Apertura económica

En Colombia, la expresión apertura económica nombra el giro deliberado con el que el país abandonó, entre 1989 y 1994, casi medio siglo de industrialización protegida y se propuso insertarse en la economía global mediante la reducción de aranceles, la liberalización del comercio y los capitales, la flexibilización laboral, la privatización de la seguridad social y la reforma del Estado. Aunque suele identificársela con el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994) y con su ministro de Hacienda Rudolf Hommes Rodríguez, la apertura fue el desenlace de una transición que comenzó en 1975, se aceleró bajo Virgilio Barco Vargas y se consolidó con la Constitución de 1991. Su promesa —modernizar el aparato productivo y convertir a Colombia en una economía exportadora— convivió con costos sectoriales asimétricos que golpearon al agro, a la manufactura tradicional y a un campesinado que, expulsado de los mercados legales, terminó nutriendo la expansión cocalera de los años noventa. Tres décadas después, la apertura sigue siendo el punto de referencia obligado para explicar la estructura productiva colombiana, su patrón de desigualdad y buena parte del mapa social de la guerra.

El largo desmonte del proteccionismo

La apertura no cayó del cielo en 1990. Fue el punto final de un desmonte proteccionista que llevaba quince años en marcha. Durante el Frente Nacional, la estrategia dominante había sido la industrialización por sustitución de importaciones: entre 1950 y 1964, la industria colombiana generaba más de diez mil empleos directos anuales, y entre 1966 y 1974 la economía creció a un promedio real del 6,57%, favorecida por condiciones internacionales benignas y por una política fiscal y monetaria moderada. Aquel modelo, sin embargo, arrastraba problemas estructurales que se hacían más visibles con cada nueva rama que se intentaba desarrollar: la metalurgia, el papel, los productos químicos, los plásticos y los equipos de transporte dependían de maquinaria y tecnología importadas, un cuello de botella que la protección arancelaria no podía resolver.

El punto de inflexión fue 1975. Ese año, las políticas de promoción de exportaciones y sustitución de importaciones fueron revertidas, y el sector industrial dejó de liderar el crecimiento. El desmonte se desplegó con instrumentos convergentes: reducción de la inversión estatal, estancamiento en la integración regional, reorganización del crédito sectorial, liberación paulatina de importaciones y rebaja gradual de aranceles. La bonanza cafetera de 1976-1977 nubló el diagnóstico: el gasto público aumentó dramáticamente mientras el PIB se desaceleraba al 4,05% anual, ocultando bajo la ilusión del ingreso cafetero un patrón insostenible de expansión fiscal. A comienzos de los años ochenta, el debilitamiento de los instrumentos de política industrial ya era estructural, y el país entró en la década sin una hoja de ruta clara para reemplazar el modelo agotado.

Ese vacío fue el terreno donde se gestó la apertura. Entre 1975 y 1989, Colombia no vivió tanto un debate ideológico sobre el proteccionismo como una erosión silenciosa de sus supuestos, conducida desde la técnica antes que desde la política. Cuando llegó el momento del giro explícito, buena parte del andamiaje ya estaba desmontado.

La tecnocracia uniandina y el gobierno Barco

La aceleración deliberada llegó con Virgilio Barco. Su gobierno (1986-1990) instaló en posiciones decisivas del Estado a una generación de economistas formados en la Universidad de los Andes, en un patrón que replicaba la tecnocratización latinoamericana posterior a los años setenta. María Mercedes Cuéllar ocupó el Departamento Nacional de Planeación; Fernando Cepeda pasó por los ministerios de Comunicaciones y de Gobierno; Rafael Pardo, economista con estudios de desarrollo en los Países Bajos y profesor de Los Andes, entró como consejero presidencial en 1986 sin capital político previo, un dato revelador del peso creciente del pergamino técnico sobre la trayectoria partidista.

