Rafael Pardo Rueda

Un economista en el Estado

Pardo pertenece a la generación de colombianos formados en los años setenta en las mejores universidades del país y complementados en el exterior. Economista de profesión, cursó estudios de economía del desarrollo en los Países Bajos —en el Instituto de Estudios Sociales de La Haya, uno de los centros europeos de referencia en pensamiento sobre economías del Sur— y regresó a Colombia a ejercer la docencia. Durante varios años enseñó en la Universidad de los Andes, la institución bogotana que en esas décadas formaba a los cuadros técnicos que desplazaban en el aparato estatal a los abogados-políticos de tradición partidista.

Ese doble sello —formación internacional y cátedra en una universidad privada de élite— define un perfil característico de las nuevas élites tecnócratas de fines del siglo XX, cuya legitimidad no procedía de haber ganado convenciones liberales o conservadoras, ni de contar con caciques regionales, sino de la experticia y de los recursos académicos acumulados. Pardo es su mejor ejemplo. Cuando en 1986 Virgilio Barco Vargas lo nombró consejero presidencial, carecía por completo de capital político. Entró al gobierno por lo que sabía, no por a quién representaba.

El detalle no es una nota biográfica menor: es la clave de todo lo que vino después. En un país donde la política se había hecho durante generaciones a través de directorios departamentales, gamonales y herederos de apellidos, la apuesta de Barco por convocar a un profesor universitario para gestionar la paz y la rehabilitación de las zonas de violencia era un acto deliberado de ingeniería institucional. El Estado buscaba deshacerse de los intermediarios políticos tradicionales y hablar directamente con las regiones y con las guerrillas a través de funcionarios que respondieran a criterios técnicos.

Consejero de Barco: el Plan Nacional de Rehabilitación y la paz con el M-19

El encargo inicial de Pardo como consejero presidencial fue poner en marcha el Plan Nacional de Rehabilitación, política pública originada bajo el gobierno anterior de Belisario Betancur y que Barco decidió reforzar dentro de una Política de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación. El PNR dirigía fondos del Estado a las zonas más afectadas por la violencia política, con el objetivo declarado de reconstruir un tejido social y económico maltratado por décadas de guerra y abandono. La lógica era clara y, para su tiempo, novedosa: si el conflicto armado se alimentaba de inequidades estructurales en zonas rurales, la respuesta estatal debía combinar la persuasión política con obras, servicios y presencia institucional.

Ese cargo colocó a Pardo en el centro nervioso de la política de paz del gobierno Barco, que ofrecía garantías concretas para la desmovilización de grupos insurgentes y contemplaba la rehabilitación como su contrapartida material. En paralelo, el ministro del Interior Fernando Cepeda había recibido el encargo de organizar una comisión de diez investigadores universitarios para diagnosticar los factores de violencia en la sociedad colombiana y trazar los lineamientos de una nueva política de seguridad. La Presidencia de Barco fue un momento de incorporación masiva de conocimiento académico al diseño de la política pública sobre la guerra, y Pardo fue una de sus piezas más visibles.

La prueba de fuego del modelo fue la negociación con el Movimiento 19 de Abril. Las conversaciones formales se iniciaron en enero de 1989 y culminaron el 9 de marzo de 1990 en Santo Domingo, Cauca, cuando los guerrilleros del M-19 y su comandante Carlos Pizarro Leongómez —hijo del almirante Juan Antonio Pizarro— depusieron las armas en un acto que se convertiría en una de las imágenes fundacionales de la transición política de la década. Pardo estuvo vinculado al proceso y años más tarde le dedicaría un libro entero. La desmovilización ocurrió pocos días antes de las elecciones presidenciales, y ese calendario no era casual: buscaba integrar al M-19 a la vida política del país en el momento mismo de su renovación electoral.

Lo notable, y muchas veces olvidado, es el entorno en que ese acuerdo se firmó. La negociación se sostuvo bajo el estruendo del narcoterrorismo, la creciente actividad paramilitar y una cadena de asesinatos políticos que descabezaban candidaturas presidenciales una tras otra: Luis Carlos Galán había sido asesinado en agosto de 1989, y Carlos Pizarro Leongómez —ya desmovilizado, ya candidato— caería poco después de firmar la paz. Que un proceso de desmovilización llegara a buen puerto en ese contexto era, en sí mismo, un pequeño milagro administrativo. Y era también, para el joven consejero presidencial, la validación empírica de que la mezcla de rehabilitación territorial, garantías políticas y diseño técnico podía producir resultados donde la fuerza pura había fracasado.

