Panamá en la historia de Colombia

Un istmo que se sumó por su cuenta

Panamá se incorporó a la República de Colombia —la Gran Colombia bolivariana— hacia 1821 mediante una decisión tomada en el propio istmo y comunicada al Libertador por el coronel Fábrega, entonces autoridad local. No hubo campaña militar de liberación desde el sur ni desembarco de tropas neogranadinas: la adhesión fue un acto voluntario de las élites istmeñas, que abandonaban el vínculo con la Corona en el mismo movimiento en que se sumaban al proyecto colombiano. Bolívar respondió al oficio de Fábrega calificando a los panameños como "libres por su propia virtud", una fórmula que reconocía el carácter autónomo de la decisión.

Esa autonomía originaria marcó todo lo que vino después. Los panameños entendieron su incorporación como una necesidad temporal, dictada por el aislamiento físico del istmo respecto al mundo andino cuyo epicentro era Bogotá. El istmo, orientado hacia el Caribe y el Pacífico, con una economía basada en el tránsito de mercancías entre los dos océanos, tenía poco que ver con el interior neogranadino: sus mercaderes miraban a Kingston, a Cartagena y a las rutas hacia el Perú, no a la sabana de Bogotá, separada por semanas de camino y por una cordillera. La unión con Colombia se aceptó como amparo mientras el istmo crecía y se hacía apto para el manejo autónomo de sus propios intereses. Esa cláusula tácita —una temporalidad indefinida— fue la premisa oculta de todo el siglo XIX panameño.

La Ley de División Territorial de 1824 incluyó a Panamá como uno de los departamentos de la República, en pie de igualdad con Antioquia, Bolívar, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Santander y Tolima. En 1825, ya como provincia, participó en las asambleas electorales de la Gran Colombia y otorgó el 64% de sus votos a Francisco de Paula Santander. Pero la participación política institucional convivía desde el comienzo con el impulso separatista: el más documentado de los primeros intentos fue el de 1840, que duró aproximadamente un año y sería recordado como la última tentativa seria antes de la ruptura definitiva. Entre 1821 y 1903 hubo múltiples conatos de ruptura; la fecha canónica no fue la primera, sino la que cristalizó.

La singularidad istmeña y la deriva federalista

La historia constitucional colombiana del siglo XIX está atravesada por una pregunta que Panamá encarnó antes que ninguna otra región: cómo gobernar un territorio cuya economía, geografía y horizonte político divergen de los del centro. Colombia se orientó hacia el federalismo arrastrada, en parte, por la necesidad de darle un estatuto especial a Panamá. Lo que en Antioquia o Santander era doctrina política, en el istmo era una condición material: ninguna administración centralista podía regir con eficacia un territorio separado por selva y mar del gobierno que pretendía gobernarlo.

El momento decisivo llegó en 1852, cuando Justo Arosemena presentó ante el Congreso de la Nueva Granada una propuesta constitucional para reunir las cuatro provincias del istmo —Chiriquí, Veraguas, Panamá y Azuero— en un solo Estado federal, "soberano, pero no independiente de la Nueva Granada". El proyecto de Arosemena, uno de los pensadores políticos más finos que dio el país en el siglo XIX, diseñaba una fórmula precisa: Panamá dependería del gobierno nacional únicamente en siete materias —entre ellas las relaciones exteriores, la organización del ejército y la marina, el correo nacional, la deuda nacional y la determinación de la contribución del istmo a esa deuda—, conservando plena autonomía sobre todo lo demás. Era una federación asimétrica, tallada a la medida de un territorio que sabía que era distinto.

La propuesta fue paralizada por el golpe del 17 de abril de 1854, uno de los momentos más turbios del régimen liberal, y solo el Congreso de 1855 aprobó finalmente la reforma. El Acto Adicional a la Constitución de 1853, sancionado ese año, creó el Estado de Panamá y le cedió 150.000 hectáreas de tierras baldías dentro de sus límites. Panamá se convirtió así en el primer estado federal de la república: una excepción al esquema unitario que la propia Constitución de 1853 consagraba.

