Multiculturalismo constitucional y derechos étnicos en Colombia (1991–1997)

Multiculturalismo constitucional y derechos étnicos en Colombia (1991–1997)

Entre julio de 1991 y febrero de 1997, Colombia se dio una Constitución que por primera vez la definió como nación pluriétnica y multicultural, expidió una ley —la 70 de 1993— que reconoció a las comunidades negras del Pacífico el derecho a la propiedad colectiva sobre los territorios que habitaban, y comenzó a titular esas tierras en grandes extensiones ribereñas. En ese mismo lapso, y a menudo sobre las mismas cuencas, avanzaron la apertura económica del gobierno de César Gaviria, la confederación paramilitar de las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá bajo los hermanos Castaño, y una ofensiva militar y contrainsurgente que culminó en la Operación Génesis del 24 al 27 de febrero de 1997 y en el desplazamiento masivo del Bajo Atrato chocoano. El multiculturalismo constitucional colombiano nació atravesado por una paradoja que definiría su primera década: fue conquista real de las organizaciones étnico-territoriales y, al mismo tiempo, quedó inscrito en un país que abría sus mercados y sus fronteras internas a la guerra por la tierra.

Los ríos antes de la ley: la movilización que hizo posible el reconocimiento

El reconocimiento étnico-territorial de 1991 no cayó del cielo constituyente. Venía de una década larga de organización en las cuencas del Pacífico, con la Iglesia católica como catalizador inicial y el campesino ribereño como sujeto que mutaba, poco a poco, hacia una identidad étnica reivindicada.

En 1982 se constituyó, a lo largo del río Atrato, la Asociación Campesina Integral del Atrato (ACIA), como parte del proceso de concientización emprendido por la Diócesis de Quibdó. Entre 1982 y 1986, la ACIA sostuvo un diálogo con el gobierno que derivó en el Acuerdo de Buchadó y Bellavista: el Estado reconoció a las comunidades del medio Atrato 800.000 hectáreas para manejo especial. Ese antecedente, siete años antes de la Asamblea Constituyente, es decisivo: prueba que la reivindicación territorial de las comunidades negras del Pacífico tenía lógica propia, anterior e independiente de cualquier giro multiculturalista impuesto desde arriba. En 1987 la ACIA obtuvo personería jurídica; hacia 1985 sus comunidades ya delimitaban territorios y regulaban internamente la explotación de ciénagas, bosques y minas.

El desplazamiento discursivo fue tan importante como el avance jurídico. En la segunda mitad de los ochenta, el lenguaje de la ACIA y de las organizaciones hermanas dejó de apoyarse solo en la figura del campesino sin adjetivos y se articuló en torno a prácticas tradicionales de producción y manejo colectivo del territorio: una identidad étnico-territorial construida desde el río. Ese giro sería la base conceptual sobre la que se levantaría la Ley 70. La ACIA operó, en la práctica, como proceso piloto de lo que la ley codificaría después.

En Nariño, la Iglesia fue el principal agente de divulgación del futuro Artículo Transitorio 55, tarea que luego relevó la organización étnico-territorial Palenque; ambas hicieron llegar el texto a las comunidades rurales ribereñas y ayudaron a conformar organizaciones campesinas. En el Cauca, Junpro fue el núcleo dinamizador en los ríos del municipio de Guapi, la primera en llegar a la parte baja del río Guapi para explicar el Transitorio 55 y en respaldar la creación de las primeras organizaciones étnico-territoriales locales. En Buenaventura, la confluencia de organizaciones juveniles, populares y culturales —entre ellas CEPAC—, sumada a la militancia previa de algunos de sus líderes en fuerzas de izquierda, cristalizó en el Proceso de Comunidades Negras (PCN), orientado por la discusión preconstituyente sobre el papel de la población negra en la nueva carta.

Esa trama —Atrato, Nariño, Guapi, Buenaventura— explica por qué el reconocimiento constitucional fue una conquista y no una concesión. Explica también su carácter obligadamente indirecto: las comunidades afrodescendientes no lograron elegir ningún constituyente propio, y su inclusión en la Constitución se obtuvo mediante presión y cabildeo desde fuera del recinto.

