco intentó, entre 1988 y 1989, la vía institucional clásica: un acuerdo político con el M-19 que se tramitaría como reforma constitucional en el Congreso y culminaría en un referendo. La estrategia contemplaba el reconocimiento de los insurgentes como interlocutores válidos y el compromiso gubernamental de una profunda reforma política. Su ministro de Gobierno, Carlos Lemos Simmonds, defendió durante meses la idea de que el escenario natural de la negociación era el parlamento.

El proyecto se hundió. Mayorías parlamentarias liberales y conservadoras lo bloquearon, y el punto de ruptura fue la maniobra por incluir una cláusula que prohibiera la extradición de colombianos. El Congreso intentó incorporarla; el gobierno no aceptó tramitar la reforma con ese lastre. La mafia habría operado a través de sus congresistas para lograr precisamente ese resultado. La renuncia de Lemos Simmonds selló el fracaso. El escenario natural de la política —el Congreso— había sido colonizado por el actor que más temía a una de las herramientas del Estado.

Este hecho es la clave para entender por qué el 91 no fue prolongación de Barco sino respuesta a su fracaso. Si la reforma parlamentaria hubiera prosperado, el país habría tenido una modificación limitada de la Carta del 86, un referendo electoral y un acuerdo bilateral con el M-19: cambios sustantivos, pero no una refundación. La Asamblea Nacional Constituyente con mandato amplio, con desmovilización múltiple, con derechos fundamentales, con Corte Constitucional y jurisdicción tutelar, no habría existido. El bloqueo institucional no fue obstáculo del cambio; fue precondición del cambio mayor.

Ahora bien, el bloqueo por sí solo tampoco lo explica: sin el segundo colapso —el de la legitimidad electoral por vía del magnicidio— la respuesta al hundimiento parlamentario habría sido probablemente otro intento de reforma parcial.

Entre agosto de 1989 y abril de 1990 fueron asesinados tres candidatos presidenciales. El 18 de agosto de 1989, Luis Carlos Galán Sarmiento cayó en Soacha durante un acto de campaña; los sicarios estaban vinculados a las autodefensas del Magdalena Medio encabezadas por Jaime Eduardo Rueda Rocha, y la orden se atribuye a Pablo Escobar. Bernardo Jaramillo Ossa, candidato de la Unión Patriótica cuya postulación se había ratificado en diciembre de 1989, fue asesinado en 1990. Carlos Pizarro Leongómez, candidato del M-19 ya desmovilizado, fue asesinado en abril de 1990 por un sicario del paramilitarismo. En el intervalo, en noviembre de 1989, el Cartel de Medellín dinamitó un avión de Avianca con más de cien pasajeros a bordo buscando eliminar al candidato César Gaviria; en diciembre, la sede del DAS en Bogotá fue volada con decenas de muertos y cientos de heridos en el centro de la capital.

La respuesta estatal exhibió su propia contradicción. Tras el asesinato de Galán, la represión desatada terminó con 11.000 personas detenidas en tres meses en el Magdalena Medio, Urabá y Medellín —esta última copada militarmente—; la casi totalidad debió ser liberada al no encontrárseles vinculación alguna con el crimen o el narcotráfico. El propio director de la Policía señaló que el armamento enviado por Estados Unidos no se adaptaba a la represión del narcotráfico. Y a comienzos de 1989 tanto el DAS como la Policía ya tenían inteligencia que demostraba los vínculos del Cartel de Medellín con altos mandos militares, altos funcionarios del gobierno y políticos: la respuesta al terror era, a la vez, indiscriminada hacia afuera y complaciente hacia adentro.

En ese cuadro, el régimen electoral perdió legitimidad de manera abrupta. El vaciamiento fue literal: los tres candidatos que representaban las alternativas de renovación —el liberalismo galanista, la izquierda legal de la UP, el M-19 recién desmovilizado— fueron eliminados. Es aquí donde el contrafáctico ilumina. Si Galán vive, es probable que la Presidencia hubiera pasado a un liberalismo de reforma capaz de retomar el pulso parlamentario. Sin Galán, el vacío es ocupado por César Gaviria Trujillo con una agenda propia —modernización económica, apertura, disciplina fiscal— que se articuló con la agenda constituyente y le imprimió su marca. Los magnicidios no solo destruyeron candidaturas: despejaron el campo político a una configuración específica de élites.

La convocatoria ciudadana llegó desde otro flanco. A partir de octubre de 1989, un movimiento estudiantil impulsó la campaña "Plebiscito para el plebiscito"; hacia finales de ese año se escindió, y de allí salió el Movimiento Estudiantil por la Constituyente. Para las elecciones de marzo de 1990 se propuso una séptima papeleta —además de las seis oficiales— para expresar la voluntad de reformar a fondo la Carta del 86. El gesto era irregular pero políticamente incontestable, y su relación con el M-19 no era casual: el 14 de diciembre de 1989 el M-19 había convocado a rehacer el pacto de paz directamente con el pueblo en una Asamblea Constituyente, tras el fracaso de la reforma en el Congreso.