La excepción no aguantó como tal. Antioquia, Santander, Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena reclamaron pronto el mismo estatuto y lo obtuvieron. El esquema unitario se vació de contenido en pocos años, y el país se orientó hacia el régimen federal pleno que consagraría, después de nuevas convulsiones, la Constitución de 1863. Panamá había sido el primero, y en cierto sentido el único caso en el que el federalismo obedecía a una necesidad estructural y no a una preferencia doctrinaria. Cuando el resto de los estados federales de Colombia libraban sus guerras civiles entre 1860 y 1862, Panamá permaneció ajena a las contiendas y gozó de amplia independencia respecto al resto del país: la última y más prolongada etapa de separación de facto antes de 1903.

Ese equilibrio federal duró hasta 1886. La Constitución impulsada por Rafael Núñez y redactada en gran medida por Miguel Antonio Caro, principal pensador conservador de la época, revirtió el federalismo y restauró un esquema centralista rígido. Para Panamá, la Regeneración fue una anomalía: el istmo, cuyo anticentralismo era crónico y cuya economía de servicios de tránsito no tenía nada que ver con las economías más complejas del interior, volvía a ser gobernado desde Bogotá bajo un modelo que negaba precisamente lo que Arosemena había diagnosticado en 1852.

Un ferrocarril, un canal y otra soberanía

Mientras Colombia debatía sobre federalismo y centralismo, otra fuerza reconfiguraba el istmo al margen de las constituciones. En 1846, la Nueva Granada firmó con Estados Unidos el Tratado Mallarino-Bidlack, sellado el 12 de diciembre. Por sus cláusulas, los ciudadanos, buques y mercancías norteamericanos recibían en el istmo privilegios similares a los neogranadinos, el derecho de tránsito sin gravámenes y la exención de derechos de importación sobre los bienes de exportación. A cambio, Estados Unidos se comprometía a garantizar la neutralidad del istmo y la soberanía y propiedad de la Nueva Granada sobre él. Era, en teoría, una garantía; en la práctica, una hipoteca. Colombia obtenía una protección exterior de su soberanía territorial y entregaba a cambio el manejo económico de la ruta más codiciada del hemisferio.

El siguiente eslabón fue el Ferrocarril de Panamá, terminado en 1855, el mismo año en que se creaba el Estado Federal. Antes de esa fecha prácticamente no había existido intercambio comercial entre Bogotá y el istmo: el ferrocarril no unió a Panamá con Colombia, sino a los dos océanos entre sí, transformando el istmo en una vía de tránsito global que respondía a la fiebre del oro californiana y al comercio internacional. La Panama Railroad Company —de capital estadounidense— acabó ejerciendo en la práctica una soberanía de facto sobre la franja atlántica del istmo: sus decisiones tenían fuerza de ley, mientras la autoridad granadina apenas era tolerada.

Después vino el canal. En 1879, una compañía francesa liderada por Ferdinand de Lesseps, el héroe de Suez, obtuvo del gobierno colombiano el derecho exclusivo condicional por 99 años para construir un canal a través del istmo. A cambio, Colombia recibía un depósito en efectivo y porcentajes crecientes sobre los ingresos brutos: 5% los primeros veinticinco años, 6% los siguientes veinticinco y 8% los cuarenta y nueve restantes. La concesión conservaba nominalmente la soberanía colombiana y exigía a la empresa llegar a un acuerdo previo con la Panama Railroad Company. Las obras comenzaron en 1881.