La Constitución de 1991 y el Artículo Transitorio 55

La Constitución promulgada en 1991 reconoció la diversidad étnica y cultural de la nación y asignó dos escaños senatoriales permanentes a las comunidades indígenas. Los pueblos indígenas —representados en la Asamblea por figuras como Lorenzo Muelas por los guambianos y el delegado del Movimiento Armado Quintín Lame— habían llegado con silla propia. Las comunidades negras, no.

De esa asimetría de origen nació el Artículo Transitorio 55. En lugar de un articulado permanente, el reconocimiento territorial de las comunidades negras quedó consignado como mandato al Congreso: expedir, en un plazo de dos años, una ley que reconociera a las comunidades negras que ocupaban tierras baldías en zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico el derecho a la propiedad colectiva sobre esas áreas. El AT55 ordenó, además, la creación de una comisión especial del gobierno encargada de estudiar y elaborar el proyecto.

La formulación misma del transitorio inscribía tres restricciones que marcarían todo lo que vino después: hablaba de comunidades rurales, no urbanas; de ríos de la Cuenca del Pacífico, no del Caribe ni del interior; y remitía la operación jurídica concreta —qué comunidad, qué hectárea, qué procedimiento— a una ley y a una reglamentación posteriores. El reconocimiento pluriétnico, en el caso afrocolombiano, quedaba condicionado a una geografía y a un desarrollo legislativo por venir.

Durante los debates de la comisión que redactó el proyecto, el antropólogo Jaime Arocha sostuvo que los afrocolombianos eran, sin duda, un grupo étnico y que la Comisión debía corregir las asimetrías entre grupos étnicos que la propia Constitución había dejado abiertas. La discusión sobre en qué medida las comunidades negras podían ser equiparadas a los pueblos indígenas —con territorios ancestrales, autoridades propias, prácticas culturales diferenciadas— atravesó todo el proceso y dejó su huella en la ley resultante.

La Ley 70 de 1993: arquitectura de un reconocimiento

La Ley 70 de 1993 desarrolló el Artículo Transitorio 55 con ocho capítulos y sesenta y ocho artículos. Los primeros cinco se dedicaron a la delimitación, constitución y manejo de los territorios colectivos en el Pacífico ribereño rural. Los tres restantes abordaron, en un registro más general, los derechos, la identidad cultural y el desarrollo económico y social de las comunidades negras. La estructura misma del articulado revela el énfasis: la ley fue, ante todo, un instrumento territorial dirigido a un espacio geográfico preciso.

El régimen jurídico creado sobre esos territorios fue robusto. La propiedad se concibió como comunitaria, con carácter inalienable, inembargable e imprescriptible: los territorios no podían venderse ni ser sometidos a gravámenes ni a limitaciones de dominio. Se establecía, además, la figura del consejo comunitario como autoridad administrativa: solo constituyendo un consejo podía una comunidad solicitar el título colectivo. La reglamentación llegó dos años después, con el Decreto 1745 de 1995, que fijó los requisitos y procedimientos para la titulación.

La ley impuso también obligaciones ambientales especiales. El artículo 22 estableció limitaciones al uso de recursos naturales en los territorios colectivos y contempló, incluso, la posibilidad de reubicar comunidades cuando sus prácticas tradicionales no fueran compatibles con los usos permitidos en el Sistema de Parques Nacionales Naturales. El sujeto étnico reconocido cargaba, así, con obligaciones ecológicas no exigidas al resto de los ciudadanos: se lo protegía como guardián de un ecosistema y, en la misma jugada, se lo sometía a las cargas de ese papel.

Con la Ley 70 en la mano, la ACIA se reorganizó en 1995 como Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato (COCOMACIA), traduciendo al lenguaje de la ley el modelo organizativo que ya venía practicando: comunidades de una misma cuenca con sentidos compartidos de pertenencia al río, movilidad territorial entre parientes, autoridad ejercida colectivamente. Fue el mejor ajuste posible entre la forma jurídica y la trama social real. En otras regiones, ese ajuste sería mucho más forzado.