Esta red no era homogéneamente ortodoxa. Fedesarrollo, el principal centro de pensamiento económico privado del país, había sido homogeneizado desde 1982 por lo que se llamó neo-estructuralismo, una corriente influida por el profesor Lance Taylor del MIT que combinaba las viejas preocupaciones de la CEPAL sobre rigideces estructurales, distribución del ingreso y demanda efectiva con las herramientas de la economía matemática y la econometría. Sus principales exponentes —José Antonio Ocampo, Juan Luis Londoño, José Leibovich, Juan José Echavarría, Leonardo Villar— no eran neoliberales de manual: reconocían la necesidad de la intervención estatal, pero en un marco de mayor apertura y mayor disciplina macroeconómica.

Esa mezcla, más que un dogma monolítico, definió el estilo colombiano. El conocimiento técnico se convirtió en una forma de acción de las élites en el poder, una manera de blindar decisiones cruciales del debate público y restringir el acceso de las clases medias y populares a la discusión sobre planificación y política económica. La financiación externa reforzó el círculo. Agencias estadounidenses como la National Endowment for Democracy y el Center for International Private Enterprise apoyaron programas académicos organizados por departamentos de Los Andes, orientados a consolidar la democracia liberal y una economía de mercado. No hubo imposición: hubo convergencia de intereses entre una tecnocracia local con ambición reformista y un entorno internacional dispuesto a financiarla.

Cuando César Gaviria —también economista uniandino— llegó a la presidencia en 1990, tras una campaña marcada por la violencia política y por los magnicidios de Luis Carlos Galán, Bernardo Jaramillo Ossa y Carlos Pizarro, el terreno estaba preparado. La apertura no fue una improvisación de gobierno; fue la explicitación de un programa que un sector influyente del Estado colombiano llevaba años construyendo.

Gaviria, Hommes y la aceleración de 1990-1991

El diseño original de la apertura era gradual. Contemplaba una reducción escalonada de aranceles, coordinada con una política cambiaria que permitiera al sector exportador ganar terreno antes de enfrentar de lleno la competencia importada. Colombia, además, venía experimentando desde 1985 una bonanza de exportaciones no tradicionales que parecía dar la razón a ese esquema.

Ese cálculo se rompió. En cuestión de meses, el gobierno Gaviria decidió acelerar el calendario: los aranceles cayeron más rápido de lo previsto, y la política cambiaria, en lugar de acompañar al exportador, terminó sacrificada por una revaluación del peso que abarató las importaciones y erosionó la competitividad de la producción nacional. No fue el gradualismo lo que falló, sino los errores de política macroeconómica que sacrificaron la propia gradualidad. La bonanza exportadora de 1985 se frenó justo cuando el modelo prometía consolidarla.

La integración con Venezuela, empujada aceleradamente entre 1991 y 1992, añadió presión competitiva a ramas que llevaban décadas en régimen de acuerdos oligopólicos. Aviación, cerveza, automotriz, alimentos y metalmecánica se vieron forzadas a comportamientos más agresivos. La inversión privada respondió: en 1992 creció más del 14% respecto al año anterior. Pero fue, en buena medida, una respuesta defensiva —modernizarse para no ser desplazado— antes que una apuesta expansiva por conquistar mercados externos.

El resultado macroeconómico fue paradójico. Entre 1990 y 1994, el PIB creció a un promedio anual del 4,26%, una cifra respetable. El impulso, sin embargo, no vino de la industria ni del agro, sino del consumo suntuario —automóviles importados, bienes durables—, la construcción y el sector financiero. La apertura había prometido convertir a Colombia en una economía competitiva de cara al mundo; produjo, en cambio, una economía más consumidora de importaciones, con un aparato productivo doméstico debilitado. Aquel ideal exportador terminó siendo, en la propia lectura crítica de la época, una falacia. Entre 1991 y 1993, el sector exportador perdió dinamismo: cayeron las ventas de café y petróleo, y el crecimiento de las exportaciones no tradicionales no bastó para compensarlo.