El proyecto fue un desastre. Los malos manejos, las extorsiones, los cambios constantes en la dirección, los despilfarros administrativos, las dificultades con contratistas y la falta de mediciones exactas del trazado condenaron la empresa desde temprano. Para 1886, todavía quedaban por extraer 130 de los 150 millones de metros cúbicos previstos, y la compañía conseguía dinero en condiciones cada vez más gravosas. Lesseps modificó el proyecto original —un canal a nivel— por uno de esclusas, cuya construcción fue encargada a Gustavo Eiffel, pero los cambios llegaron tarde. Las enfermedades tropicales —malaria, fiebre amarilla— y la inestabilidad política colombiana acabaron de arruinar la empresa hacia finales de la década de 1880. Tras sucesivas prórrogas del gobierno colombiano, la sociedad fue disuelta en 1899.

El presidente Núñez, que había intentado sin éxito obtener de las potencias europeas una garantía multilateral de neutralidad para el istmo, reconoció hacia 1893 lo que muy pocos se atrevían a decir en voz alta: la toma del istmo por Estados Unidos era inevitable. La subvención francesa se había reducido a 100.000 dólares anuales y los pagos al Estado colombiano se habían prolongado hasta 1880, cuando el propio Núñez negoció un anticipo de dos millones de dólares como avance por veintisiete anualidades futuras. Al separarse Panamá en 1903, esos pagos no habían sido reanudados.

Tras el colapso francés, se constituyó la Nueva Compañía del Canal de Panamá con un propósito que no era terminar la obra, sino ganar tiempo para traspasar la concesión a Estados Unidos, país entonces más interesado en abrir la vía interoceánica por Nicaragua. En ese traspaso —entre una compañía francesa exhausta, un gobierno estadounidense que decidía entre dos rutas y un Estado colombiano cuya soberanía llevaba décadas erosionada— se jugó la separación del istmo.

La Guerra de los Mil Días en el istmo

Antes de que llegara el momento diplomático decisivo, Colombia se destruyó a sí misma. La Guerra de los Mil Días comenzó el 17 o 18 de octubre de 1899 y terminó el 21 de noviembre de 1902 con la firma del Tratado de Wisconsin, suscrito a bordo del buque norteamericano homónimo, anclado frente a la costa panameña. El escenario final de la guerra civil más devastadora del siglo colombiano fue, precisamente, el istmo.

La fase terminal del conflicto se libró allí porque el general liberal Benjamín Herrera había concentrado sus fuerzas en Panamá y se encontraba en una posición militarmente favorable al momento de firmar la paz. La estrategia liberal de ataques desde la costa y desde el departamento incrementó las hostilidades entre un istmo esencialmente liberal y un gobierno conservador en Bogotá, agudizando resentimientos ya viejos. Pero lo decisivo no fue la fuerza de Herrera: fue la presencia naval estadounidense en aguas panameñas, que ejerció presión militar sobre el istmo y contribuyó a frenar el avance liberal. Estados Unidos, cuyo interés primordial era proteger el ferrocarril, ya intervenía de facto en el conflicto interno colombiano. El Tratado de Wisconsin lo firmaron, en nombre del gobierno, los generales Víctor Manuel Salazar y Alfredo Vásquez Cobo, y en nombre de la revolución liberal, Lucas Caballero y Eusebio A. Morales. Herrera actuaba como director de la revolución en Panamá. Semanas antes, el Tratado de Neerlandia, firmado por Rafael Uribe Uribe con representantes del gobierno, había puesto fin a las operaciones liberales bajo su mando.

La guerra dejó al país en la ruina. Devastó zonas enteras, disparó una inflación que encareció las importaciones y estimuló la especulación, arruinó el crédito y consumió lo que quedaba de tejido institucional. El Partido Liberal quedó profundamente debilitado; los conservadores consolidaron una hegemonía política que se extendería hasta 1930. Y, sobre todo, la guerra terminó de erosionar la posición negociadora colombiana justo en el momento en que Estados Unidos se preparaba para negociar el canal. El golpe de julio de 1900, mediante el cual los conservadores históricos habían depuesto al presidente Manuel Sanclemente para instalar al vicepresidente José Manuel Marroquín con miras a negociar la paz, no había logrado terminar el conflicto: la guerra se prolongó dos años más, y cuando terminó, el gobierno de Marroquín estaba agotado, sin ejército operativo en el istmo, sin finanzas y con un ferrocarril bajo influencia norteamericana.