El primer ministro civil de Defensa en cuatro décadas

En agosto de 1990 asumió la Presidencia César Gaviria Trujillo y con él comenzó la fase más ambiciosa de la carrera pública de Pardo. El nuevo gobierno se propuso retomar los diálogos de paz que Barco había dejado avanzados en sus últimos días con el Ejército Popular de Liberación, el Partido Revolucionario de los Trabajadores y el Movimiento Armado Quintín Lame. Y lo hizo en el marco de una ventana de oportunidad excepcional: la convocatoria, a partir del movimiento estudiantil de la Séptima Papeleta y de decretos de Estado de Sitio expedidos entre los gobiernos Barco y Gaviria, de una Asamblea Nacional Constituyente que se convirtió en imán para las guerrillas dispuestas a cambiar fusiles por curules.

Uno tras otro, esos grupos firmaron acuerdos. El Quintín Lame lo hizo en Pueblo Nuevo el 31 de mayo de 1991, tras un proceso que se venía trazando desde julio de 1988 con un comunicado de paz del propio movimiento. El PRT reconoció explícitamente el papel que jugó la perspectiva constituyente en su decisión de desmovilizarse. Fue la cosecha, más que la siembra, de una arquitectura de paz cuyos planos se habían dibujado años antes.

En medio de ese ciclo, en 1991, Pardo dio el salto más simbólico de su carrera. Gaviria lo nombró ministro de Defensa. La cifra exacta de años ininterrumpidos de mando militar en la cartera oscila entre las cuatro décadas y el medio siglo, pero el hecho es inequívoco: por primera vez en la memoria política contemporánea, la cabeza del ministerio no era un general activo sino un civil, y además un civil sin uniforme ni pedigree castrense en la familia. Aquel nombramiento fue considerado el acto político y simbólico más relevante de la subordinación de las Fuerzas Militares al Gobierno nacional.

La designación no vino sola. En 1990-1991, el gobierno había creado el Consejo Presidencial de Seguridad Nacional para centralizar bajo control civil el análisis y la dirección de las estrategias de seguridad. El nombramiento de un ministro civil completaba una arquitectura pensada para ampliar la injerencia del poder civil en la planeación del orden público. Los militares aceptaron un control administrativo más fuerte y la sanción de miembros de la fuerza por la justicia civil en casos individualizados. A cambio, conservaron una amplia autonomía operativa, y el poder civil convino con ellos una interpretación militarista y criminalizante del conflicto que atravesaría las décadas siguientes.

Ahí está una de las paradojas centrales de la obra de Pardo. La reforma que encabezó fue, en su formulación, una victoria histórica del principio de subordinación castrense. En su ejecución, fue una fachada. El control de facto de las fuerzas armadas siguió en manos de oficiales activos; el estatuto constitucional de los militares y de la policía quedó notablemente ausente de la agenda de la Asamblea Constituyente; y los gobiernos posteriores continuaron otorgando facultades amplias a las Fuerzas Armadas en materia de orden público mediante figuras jurídicas como el estado de conmoción interior y la Ley de Seguridad Nacional, varias de las cuales fueron declaradas inconstitucionales años después.

El caso que mejor ilustra esa distancia entre autoridad formal y autoridad real ocurrió el mismo año de su llegada al ministerio. El ataque a Casa Verde, sede histórica de las FARC en La Uribe, fue lanzado en medio de un proceso de negociación y precisamente el día en que los colombianos elegían a los delegatarios de la Asamblea Constituyente. La decisión operativa contradecía el gesto político simultáneo del gobierno civil. Los militares actuaron con considerable autonomía respecto al poder que, en teoría, los subordinaba. El primer ministro civil de Defensa presidía una cartera que, en los momentos decisivos, seguía respondiendo a su propia lógica.

Esa tensión no era un accidente ni una anomalía. Recorría toda la historia reciente de las relaciones entre civiles y militares en Colombia. La toma del Palacio de Justicia por el M-19 y su retoma militar en noviembre de 1985 —bajo la Presidencia de Belisario Betancur— habían dejado una lección amarga: la orden de asaltar el edificio no había salido del presidente, el desenlace había costado la vida de prácticamente todos los ocupantes, incluidos magistrados y guerrilleros, y el episodio se había asemejado a un cuasigolpe de Estado tras el cual los militares recuperaron terreno en la definición de las políticas de defensa. Pardo llegaba a un ministerio marcado por esa memoria, y su tarea consistía menos en mandar sobre los generales que en tejer con paciencia una relación institucional que las armas no interrumpieran.