La Constitución de 1991 y la nueva arquitectura del Estado

La reforma económica corrió en paralelo a una refundación institucional. La Constitución de 1991, redactada por una Asamblea Nacional Constituyente convocada en pleno proceso de apertura, consagró en su articulado varias piezas centrales del nuevo orden. El artículo 333 y siguientes elevaron la libertad económica al rango constitucional, en un movimiento de clara orientación neoliberal, especialmente al leerlos junto a la Ley 50 de 1990, que había flexibilizado la contratación laboral, y a la Ley 100 de 1993, que reformaría la seguridad social.

El artículo 373 otorgó autonomía e independencia a la Junta Directiva del Banco de la República y le fijó como objetivo central la preservación del poder adquisitivo de la moneda. Fue una decisión de largo alcance: al blindar la política monetaria de las presiones del ciclo político y del ejecutivo, Colombia se dotó de un instrumento antiinflacionario robusto. La Corte Constitucional, en la sentencia C-481 de 1999, precisaría que ese mandato no excluía considerar los efectos de la política monetaria sobre el empleo y el crecimiento, pero la orientación quedó fijada. La inflación, que había sido crónica de dos dígitos durante décadas, descendió progresivamente hasta cifras de un solo dígito, en una correlación que no puede atribuirse exclusivamente a la reforma constitucional pero que la tuvo como pieza clave.

Menos comentada, pero igual de determinante, fue la reforma de las transferencias territoriales. Aquí hubo tensión abierta entre la Asamblea Constituyente y el gobierno. El Departamento Nacional de Planeación, dirigido por Armando Montenegro, había propuesto que las transferencias a departamentos y municipios se calcularan sobre el recaudo del IVA. La Asamblea impuso una base más amplia: un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación. Sumada a la elección popular de gobernadores —que complementaba la elección popular de alcaldes iniciada en 1988—, la fórmula profundizó la descentralización político-administrativa y transfirió a los entes territoriales una masa creciente de recursos.

Esa arquitectura mostraría sus grietas al final de la década. Cuando en 1999 el PIB se contrajo un 4,2% y el déficit del sector fiscal consolidado alcanzó el 6,4% del PIB, el sistema de transferencias, atado a los ingresos corrientes, ejerció una presión insostenible sobre las finanzas públicas. La deuda pública trepó al 54% del PIB en 2002. La respuesta fue la reforma del sistema de transferencias en 2001, que llevó al país de un contexto predominantemente descentralizado a uno predominantemente recentralizado, aumentando la dependencia fiscal de alcaldes y gobernadores respecto del gobierno nacional. Fue una corrección silenciosa pero de gran calado: uno de los pilares descentralizadores de 1991 fue desmontado apenas diez años después.

Ley 50 y Ley 100: la reforma social del modelo

La apertura no se agotó en aranceles y tipos de cambio. Su expresión más duradera en la vida cotidiana fue la reforma laboral y de seguridad social. La Ley 50 de 1990, aprobada al inicio del gobierno Gaviria, introdujo la flexibilización de la mano de obra: modificó el régimen de cesantías, facilitó la contratación temporal y creó los Fondos de Cesantías privados. En su lectura crítica, obligó a las empresas a endeudarse para consignar las cesantías retroactivas, transfiriendo capital industrial hacia el sector financiero. En su lectura defensiva, amplió los derechos de maternidad, vacaciones y primas, e introdujo formalidad en un mercado laboral marcado por el subempleo. Ambas lecturas describen partes reales del mismo instrumento: la ley generó inestabilidad para los trabajadores al tiempo que formalizó ciertas conquistas.