Los límites del molde: lo urbano, el Caribe, la reglamentación incompleta

El diseño de la Ley 70 dejó fuera de foco a las comunidades negras que no cabían en el molde del Pacífico rural ribereño. Las comunidades urbanas —Cali, Buenaventura, Cartagena, Bogotá—, las de la Costa Caribe con posesión individual consolidada, las del piedemonte caucano y las de Urabá quedaron en zonas grises. En regiones como Urabá y la costa Caribe, donde la propiedad estaba concentrada en pocas manos y no había baldíos ocupados colectivamente en el sentido de la ley, la titulación colectiva era jurídicamente inviable: haría falta un programa especial de dotación y adquisición de tierras para comunidades que habían perdido sus territorios ante el avance del monocultivo agroindustrial, programa que la ley no articuló.

A esto se sumó una reglamentación crónicamente incompleta. Más de dos décadas después de expedida, la Ley 70 sigue sin reglamentarse en su totalidad: los capítulos sobre desarrollo económico, identidad cultural y participación han quedado en gran parte como enunciados sin instrumentos. La ley fue, en la práctica, mucho más un mecanismo de titulación de tierras del Pacífico que el instrumento integral de reconocimiento étnico que anunciaba.

La concentración de la interlocución institucional en los consejos comunitarios locales también generó tensiones organizativas. Las organizaciones de base venían mostrando reticencia a coordinarse con activistas urbanos sin representatividad en las comunidades; la ley, al fijar al consejo local como única puerta de entrada al Estado, tendió a consolidar esas fracturas. La proliferación de organizaciones étnico-territoriales que la Ley 70 produjo en el Pacífico fue simultáneamente un florecimiento y una atomización: mucho consejo, poca coordinación nacional del movimiento negro. La capacidad política agregada para defender los títulos frente al Estado y frente a los actores armados que ya llegaban a las cuencas no logró construirse al ritmo del avance jurídico.

El Cauca: dos luchas por la tierra en un mismo departamento

El Cauca funcionó, durante todo el ciclo, como laboratorio de la política étnica del país. Allí coexistían dos grandes conflictos territoriales: el de los pueblos indígenas paeces y guambianos contra los grandes hacendados por la defensa y expansión de resguardos, y el que enfrentaba a campesinos, afrocolombianos y grandes propietarios en los valles planos del Cauca y el Patía.

La lucha indígena tenía tres componentes entretejidos: uno institucional, vía Instituto Colombiano de la Reforma Agraria; uno de organización comunitaria local, articulado por el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC); y uno de acción directa, la ocupación nocturna de haciendas. El CRIC había surgido de dinámicas vinculadas a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, con la participación de líderes guambianos como Trino Morales —primer secretario de Asuntos Indígenas dentro de la ANUC en el Cauca— y Javier Calambá. En julio de 1988, el Movimiento Armado Quintín Lame había presentado una propuesta de paz con tres ejes regionales: desmilitarización de zonas indígenas y campesinas, acuerdo político con todas las fuerzas sociales del Cauca y un proyecto de desarrollo regional inclusivo. Esa plataforma alimentaría la participación indígena en la Constituyente. Entre 1970 y 1996, las comunidades indígenas del departamento recuperaron algo más de 74.000 hectáreas, con la mayor concentración en la década de mayor actividad del Quintín Lame; tras su desmovilización en 1991, y pese al nuevo marco constitucional, el ritmo se redujo a menos de la mitad. El nuevo marco jurídico no se traducía automáticamente en más tierra recuperada.

Para las comunidades negras del norte del Cauca y del Pacífico caucano, el proceso adoptó la forma de lo que se llamó Ruta de Reafirmación Étnica: conformación de consejos comunitarios, elaboración de reglamentos internos para el manejo del territorio colectivo, reconocimiento de estructuras culturales propias —desde el manejo de plantas medicinales hasta el uso del entorno físico— como base de la organización política. La identidad cultural se articulaba con la territorialidad, justo el gesto que la Ley 70 pedía; el problema era que, en el Cauca plano y en los alrededores azucareros, la tierra ya estaba concentrada y la titulación colectiva resultaba imposible.