La modestia electoral posterior del movimiento estudiantil llama la atención. Cuando presentó listas propias a la Asamblea Nacional Constituyente, obtuvo apenas el 2,5% de la votación, y se desvaneció después. La Séptima Papeleta fue, entonces, más catalizador de opinión que fuerza política duradera: proporcionó legitimidad social a una salida que el Estado necesitaba pero no podía convocar sin autorización popular.

La formalización jurídica exhibió la paradoja mayor. La ANC fue convocada mediante dos decretos de estado de sitio —uno en el gobierno de Barco, otro en el de Gaviria—, ambos avalados por la Corte Suprema de Justicia. Gaviria invocó el artículo 121 del 86 y el Decreto 1038 de 1984, expedido seis años antes, como fundamento. La Corte, al revisar los actos de la propia Asamblea, se declaró incompetente respecto a su reglamento interno y concluyó que la ANC no estaba sometida al artículo 218 de la Carta del 86. Una constitución diseñada explícitamente para frenar los abusos del estado de sitio nació utilizando esos mismos abusos como partera. Lo que se rompía se estaba invocando para poder romperse. Ese detalle no es una anécdota: revela que el orden del 86 solo pudo ser superado desde adentro, con sus propios instrumentos de excepción, lo que sitúa a la Carta del 91 en una zona ambigua entre la ruptura y la continuidad.

La violencia abrió la puerta, pero lo que entró por ella no era improvisación. La ANC recibió agendas acumuladas por décadas. La descentralización, intentada en 1977 y luego avanzada tímidamente con la elección popular de alcaldes al final de Betancur, se completó en 1991 con la elección popular de gobernadores. Pero esa descentralización llegó tarde y filtrada por una lógica distinta: la del ajuste. La autonomía de la junta directiva del Banco de la República, incorporada en la misma Carta, expresa el otro polo del pacto: el país se descentralizaba políticamente al tiempo que blindaba la política monetaria contra la deliberación democrática. El retraso de una década desde 1977 no fue neutral: sometió la descentralización a un marco tecnocrático que quizás no habría sido dominante en un rediseño anterior.

El pluralismo étnico fue la otra agenda antigua. Presencias como las de Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry en la Constituyente, y la incorporación del reconocimiento multicultural en el texto, no salieron del vacío. Los diagnósticos que desde los años setenta habían venido produciendo intelectuales como Orlando Fals Borda sobre la exclusión de las participaciones populares costeñas, sobre las tradiciones de organización en el Caribe colombiano, y sobre la necesidad de leer al país desde sus regiones, sedimentaron una imaginación política que se activó cuando la ventana constituyente se abrió. La participación misma de Fals Borda en la ANC dio continuidad a una línea de pensamiento —la investigación acción participativa, la historia doble— que llevaba años buscando expresión institucional. Episodios simbólicos previos, como la reafirmación de la autonomía indígena en la Sierra Nevada tras Nabusímake, se convirtieron en insumos de una imaginación constitucional pluralista que hasta entonces no había tenido dónde inscribirse.

Sin estas agendas acumuladas, la violencia habría producido, en el mejor de los casos, un pacto de élites o una reforma restrictiva. La riqueza del texto de 1991 —derechos fundamentales, tutela, Corte Constitucional, reconocimiento étnico, participación— proviene de sedimentos previos. Sin la violencia, en cambio, esas agendas habrían seguido esperando en sus cajones. La ventana la abrieron los magnicidios; lo que se instaló por ella venía preparado desde antes.

La ANC funcionó también como instrumento de pacificación. La perspectiva de participar en el rediseño institucional aceleró las negociaciones del EPL, el PRT y el Movimiento Armado Quintín Lame durante 1990, y consolidó al M-19, que se había desmovilizado el 9 de marzo de 1990 mediante el Acuerdo de Corinto con cerca de 900 combatientes. La Alianza Democrática M-19 obtuvo aproximadamente un tercio de la votación para la ANC, y Antonio Navarro Wolff fue copresidente de la asamblea. La solidaridad popular tras el asesinato de Pizarro en abril de 1990 se reflejó en esa votación.

Pero el 9 de diciembre de 1990, el mismo día en que se realizaron los comicios para elegir constituyentes, el gobierno de Gaviria ordenó el bombardeo a Casa Verde, sede del secretariado de las FARC. La operación frustró casi por completo cualquier posibilidad de diálogo con esa guerrilla, y con el ELN, ambas en expansión militar y territorial y ambas rechazando el requisito gubernamental del desarme. Se ha calificado como equivocación estratégica que incrementó la motivación de guerra de las FARC, y como el hecho que frustró la posibilidad de que la Constitución se convirtiera en un auténtico tratado de paz.

La coincidencia de fechas no es menor. La misma jornada que legitimó la refundación institucional excluyó a los dos actores armados que definirían el conflicto de las tres décadas siguientes. La Carta del 91 fue tratado de paz para unos, declaración de guerra para otros. El destino de la Unión Patriótica —más de mil líderes y miembros asesinados durante la guerra sucia que alcanzó su clímax en el gobierno Barco, incluidos los magnicidios de Jaime Pardo Leal en 1987 y Bernardo Jaramillo en 1990— mostraba, además, que la transición política ofrecida a los desmovilizados era prometedora en el papel y precaria en la práctica. El caso del M-19 exhibió la posibilidad de la transición; el caso de la UP, su fragilidad.