La Ley 100 de 1993 fue más ambiciosa. Reorganizó la seguridad social, que hasta entonces había estado a cargo casi exclusivamente de entidades públicas como la Caja Nacional de Previsión, el Instituto de Seguros Sociales y las cajas de previsión municipales, departamentales o de establecimientos públicos. La nueva arquitectura introdujo la competencia entre operadores públicos y privados en salud, y en pensiones creó un régimen paralelo de ahorro individual administrado por Administradoras de Fondos de Pensiones. Fue una privatización parcial pero decisiva: cambió la naturaleza de los derechos sociales en Colombia, convirtiéndolos en servicios prestados en mercados regulados. Su impacto sobre cobertura, calidad y sostenibilidad financiera sigue siendo objeto de debate treinta años después, pero su lógica —trasladar al mercado funciones antes estatales— resume el espíritu de todo el paquete de reformas.

Estas leyes, más la reforma financiera y la liberalización cambiaria, terminaron de configurar un modelo económico coherente. Colombia dejó de ser una economía protegida y estatalmente organizada para convertirse en una economía abierta con Estado regulador. El giro fue, en muchos sentidos, exitoso desde la ortodoxia macroeconómica: inflación controlada, crecimiento moderado, ingreso de inversión extranjera. Fue mucho más problemático desde la lógica de la equidad y de la estructura productiva.

El agro como víctima estructural

Ningún sector pagó un precio comparable al del campo. Durante el gobierno Gaviria, el PIB agropecuario creció apenas 2,52% en promedio, frente al 4,26% del PIB general, y en 1992 se hundió al -2,0%. La brecha no fue accidental: fue el efecto directo de una apertura que expuso a productos agrícolas —especialmente cereales, oleaginosas y algodón— a la competencia de importaciones subsidiadas, en el mismo momento en que la revaluación del peso encarecía las exportaciones y abarataba lo importado.

El caso del algodón en la Costa Caribe fue paradigmático. La reducción del área cultivada, empujada por factores económicos convergentes, produjo el colapso de renglones tradicionales de la economía regional. El algodón no era solo un cultivo: había sostenido una cadena de sectores productivos —textil, aceites, ginning, transporte— que se vinieron abajo con él. Rafael Mejía, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia, señalaría años después que la apertura indiscriminada bajo Gaviria y Hommes había llevado a muchos productores a abandonar cultivos y pasarse a la ganadería extensiva, una alternativa de menor valor agregado y menor generación de empleo por hectárea. Fue una desagrarización silenciosa: la tierra siguió ocupada, pero dejó de producir alimentos y empleos rurales en la misma proporción.

En paralelo, la participación del café en el PIB colombiano se desplomó del 5,1% a inicios de los noventa al 2,7% hacia 2001, con una leve recuperación al 2,9% en 2005. La caída del pacto internacional cafetero en 1989, sumada a la volatilidad de precios y a la revaluación, erosionó al que había sido durante un siglo el eje de la economía nacional. Las zonas cafeteras entraron en una crisis prolongada que reconfiguraría el paisaje social del Eje Cafetero y del sur del Tolima y Huila.

Los sectores rurales con menor capacidad de adaptación —los que dependían de derechos de propiedad informales sobre la tierra, sin acceso al crédito ni a la asistencia técnica— vieron colapsar su capacidad de mantenerse dentro de los límites de la economía legal. Ese círculo vicioso de baja rentabilidad campesina, alimentado por la libertad económica y por políticas planificadoras que dieron por descontada la desaparición de amplias franjas de agricultura tradicional, fue una consecuencia estructural del modelo, no un accidente coyuntural.

Apertura, coca y guerra

La consecuencia más grave de la crisis agraria de los noventa se desplegó fuera del terreno económico. La migración de trabajadores agrarios hacia los cultivos de coca creció de manera constante durante toda la década, especialmente en el sur del país y en las regiones orientales que la administración pública seguía denominando territorios nacionales: Caquetá, Putumayo, Guaviare, Vichada, Meta. En esas geografías, con presencia estatal débil, mercados legales inexistentes y titulación de tierras precaria, la coca ofrecía lo que la apertura había desmontado: un cultivo rentable, con demanda asegurada, mercado que llegaba hasta la parcela.