La apertura, el ajuste, la paradoja

Mientras se organizaban las cuencas y se legislaba en Bogotá, Colombia entraba en una transformación económica de fondo. César Gaviria Trujillo, posesionado el 7 de agosto de 1990 tras heredar la candidatura liberal del asesinado Luis Carlos Galán, encabezó el giro al modelo neoliberal: privatización de empresas estatales, reducción de tarifas arancelarias, impulso a la competitividad. La apertura golpeó de inmediato al sector agropecuario, cuyo crecimiento quedó muy por debajo del PIB general durante el cuatrienio y llegó a contraerse en 1992. El dinamismo del período se apoyó más en consumo suntuario, construcción y finanzas que en industria o agricultura, mientras la flexibilización laboral introducía inestabilidad para los trabajadores.

La Constitución de 1991 —convocada originalmente por la Séptima Papeleta ciudadana y formalizada por decretos de Estado de Sitio bajo los gobiernos de Virgilio Barco y Gaviria, avalados por la Corte Suprema— se pactó, así, en el mismo momento en que el país cambiaba su modelo económico. La carta reconoció la diversidad étnica y cultural, incluyó a las guerrillas del EPL, el PRT y el Quintín Lame en el proceso constituyente —las tres se habían desmovilizado durante los gobiernos de Barco y Gaviria— e introdujo mecanismos de descentralización fiscal que transfirieron recursos significativos a municipios y departamentos. Buena parte de esos recursos no fue bien administrada por las autoridades locales.

La violencia no cedió. Durante el gobierno Gaviria se registraron más muertes violentas asociadas al conflicto que en el gobierno Barco, y en 1994, entre los hechos de violencia política con autor identificado, la abrumadora mayoría fue atribuida a agentes directos del Estado, seguidos a distancia por paramilitares y, en último lugar, por la insurgencia. Las FARC y el ELN, que no participaron del pacto constituyente, siguieron fortaleciéndose militarmente mientras dialogaban intermitentemente. Los grupos paramilitares arreciaron sus ataques contra la población civil en paralelo a las negociaciones.

La Constitución nació como instrumento de paz e inclusión pluralista, pero el conflicto armado se reconfiguró y se intensificó justo cuando el Estado terminaba de escribir los derechos. Que el reconocimiento étnico-territorial ocurriera en ese preciso momento —cuando la apertura debilitaba el agro y la guerra se desplazaba hacia nuevas fronteras— no fue diseño maquiavélico, pero tampoco casualidad neutra. El multiculturalismo constitucional entró en vigor sobre un país que estaba, al mismo tiempo, redistribuyendo territorios y liberando fuerzas que iban a disputarlos.

Urabá y el Bajo Atrato: la contraofensiva paramilitar

Mientras se titulaba en el Pacífico sur, en el noroccidente se forjaba el instrumento que anularía muchos de esos títulos. Las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá (ACCU) fueron creadas por Fidel Castaño Gil, con base territorial en Córdoba y Urabá; sus hermanos Carlos y Vicente participaron en su consolidación. Desde 1994, la casa Castaño inició un proceso de confederación y unificación de estructuras paramilitares en Urabá, norte y Bajo Cauca antioqueño, Córdoba y el Darién bajo esa denominación. En marzo de 1995 las ACCU quedaron formalmente constituidas.

La desmovilización del EPL en febrero de 1991 —el mismo mes en que se instalaba la Asamblea Constituyente— produjo un efecto colateral decisivo en Urabá: los excombatientes conocidos como "esperanzados" fueron perseguidos por las FARC y, ante el riesgo fatal, una parte se rearmó como Comandos Populares aliados con los Castaño. La paz parcial del proceso constituyente alimentaba, en la región, a un nuevo actor armado.

En 1997, jefes de nueve organizaciones paramilitares del país se reunieron para conformar las Autodefensas Unidas de Colombia, con dirección única y estado mayor conjunto. Carlos Castaño desempeñó un papel central en ese proceso, apoyado en una estrategia mediática de proyección contrainsurgente. Las ACCU habían operado en el norte de Urabá y el sur de Córdoba desde mediados de los noventa, logrando marginar a las FARC de parte de la región; la experiencia acumulada allí resultaría relevante para las expansiones posteriores. En Urabá, Bajo Atrato y Darién, los paramilitares persiguieron sistemáticamente a los pueblos indígenas mediante asesinato de líderes tradicionales, homicidios selectivos, desaparición forzada, bloqueos de alimentos y medicinas, restricciones a la movilidad entre resguardos y desplazamiento forzado.