Los promotores panameños de la secesión usarían la guerra como justificación primaria de sus acciones. No era retórica: era diagnóstico.

El rechazo del Herrán-Hay

Las negociaciones formales entre Colombia y Estados Unidos para el canal habían comenzado en 1901. El equipo colombiano tuvo problemas desde el principio. José Vicente Concha, el primer negociador, no logró concluir; su sucesor, Carlos Martínez Silva, se extralimitó en sus funciones diplomáticas y fue relevado en el momento más crucial de las negociaciones con el secretario de Estado John Hay. Su reemplazo, Tomás Herrán, era secretario de legación con insuficiente autoridad, no recibía respuestas a sus notas ni instrucciones desde Bogotá. Fue él, sin embargo, quien firmó el tratado.

El Tratado Herrán-Hay se suscribió en enero de 1903 entre Herrán y Hay. Autorizaba a la Nueva Compañía del Canal de Panamá a transferir sus derechos y propiedades al gobierno de Estados Unidos, y establecía las condiciones para la construcción y operación del canal, incluyendo la cesión de una franja de tierra a lado y lado del cauce. El Senado estadounidense lo ratificó a principios de 1903.

Del lado colombiano, el desenlace fue distinto. El 12 de agosto de 1903, el Senado rechazó el tratado por veinticuatro votos contra cero. El rechazo se fundamentó en que el tratado violaba la soberanía nacional sobre el istmo. Tras la votación, el Senado nombró una comisión de tres miembros para estudiar cómo satisfacer el deseo de construir el canal en armonía con los intereses colombianos, dejando abierta la posibilidad de nuevas negociaciones. La comisión llegó demasiado tarde.

En el rechazo confluyeron varios factores. La debilidad negociadora del país, agotado por la Guerra de los Mil Días. Preocupaciones legítimas sobre la soberanía, en un tratado que efectivamente cedía atributos esenciales de jurisdicción. La incapacidad diplomática, agravada por la falta de autoridad e instrucciones de Herrán y por el relevo de Martínez Silva en el instante más delicado. Y una convicción, quizá compartida por muchos senadores, de que rechazar el tratado obligaría a Estados Unidos a mejorar la oferta. Fue el peor cálculo posible.

Theodore Roosevelt reaccionó con hostilidad al rechazo. Calificó a los colombianos como contemptible little creatures —"criaturas despreciables"— y decidió apoyar activamente el movimiento independentista panameño que ya se organizaba en el istmo bajo la conducción de Manuel Amador Guerrero, José Domingo de Obaldía y, desde Nueva York y París, del francés Philippe Bunau-Varilla, exfuncionario de la Nueva Compañía del Canal, cuyos intereses económicos en el traspaso de la concesión eran directos.

La separación y el tratado de Bunau-Varilla

El desenlace se precipitó en pocos días. El 3 de noviembre de 1903 se proclamó la independencia de Panamá. Estados Unidos había desplegado el destructor USS Nashville en aguas frente a Colón, y declaró que las tropas colombianas no tendrían acceso a los puertos del istmo. El bloqueo naval y político impidió cualquier reacción militar efectiva: las tropas enviadas por Bogotá para sofocar la revuelta no pudieron desembarcar en Colón ni llegar a la Ciudad de Panamá. Sin acceso a los puntos estratégicos del istmo, sin un ejército operativo tras la Guerra de los Mil Días, sin ferrocarril bajo control colombiano, la revuelta fue irresistible.