La relación entre apertura económica y expansión cocalera sigue siendo materia de controversia académica y política, y con razón: la coca crecía en Colombia desde antes de 1990, empujada por la demanda estadounidense, y no toda la migración cocalera se explica por la crisis agraria legal. Pero el vínculo temporal es innegable. La apertura excluyó a una base social campesina en el mismo momento en que se abría —para quien tuviera pocas alternativas y ninguna presencia estatal encima— la puerta de una economía ilegal en expansión. La reforma económica no causó la guerra, pero amplió el reservorio social del que las economías ilegales, y con ellas los grupos armados que las gravaban, obtenían combustible.

Al problema campesino se sumó el problema opuesto: la narcoburguesía. Enriquecida por el tráfico de cocaína y también por el de esmeraldas, esta clase emergente adquirió durante los años ochenta y noventa alrededor de 4,4 millones de hectáreas, con un valor estimado de 2.400 millones de dólares. La cifra es abrumadora: superaba la tierra distribuida por el Incora en treinta años de reforma agraria oficial. Fue una contrarreforma agraria de facto, financiada con dinero ilegal y ejecutada a la sombra de una apertura que no distinguía —ni tenía cómo hacerlo— entre capital legal e ilegal en los mercados de tierras.

El narcotráfico distorsionó la economía en múltiples frentes: indujo consumo de lujo que engordó las cifras de crecimiento sin sustentarlas en producción, promovió competencia desleal mediante contrabando y subvaloración de importaciones, inhibió el control de la inflación y del tipo de cambio, y corrompió a funcionarios públicos. La apertura le entregó a este dinero ilegal un sistema financiero más abierto, un mercado de bienes durables más grande y un sector inmobiliario en expansión: todos, canales privilegiados de lavado.

Sobre este trasfondo, la violencia política se mantuvo en niveles altos. Durante el gobierno Barco se registraron 13.635 víctimas por causas relacionadas con el conflicto social y político. Durante el gobierno Gaviria, la cifra subió a 14.856 muertes violentas y 5.043 prisioneros políticos. En 1994, último año de Gaviria, se contabilizaron 4.378 hechos de violencia; de los casos identificados —un 60% del total—, el 88,9% fue atribuido a agentes directos del Estado, el 8,75% al paramilitarismo y el 2,3% a la insurgencia. La apertura económica se implementó en un país en guerra, y la guerra no se detuvo para dejarla operar en laboratorio.

Ganadores y perdedores: la nueva estructura de propiedad

La reforma reconfiguró el mapa del capital colombiano. Entre 1990 y 1994, la apertura estuvo acompañada de una ola de adquisiciones y fusiones que cambió la propiedad de empresas emblemáticas: Avianca en aviación, Coltabaco en tabaco, buena parte de la banca, además de la reorganización de Bavaria. La entrada de capital extranjero fue selectiva pero decisiva. Hacia 2005, de las cien empresas más grandes del país, 32 estaban en manos de extranjeros, 54 en manos de grupos privados nacionales y 14 eran estatales. Siete años antes, en 1998, las estatales aún eran 20: la reducción refleja la ola privatizadora del final del siglo.

Los grandes conglomerados nacionales —el grupo de Luis Carlos Sarmiento Angulo en banca y construcción, el Sindicato Antioqueño en industria y alimentos, la Organización Ardila Lülle en bebidas y medios, el grupo Santo Domingo en cerveza y aviación— no perdieron con la apertura: se reposicionaron. Ganaron socios internacionales, acceso a capital externo y mercados regionales ampliados, mientras los productores medianos y pequeños de manufactura tradicional y agroindustria absorbían el grueso del ajuste. La apertura, lejos de ser un juego de suma cero entre nacionales y extranjeros, funcionó como un mecanismo de concentración: dentro del capital colombiano, los grupos con mayor escala y mayor sofisticación financiera se fortalecieron; los demás, se debilitaron o desaparecieron.