Génesis: febrero de 1997

Entre el 24 y el 27 de febrero de 1997 la Brigada XVII del Ejército ejecutó la Operación Génesis contra el Frente 57 de las FARC en el Bajo Atrato. La operación se condujo por aire y tierra y contó, al parecer, con la participación paralela de fuerzas irregulares de las ACCU. El resultado inmediato fue un desplazamiento masivo de las comunidades ribereñas de la cuenca del Cacarica y aledañas.

El desplazamiento no fue enteramente sorpresivo. Desde 1996, según el testimonio de una habitante del Cacarica, había comenzado una restricción de alimentos en esa comunidad. La violencia dirigida contra líderes afrodescendientes precedió al vaciamiento del territorio: Ricardina Perea, fundadora de Acamuri e impulsora de la Ley 70 en la cuenca del río Truandó, fue asesinada por las FARC en 1996. Cuando llegaron después los títulos colectivos al Truandó, buena parte de la población ya estaba fuera del territorio. El título llegaba a comunidades que ya no estaban.

Tras el desplazamiento, en las cuencas de Curvaradó y Jiguamiandó comenzó a instalarse un negocio muy distinto. El INCORA había expedido los títulos colectivos de Curvaradó y Jiguamiandó, con extensiones superiores a las 46.000 y las 54.000 hectáreas respectivamente. En Belén de Bajirá, los jefes paramilitares Castaño y Freddy Rendón Herrera, alias El Alemán, despojaron de tierras a agricultores para establecer proyectos empresariales de palma de aceite. Una de las piezas de ese entramado fue Asoprobeba, asociación cuya representación legal ejerció Sor Teresa Gómez —cuñada de los Castaño y luego condenada por despojo—: la organización compró un predio de 1.000 hectáreas en Caño Manso, Curvaradó, sobre el que se instalaron cultivos de palma. El discurso de las "tierras baldías" y la "frontera agraria" sirvió a actores empresariales y estatales para legitimar el acaparamiento: la ausencia de formación catastral permitía reinterpretar los linderos de las fincas una vez llegaba el proyecto palmero.

En junio de 2005, la Defensoría del Pueblo emitiría la Resolución Defensorial No. 39, titulada "Violación de Derechos Humanos por siembra de palma africana en territorios colectivos de Jiguamiandó y Curvaradó, Chocó", documentando oficialmente el despojo. Para entonces, la palma llevaba años creciendo sobre tierras cuya propiedad colectiva era —según la Ley 70— inalienable, inembargable e imprescriptible.

Las comunidades desplazadas, al regresar, se organizaron en formas de resistencia civil conocidas como Comunidades de Paz y Zonas Humanitarias, declarando su neutralidad frente a todos los actores armados, incluida la fuerza pública. El primer título colectivo del Pacífico sur, otorgado en 1999 al Consejo Comunitario Veredas Unidas Un Bien Común, en Tumaco y Mosquera, cuenca del río Guandipa, afluente del Patía, marcó el comienzo formal de una fase de titulación masiva que continuaría bajo presión constante.

Causas: por qué el reconocimiento y el despojo coincidieron

La coincidencia entre reconocimiento y despojo tuvo raíces estructurales, coyunturales y militares que se enredaron en el mismo territorio.

En el plano estructural y de largo plazo, décadas de movilización étnico-territorial en el Pacífico, articuladas por la Iglesia y organizaciones como la ACIA, el PCN, Palenque y Junpro, habían acumulado suficiente presión para arrancar al Estado un marco jurídico específico. Sin esa presión no habría habido AT55 ni Ley 70. El reconocimiento fue conquistado.