De la sombra técnica a la lid electoral

La carrera pública posterior de Pardo se fue apartando del anonimato administrativo para acercarse al ruedo político tradicional. Militante del Partido Liberal, buscó traducir su capital de gestión en capital electoral, con resultados desiguales. Aspiró a la Presidencia de la República como candidato liberal y no logró convertir su prestigio técnico en votos suficientes. La misma condición que lo había hecho útil para Barco y Gaviria —no depender de maquinaria, no responder a ningún gamonal, ser el hombre de los expedientes antes que el de las plazas— actuaba en su contra cuando había que convocar a millones de electores. El tecnócrata que había diseñado la arquitectura civil de la seguridad era, en las urnas, un candidato sin territorio propio.

Ese destino electoral contrasta con la continuidad de su influencia institucional. Pardo siguió siendo, durante décadas, una de las voces autorizadas del liberalismo colombiano en materia de conflicto armado, defensa y proceso de paz. Su nombre circuló en distintos gabinetes y en el Congreso, y su lectura del conflicto —heredera directa de la escuela Barco-Gaviria— dejó huella en las políticas de reintegración de excombatientes y en la definición jurídica de las relaciones del Estado con los grupos armados ilegales que fueron negociando su salida en oleadas sucesivas.

La red: jefes, adversarios y aliados

Pardo se hizo en el mapa político colombiano dentro de una red muy definida. Su primer patrón fue Virgilio Barco, el presidente ingeniero que gobernó entre 1986 y 1990 y que representó, dentro del Partido Liberal, el ala modernizadora dispuesta a delegar en tecnócratas la gestión de un país al borde del colapso. Su segundo jefe fue César Gaviria, quien continuó y radicalizó esa apuesta con la Constitución de 1991. En el ecosistema de esos dos gobiernos, Pardo compartió sala con figuras como Fernando Cepeda Ulloa —el ministro del Interior que organizó la comisión de expertos sobre la violencia— y con la generación de negociadores, funcionarios y académicos que fueron trasladando al aparato estatal la reflexión universitaria sobre la guerra.

Del otro lado de la mesa, en las negociaciones de paz, se sentaron los comandantes que aceptaron dejar las armas: Carlos Pizarro Leongómez del M-19, y las direcciones colectivas del EPL, el PRT y el Quintín Lame. La relación con Pizarro tuvo peso simbólico particular. Su asesinato tras la desmovilización se sumó a la cadena de crímenes políticos que empañaron el tránsito colombiano hacia el sistema de la Constitución del 91, y quedó grabado en la memoria como uno de los precios humanos del proceso que Pardo ayudó a diseñar.

En el terreno partidista, Pardo se movió dentro del liberalismo en compañía y a veces en competencia con figuras como Horacio Serpa Uribe, jefe natural del ala popular del partido, y Andrés Pastrana Arango —del Partido Conservador—, con quien coincidiría más adelante en los debates sobre paz durante el gobierno de este último entre 1998 y 2002. En la generación siguiente, su interlocutor más significativo fue Juan Manuel Santos, primero como colega en distintas etapas y luego como presidente cuya política de paz con las FARC prolongaba, en escala mucho mayor, la lógica de las desmovilizaciones de 1990-1991. La sombra de Álvaro Uribe Vélez, cuya Presidencia entre 2002 y 2010 reformuló el enfoque estatal del conflicto en términos de seguridad democrática y confrontación abierta con las guerrillas, marcó el contrapunto a la tradición Pardo-Barco-Gaviria: mientras esa tradición había apostado por la desmovilización negociada como estrategia central, la nueva doctrina privilegió la ofensiva militar. El acuerdo con los paramilitares en Santa Fe de Ralito, negociado bajo el gobierno Uribe, y los diálogos de años anteriores en escenarios como Tlaxcala y Caracas, componen el mosaico completo de intentos —fracasados y exitosos— de negociación al que la carrera de Pardo aportó experiencia y doctrina.

El escritor de la guerra propia

Junto a la trayectoria pública corre una segunda carrera, menos ruidosa pero acaso más duradera: la de historiador y ensayista de los conflictos colombianos. Pardo es autor de La historia de las guerras, reconocida en la bibliografía académica internacional sobre el conflicto colombiano como fuente de referencia, citada al lado de trabajos de Charles W. Bergquist, Alfredo Rangel Suárez, Malcolm Deas y otros especialistas. Se trata de un estudio panorámico que ofrece una visión comprehensiva de la guerra y el conflicto en Colombia desde la independencia hasta el presente, y que consolidó a Pardo como una voz autorizada más allá de la política contingente.