Este patrón encajaba con la tendencia latinoamericana. Al terminar los noventa, la región mantenía el coeficiente de Gini más alto del mundo —un promedio de 0,58, con Uruguay en 0,43 y Brasil en 0,59—, y en su interior el 10% más rico concentraba el 40% del ingreso total mientras el 30% más pobre recibía solo el 7,5%. Durante los años ochenta, el decil superior había incrementado su participación en un 10%, y el decil inferior había perdido un 15%. La liberalización de los noventa no revirtió esta tendencia. Las teorías neoliberales de globalización y desarrollo, que prometían derramamiento hacia abajo, fueron cuestionadas justamente porque los datos regionales no las respaldaban.

Colombia se sumó a esa fotografía con matices propios. Su gestión macroeconómica, comparativamente prudente, la libró durante décadas de los ciclos extremos de auge y caída que sacudieron a Argentina, Brasil o México. Pero esa misma cautela no evitó la crisis de 1999, cuando la contracción del PIB del 4,2% y el déficit fiscal del 6,4% del PIB configuraron una de las peores recesiones de la historia del país, acompañada de un desempleo severo y persistente.

Un balance sin épica ni panfleto

La apertura económica dejó a Colombia una economía más abierta, más disciplinada en lo monetario, más integrada al capital global y más desigual en lo territorial y sectorial. Redujo la inflación, modernizó ramas industriales, atrajo inversión y dio autonomía al Banco de la República, cambios que los treinta años posteriores no han revertido. Al mismo tiempo, dejó un agro debilitado, una manufactura tradicional lastimada, un campesinado empujado hacia las economías ilegales, un narcocapital instalado en la propiedad de la tierra y una desigualdad que las cifras de crecimiento no lograron cerrar.

Sus arquitectos —Gaviria, Hommes, Montenegro, la generación de economistas uniandinos formada bajo el paraguas de Fedesarrollo y las agencias internacionales— pueden reclamar con razón haber estabilizado macroeconómicamente al país y haber cerrado un ciclo proteccionista agotado. Sus críticos pueden señalar, también con razón, que la ejecución sacrificó la gradualidad prometida, que la revaluación cambiaria frustró la bonanza exportadora existente en 1985 y que los costos sociales del ajuste recayeron desproporcionadamente sobre quienes menos podían absorberlos.

Ambas lecturas describen partes reales del mismo proceso. La apertura no fue ni el milagro modernizador que anunciaron sus arquitectos ni el desastre absoluto que denunciaron sus críticos. Fue una apuesta tecnocrática de élite, gestada durante quince años y ejecutada en cuatro, cuyos costos sectoriales fueron consecuencia tanto del diseño del modelo —abrir sin capacidad instalada para competir— como de errores de instrumentación macroeconómica que sus propios responsables introdujeron. Diseño y ejecución resultaron inseparables en la producción del daño, como suele ocurrir con las reformas de gran calado.

Su huella se mide en cifras y en paisajes. En la caída del café del 5,1% al 2,9% del PIB. En los 4,4 millones de hectáreas absorbidas por la narcoburguesía. En la ganadería extensiva que reemplazó al algodón en la Costa. En la coca creciente del Putumayo y el Guaviare. En los Fondos de Pensiones que hoy administran los ahorros de millones de trabajadores. En un Banco de la República independiente que domesticó la inflación. En un mapa empresarial donde los grandes conglomerados nacionales convivieron —a veces se asociaron, a veces se rindieron— con capital extranjero. La Colombia del siglo XXI, con sus fortalezas macroeconómicas y sus fracturas sociales, es en buena medida la Colombia que salió de aquellos cuatro años, prolongados en las reformas de la Constitución de 1991 y en las leyes 50 y 100. Comprender ese giro —sin épica ni panfleto— es condición para entender lo que vino después.