En el plano coyuntural, la Asamblea Constituyente de 1991 se convocó como salida a la crisis del régimen, incorporó a guerrillas desmovilizadas y a movimientos étnicos, y se pactó en simultáneo con la apertura económica del gobierno Gaviria. El multiculturalismo constitucional no fue impuesto por el neoliberalismo, pero se instaló sobre el mismo suelo, en el mismo momento y con las mismas contradicciones no resueltas: el Estado reconocía identidades y territorios mientras liberaba mercados y perdía capacidad regulatoria sobre grandes zonas del país. Esa mezcla se hizo tangible en la financiación misma de la titulación: el Banco Mundial aportó, a través de su Programa de Manejo de Recursos Naturales, 65 millones de dólares en préstamos para el registro y titulación de comunidades en la Costa Pacífica, con los que se beneficiaron cerca de 500 comunidades negras y más de dos millones de hectáreas. El reconocimiento colectivo se financió con recursos y lógicas de la misma arquitectura internacional que empujaba la apertura.

En el plano militar, la desmovilización del EPL alimentó a los Comandos Populares y a la alianza con los Castaño; la confederación de las ACCU y la formación de las AUC crearon un actor armado con proyecto contrainsurgente, económico y territorial explícito. La operación de vaciamiento del Bajo Atrato en febrero de 1997 respondió a una lógica de control territorial que habría avanzado con o sin Ley 70. Pero encontró, en las cuencas titulables, un mapa recién cartografiado de quién ocupaba qué: el título colectivo, pensado como escudo, funcionó también como catastro de un territorio identificado.

Consecuencias: la brecha entre el papel y la selva

Las consecuencias inmediatas se midieron en hectáreas, títulos y desplazamientos. La titulación avanzó de manera masiva en el Pacífico centro y sur mientras, en el Bajo Atrato, otras cuencas se vaciaban por la fuerza. Al mediano plazo, la brecha entre reconocimiento legal y práctica territorial se ensanchó: el conflicto armado, la expansión de la palma africana y otros monocultivos, los megaproyectos y los asesinatos sistemáticos de líderes territoriales empujaron un desplazamiento masivo y un despojo que corrió en paralelo al avance de los títulos.

El paramilitarismo vació territorios en la frontera con Panamá, en Urabá, en los Montes de María, en el Cesar y el Magdalena. Las víctimas llegaron a las capitales y a las periferias urbanas con necesidades básicas insatisfechas y expuestas a nuevos hechos victimizantes. La hermana Yolanda Cerón, asesinada por paramilitares en Tumaco, quedó como una de las figuras emblemáticas de la ofensiva contra quienes defendían los derechos territoriales del pueblo afrocolombiano.

En las cuencas caucanas, la titulación se topó con la concentración de la propiedad; en Urabá y en la costa Caribe, con la imposibilidad jurídica misma del molde. La reglamentación incompleta de la Ley 70, la fragmentación entre consejos comunitarios locales y activistas urbanos, y la dificultad para construir una coordinación nacional del movimiento negro debilitaron la capacidad política agregada justo cuando más se necesitaba. Entre 2016 y 2019, tras la firma del Acuerdo de Paz con las FARC-EP, los asesinatos de líderes afrocolombianos se triplicaron respecto a los niveles de comienzos de la década. La violencia contra el liderazgo étnico no se cerró con la Constitución ni con la desmovilización guerrillera; siguió siendo el precio corriente del ejercicio del derecho territorial.

El ciclo 1991–1997 dejó a Colombia con dos legados simultáneos y contradictorios. Por un lado, un cuerpo jurídico —Constitución, Artículo Transitorio 55, Ley 70, Decreto 1745— que consagró por primera vez el carácter pluriétnico de la nación y reconoció derechos territoriales colectivos a las comunidades negras. Por otro, una realidad de despojo violento sobre esos mismos territorios, avalado o tolerado por sectores del Estado y protagonizado por un paramilitarismo que se organizaba, precisamente en esos años, como fuerza nacional. La Ley 70 fue un acto de justicia histórica; fue también un acto que, sin quererlo, cartografió para otros el terreno de la guerra por venir. El reconocimiento legal —incompleto, rural-céntrico, sin blindaje institucional efectivo— operó como catastro del despojo antes que como escudo contra él.