El 6 de noviembre, apenas tres días después de la proclamación, Estados Unidos reconoció la independencia de Panamá. La celeridad del reconocimiento —inaudita en la práctica diplomática de la época— evidenció la implicación estadounidense en todo el proceso. Doce días más tarde, el 18 de noviembre de 1903, Philippe Bunau-Varilla, acreditado como ministro plenipotenciario de la flamante República de Panamá antes de que muchos panameños supieran que existía, firmó con el secretario Hay el Tratado Hay-Bunau-Varilla. El acuerdo otorgaba a Estados Unidos derechos soberanos sobre la zona del canal con total exclusión del ejercicio de esos derechos por parte de Panamá; garantizaba, a cambio, la independencia panameña y la neutralidad del canal.

En un mes se había consumado la operación completa: rechazo del tratado por Colombia en agosto, proclamación de la independencia en noviembre, reconocimiento estadounidense en seis días, firma de un tratado sobre el canal en dos semanas más, en condiciones más ventajosas para Estados Unidos que las que ofrecía el Herrán-Hay. Colombia intentó reacciones militares que fracasaron por el bloqueo naval, y luego recurrió a la diplomacia, pero también esos intentos fracasaron, frustrados por las unidades navales estadounidenses y la política de Washington.

Quedó, para siempre, la pregunta sobre las responsabilidades. Bunau-Varilla, cuyo papel como organizador de la secesión —presuntamente incluyendo la compra de autoridades— sería documentado por historiadores posteriores. Marroquín, señalado en Colombia como el presidente que perdió a Panamá, aunque la debilidad del país que gobernaba fuera anterior a su mandato. Roosevelt, cuyo desprecio por los procedimientos diplomáticos —resumido en su célebre alarde I took the Isthmus— cerró todo espacio de negociación. Los senadores colombianos del 12 de agosto, que rechazaron un tratado sin ofrecer una contrapropuesta viable. Y, como telón de fondo, un siglo de integración precaria que había vuelto probable el desenlace mucho antes de que se firmara el primer tratado.

Ni el ferrocarril había integrado al istmo con el interior. Ni el federalismo de 1855 había resuelto la singularidad panameña. Ni el centralismo de 1886 la había podido reprimir. Ni la Guerra de los Mil Días había dejado un Estado capaz de defender su territorio. Y, sobre todo, el interés estratégico de Estados Unidos en el istmo era estructural y de largo plazo, determinado por la geografía, la técnica, la economía y el predominio militar, cubierto diplomáticamente por la Doctrina Monroe. Ningún cambio de liderazgo colombiano habría alterado sustancialmente el desenlace. Núñez lo había reconocido diez años antes.

Del cisma diplomático a la indemnización

La separación abrió un impasse diplomático que duró casi veinte años. Estados Unidos y Colombia rompieron relaciones prácticas, y en Bogotá la mera mención de normalizarlas fue suficiente para derribar gobiernos: la ofensa era demasiado reciente, la herida demasiado abierta.

El 6 de abril de 1914, en Bogotá, se firmó el Tratado Urrutia-Thompson entre Colombia y Estados Unidos, para resolver las diferencias surgidas por los acontecimientos del istmo en noviembre de 1903. El tratado estipulaba que Estados Unidos pagaría a Colombia una indemnización de veinticinco millones de dólares por la pérdida de Panamá. El Congreso colombiano lo aprobó ese mismo año tras una campaña liderada por Marco Fidel Suárez, que enfrentó la oposición de los conservadores históricos, refractarios a cualquier reconciliación con Estados Unidos.

Pero el Senado estadounidense se negó a ratificarlo durante años. En julio de 1916, el presidente José Vicente Concha denunció que habían pasado dos años sin acción alguna. La aprobación se prolongó hasta un contexto internacional distinto: los intereses petroleros estadounidenses en Colombia se habían intensificado, y las concesiones de Mares y Barco entraron en la agenda de las dos capitales. El Senado de Estados Unidos ratificó finalmente el tratado el 22 de diciembre de 1921, y el canje de ratificaciones se efectuó el 1 de marzo de 1922 en Bogotá. Firmaron, por Colombia, el presidente Jorge Holguín y el canciller Antonio José Uribe.