A esa obra mayor se sumaron dos títulos posteriores publicados por Editorial Planeta Colombiana desde Bogotá. En abril de 2020 apareció 9 de marzo de 1990, dedicado al hito de Santo Domingo, Cauca, donde el M-19 depuso las armas: un libro que es a la vez testimonio y reconstrucción de un episodio que su autor había ayudado a hacer posible. En marzo de 2022 salió 30 hechos que cambiaron la historia de Colombia, un ejercicio de divulgación histórica de alcance más amplio que recorre episodios clave del país, incluidos varios ligados a los procesos de paz.

Esa producción intelectual no es un adorno de retiro. Es la continuación por otros medios de un mismo proyecto: fijar en la memoria pública la interpretación del conflicto colombiano que Pardo ayudó a construir desde el Estado. Al historiar sus propias guerras, el exministro produce el archivo que legitima el sentido de las decisiones que tomó cuando estuvo en el poder.

La huella incompleta

Cualquier balance justo de Rafael Pardo Rueda tiene que sostener a la vez dos afirmaciones que parecen contradecirse y no lo son. La primera es que su paso por los cargos públicos dejó marcas institucionales de larga duración: la incorporación estable de civiles a la conducción del Ministerio de Defensa, la consolidación de un lenguaje técnico para hablar del conflicto dentro del Estado, la validación política de la fórmula desmovilización-rehabilitación-reintegración como camino para desactivar guerrillas. Esos rasgos siguieron operando en gobiernos posteriores y son parte del ADN administrativo con el que Colombia negoció décadas más tarde el acuerdo de La Habana con las FARC.

La segunda afirmación es que aquella arquitectura fue en muchos aspectos una arquitectura de fachada. El control civil efectivo sobre las Fuerzas Militares no llegó a consolidarse. La Constitución de 1991 dejó sin tocar el estatuto de las armas, y los años siguientes mostraron una autonomía operativa castrense que sobrevivió con holgura a los ministros civiles que fueron pasando por el despacho. La interpretación militarista y criminalizante del conflicto —que Pardo, como parte del acuerdo tácito con los uniformados, no combatió— condicionó por décadas la política pública sobre la guerra, y varias de las herramientas jurídicas heredadas de ese pacto terminaron ante la Corte Constitucional, que las declaró inconstitucionales.

Hay, además, una tensión más honda que atraviesa toda la trayectoria. Las desmovilizaciones del M-19, el EPL, el PRT y el Quintín Lame entre 1990 y 1991 fueron posibles menos por la genialidad del diseño tecnocrático que por una ventana de oportunidad estructural: la Asamblea Constituyente ofrecía un premio político tangible, y esos grupos —cada uno con sus razones internas de agotamiento estratégico— estaban en condiciones de aceptarlo. Cualquier gestor competente del Estado, en esa coyuntura, habría podido cosechar acuerdos parecidos. Reconocerlo no disminuye a Pardo; lo ubica. Su mérito no fue crear la ventana, sino trabajar con oficio dentro de ella y traducir sus aperturas en instrumentos jurídicos y administrativos operables.

El fracaso más elocuente, sin embargo, es electoral. El hombre que estuvo en el corazón de las decisiones más importantes sobre paz y defensa de dos gobiernos consecutivos nunca logró ganar la Presidencia. Esa incapacidad no es una anécdota biográfica: es la revelación estructural de un modelo. La legitimación por experticia académica permite entrar al Estado sin pasar por las urnas, pero no se convierte automáticamente en la legitimación por votos que exigen las democracias. Los tecnócratas liberales de la generación de Pardo lograron reconfigurar el aparato administrativo colombiano, pero no lograron construir con esa reconfiguración una hegemonía política duradera. Cuando el Partido Liberal se fragmentó, y cuando irrumpieron en el mapa nuevas fuerzas de derecha —con Uribe a la cabeza— y de centroizquierda, la generación tecnocrática quedó desprovista de electorado propio y dependiente de las estructuras partidistas que ella misma había intentado sobrepasar.

Queda, con todo, un legado que no admite regateo. En una sala imaginaria donde estuvieran los planos originales de la arquitectura civil de la paz colombiana —los expedientes del Plan Nacional de Rehabilitación, los borradores del proceso con el M-19, los memorandos que precedieron al Consejo Presidencial de Seguridad Nacional, los decretos que dieron forma al primer Ministerio de Defensa civil en cuatro décadas— la firma de Rafael Pardo Rueda aparecería en la mayoría de ellos. Otros amueblarían después esas salas a su conveniencia; algunas paredes se cayeron; otras terminaron sirviendo a fines distintos de los que su autor imaginaba. Pero los planos son suyos, y ese es el sentido preciso en que su nombre pertenece, y seguirá perteneciendo, a la historia política colombiana del último medio siglo.