En medio de las sesiones de la ANC, Pablo Escobar se entregó a las autoridades colombianas coincidiendo con la aprobación, en votación secreta, de un artículo que prohibió la extradición de colombianos. Se ha sostenido que el capo habría recibido una oferta del Cartel de Cali para financiar conjuntamente a constituyentes, y habría respondido que actuaran por su cuenta pues él ya tenía votos asegurados. La coordinación efectiva y el pago de sobornos no cuentan con verificación independiente, pero el resultado material es incontrovertible: el punto que había hundido la reforma Barco en el Congreso quedó inscrito en la nueva Carta.

Aquí se decide una de las preguntas más incómodas. La prohibición de extradición no fue producto de un consenso jurídico maduro. Fue, en gran parte, producto de la presión terrorista. Según el exministro Rafael Pardo, la campaña del Cartel de Medellín buscaba forzar la eliminación de la extradición aunque esa premisa era en gran medida falsa —el tratado apenas se aplicaba desde 1986 y la Corte Suprema lo había declarado inexequible en diciembre de ese año por vicio de forma—. Lo que los narcotraficantes reclamaban, más allá de la extradición, era un lugar dentro de la estructura económica y del poder político: el reconocimiento de una clase acaudalada nueva. La prohibición constitucional del 91 les otorgó, en materia jurídica, exactamente lo que habían pedido a Betancur en Panamá en 1984 y lo que el Congreso les había negado en 1989.

Esa misma prohibición, sin embargo, abrió el camino a la salida negociada, permitió la figura del sometimiento a la justicia y viabilizó el desmantelamiento del Cartel de Medellín. Escobar se fugó de La Catedral el 21 de julio de 1992 y fue dado de baja el 2 de diciembre de 1993, poniendo fin al narcoterrorismo del cartel. La cláusula fue extorsión y política de Estado a la vez.

La Constitución de 1991 no fue un salto democrático autónomo. Tampoco fue el mero botín del narcoterrorismo. Fue el encuentro sobredeterminado entre una crisis estructural de largo plazo —la rigidez del 86, el estado de sitio como forma habitual de gobierno, la exclusión acumulada de la izquierda legal y de las regiones— y una cadena de contingencias violentas que destruyeron los canales ordinarios de reforma. Sin el sabotaje narco-parlamentario a la reforma Barco, sin los magnicidios de 1989-1990, sin la Séptima Papeleta y sin la desmovilización del M-19, no habría habido Constituyente en 1991: habría habido, en el mejor de los casos, una reforma parcial en el Congreso. Y sin las presiones estructurales previas, la violencia sola no habría producido una constitución, sino una escalada represiva.

El bloqueo institucional fue condición y no obstáculo del cambio mayor. Y la paradoja jurídica que atraviesa toda la operación —una carta antiexcepción parida por decretos de excepción— es la firma de esa doble determinación: el orden del 86 tuvo que colaborar en su propia disolución. La prohibición de extradición es el síntoma más nítido de la captura parcial del proceso; la descentralización tardía y la Corte Constitucional son los indicios más claros de las agendas acumuladas que finalmente encontraron ventana.

Quien lea la Carta del 91 como un logro puro subestima cuánto de su forma final fue extraído por la violencia. Quien la lea como mero producto del terror subestima cuánto de su contenido venía preparado desde antes. La verdad histórica es menos consoladora que ambas: hubo apertura democrática real, y esa apertura llegó porque el país entró en una crisis que no podía resolver de otro modo.

Varios flancos permanecen sin cerrar. No hay verificación independiente de que la coordinación de sobornos entre el Cartel de Medellín y constituyentes se materializara efectivamente, aunque el resultado material —la prohibición aprobada en votación secreta el mismo día en que Escobar se entregaba— sea difícil de leer como coincidencia. Tampoco es concluyente el peso relativo de los distintos factores: si aquí se sostiene que el hundimiento parlamentario del acuerdo Barco-M-19 fue el punto de inflexión, otra lectura razonable podría atribuirle mayor peso al movimiento estudiantil o a la desmovilización guerrillera. La contribución exacta de la agenda tecnocrática del gobierno Gaviria a la configuración final del texto —particularmente al blindaje del Banco de la República y al perfil económico de la Carta— merece un análisis más detenido. Y el contrafáctico galanista —qué habría hecho Luis Carlos Galán con la presidencia en 1990— es por definición irresoluble, aunque su ausencia sea la sombra más larga que proyecta el 91.

Queda también una pregunta más incómoda, que no compete a la génesis sino a la herencia: si una constitución nace parcialmente capturada por sus adversarios, ¿hasta qué punto esa captura se instala en su desarrollo posterior? Conviene formularla al cerrar, porque es la sombra bajo la cual seguimos leyendo el 91.