Los veinticinco millones de dólares llegaron entonces a un país que estaba a punto de recibir, además, una avalancha de empréstitos extranjeros —la llamada Danza de los Millones— y que se abría a la inversión petrolera. La indemnización cerró formalmente la cuestión panameña. La cerró, se entiende, en los términos de la diplomacia entre Estados. En la memoria política del país, y en el mapa que aún hoy los colombianos aprenden en la escuela, el istmo sigue faltando.

Lo que Panamá dejó en Colombia

La separación de Panamá fue el trauma internacional más grave del siglo XX colombiano. Reconfiguró la percepción del país sobre Estados Unidos: pasó de ser el aliado que en 1846 había garantizado la neutralidad del istmo a ser la potencia que en 1903 se lo había arrancado. Ese doble papel —protector y depredador según la conveniencia del momento— definió la asimetría de la relación bilateral durante todo el siglo y explica la ambivalencia con la que Colombia ha mirado, desde entonces, cada iniciativa hegemónica del vecino del norte.

En el orden interno, la pérdida de Panamá endureció las críticas al régimen conservador que gobernaba desde 1886. El fracaso diplomático de Marroquín, la ineptitud del equipo negociador y la incapacidad militar del Estado tras la Guerra de los Mil Días se convirtieron en argumentos permanentes contra la Regeneración, aunque la hegemonía conservadora se prolongara hasta 1930. La reforma del Estado —modernización del ejército, saneamiento fiscal, apertura a la inversión extranjera— que impulsaría Rafael Reyes desde 1904 tuvo entre sus motivaciones el reconocimiento de que un país incapaz de defender su territorio no era un país viable en el sistema internacional del siglo XX.

Pero la pérdida de Panamá dejó también una lección más sutil sobre la estructura del país. El istmo se separó porque nunca había sido plenamente integrado, y no había sido integrado porque el proyecto nacional colombiano —tanto en su versión federal como en la centralista— no había resuelto cómo articular un territorio cuya diversidad geográfica y económica excedía la capacidad de gobierno de cualquiera de sus élites. Panamá fue el caso extremo de un problema general: la relación entre el centro andino y las periferias caribeñas, pacíficas, orinocenses y amazónicas del país. Lo que Justo Arosemena había propuesto en 1852 —una federación asimétrica que reconociera la especificidad de los territorios sin destruir la unidad— fue rechazado en su momento y ha vuelto, bajo otras formas, en cada intento de reforma territorial colombiano.

La memoria patria construyó, a lo largo del siglo XX, un relato en el que Panamá aparece como algo que Colombia perdió, es decir, algo que originariamente le pertenecía y le fue arrebatado. Ese relato tiene la ventaja emocional de identificar un culpable exterior —Roosevelt, Bunau-Varilla, la codicia del imperio— y la desventaja política de eximir de responsabilidad al proyecto nacional colombiano. Panamá no fue arrancada de un cuerpo sano: se desprendió de un vínculo que llevaba décadas debilitándose. La contingencia de 1903 —el rechazo del Herrán-Hay, la acción del Nashville, la firma acelerada del tratado— fijó la fecha de la ruptura, pero no la causó. La causa había sido, durante ochenta y dos años, la imposibilidad de gobernar juntos dos territorios que solo la voluntad política, y no la geografía ni la economía, mantenía unidos.

Cuando el 3 de noviembre de 1903 las autoridades istmeñas proclamaron la independencia, no estaban rompiendo con una nación que los había integrado plenamente: estaban formalizando una separación de hecho que el propio sistema colombiano —con el Estado Federal de 1855, con la autonomía de los años 1860, con el ferrocarril y el canal en manos extranjeras, con la ausencia de intercambio comercial con el interior— había producido a lo largo de un siglo. Que ese acto se realizara bajo el paraguas de una potencia extranjera y en favor de sus intereses geopolíticos añade una capa de indignidad al desenlace, pero no altera lo esencial. Panamá se fue porque Colombia no había sabido, o no había podido, hacerla suya.