Reformas borbónicas

Las reformas borbónicas en la Nueva Granada

Se llama reformas borbónicas al conjunto de medidas administrativas, fiscales, militares, eclesiásticas y culturales con que la nueva dinastía reinante en España —los Borbones, entronizados con Felipe V en 1700— intentó, a lo largo del siglo XVIII, rehacer el gobierno de sus dominios americanos. En la Nueva Granada esa maquinaria de racionalización imperial se aplicó entre 1717, año de la primera creación del Virreinato, y 1810, cuando la crisis de la monarquía peninsular abrió el ciclo independentista. Durante casi un siglo, la Corona ensayó allí una empresa contradictoria: apretar el control fiscal y burocrático sobre un territorio percibido como pobre pero rico en recursos por descubrir, y a la vez modernizarlo mediante la ciencia, la educación útil y una defensa militar reorganizada. El resultado, involuntario y paradójico, fue la formación de las condiciones materiales, institucionales e intelectuales que harían pensable y luego inevitable la Independencia.

Un proyecto imperial con acento local

Las reformas borbónicas fueron, en su formulación general, un proyecto de racionalización estatal. La dinastía francesa que ocupó el trono español tras la Guerra de Sucesión heredó un imperio gobernado bajo los Habsburgo con notable laxitud: cabildos, audiencias, órdenes religiosas y élites locales habían acumulado autonomías informales que hacían del pacto colonial una red de equilibrios discretos más que una cadena de mando efectiva. Los Borbones se propusieron invertir esa lógica. Querían censos exactos, mapas del territorio, inventarios de riquezas naturales, funcionarios profesionales y, sobre todo, más ingresos para la Corona. La obra de Carlos III, entre 1759 y 1788, marca el punto culminante del programa, y sus decisiones —desde la expulsión de la Compañía de Jesús hasta la reorganización militar y los grandes estancos— configuran la tercera y última etapa de la administración española en América, que se prolongaría hasta la emancipación.

Ese proyecto general encontró en la Nueva Granada un terreno peculiar. Se trataba de un territorio inmenso y quebrado, que llegaría a comprender los actuales Colombia, Ecuador, Venezuela y Panamá, con provincias tan disímiles como Cartagena, Santa Fe, Quito, Popayán, Antioquia, Panamá, Maracaibo y Guayaquil. La propia Corona lo consideraba una de las colonias más pobres del imperio y de infraestructura insuficiente; pero era también, para la imaginación ilustrada del siglo, un depósito de riquezas naturales aún no aprovechadas. En esa doble percepción —pobreza fiscal actual, promesa futura— se decide buena parte del carácter de las reformas neogranadinas: cargas nuevas justificadas por rentas todavía por producir.

A ello se sumaba un dato demográfico que las autoridades peninsulares leían con inquietud. Durante el siglo XVIII, el crecimiento de la población y el avance del mestizaje habían transformado el mapa social: el mestizo se volvía el grupo mayoritario, y una élite criolla cada vez más numerosa reclamaba espacio en los asuntos públicos. Controlar recursos y controlar personas eran, para la burocracia borbónica, dos caras del mismo problema.

La lenta construcción del Virreinato

La reforma administrativa comenzó por lo institucional. El Virreinato de la Nueva Granada fue creado por primera vez en 1717, con Jorge de Villalonga como primer virrey y sede en Santa Fe. La institución virreinal existía ya en Nueva España y Perú desde el siglo XVI, pero su implantación en el norte de Sudamérica fue una innovación específicamente borbónica: solo bajo esta dinastía las administraciones virreinales tuvieron aquí existencia efectiva. El ensayo se juzgó fallido. En 1724, por considerarse la colonia demasiado pobre para sostener el aparato, el Virreinato fue suprimido y el territorio quedó bajo la presidencia de Antonio Manso Maldonado. La segunda creación llegaría en 1739 y se consolidaría con la amenaza inglesa sobre Cartagena en 1741, cuando la defensa del Caribe hizo evidente que Santa Fe necesitaba una autoridad de rango superior.

Ya en el primer intento asomaron los dilemas de la reforma. Villalonga, en cumplimiento de órdenes explícitas de lucha contra la corrupción, enjuició al contador Domingo de Mena en 1722. Los bajos salarios de los funcionarios coloniales —corregidores, recaudadores, escribanos— eran, según reconocería más tarde el virrey Mendinueta, una fuente permanente de abuso: en las regiones apartadas, los alcaldes ordinarios que manejaban la Hacienda ejercían el cargo un año, sin sueldo, entre sus propios paisanos, y la población estaba acostumbrada a vivir del fraude a los derechos reales. Racionalizar la administración exigía romper con esas costumbres, pero la propia estructura salarial las alimentaba.

La respuesta borbónica fue doble. Por un lado, enviar visitadores con amplios poderes para reordenar cuentas y rentas; por otro, sustituir progresivamente a los funcionarios criollos por peninsulares. Para 1794, los principales mandos militares y los gobernadores eran casi todos españoles. Los cabildos, en cambio, permanecieron en manos criollas: una división que resultaría decisiva. La élite americana quedaba concentrada en el gobierno municipal, mientras los cargos de mando superior y los resortes fiscales pasaban a peninsulares recién llegados. La reforma, sin proponérselo como programa antiamericano, produjo una estratificación étnico-administrativa que en las décadas finales del siglo se leería como agravio.

La diversidad geográfica, cultural y demográfica del virreinato frustraba una y otra vez la uniformidad pretendida por la Corona. Incluso dentro de una misma audiencia había que diferenciar legislaciones y prácticas de gestión. El sueño ilustrado de un imperio homogéneo topaba con la realidad de un territorio donde cada provincia era, en cierto modo, un país aparte.

José de Gálvez, Gutiérrez de Piñeres y la ofensiva fiscal

El giro decisivo llegó bajo Carlos III, con José de Gálvez como cabeza del programa reformista en el conjunto de las Indias. Para la Nueva Granada, su brazo ejecutor fue Juan Francisco Gutiérrez de Piñeres, nombrado regente visitador en 1778. Su misión era clara: aumentar los ingresos de la Real Hacienda. Y la cumplió con una eficacia que se pagaría cara.

Gutiérrez de Piñeres restableció el impuesto de la Armada de Barlovento —una contribución destinada a la defensa naval del Caribe—, extendió la alcabala a productos antes exentos y, sobre todo, reorganizó a fondo el estanco del tabaco. Estableció cuatro zonas oficiales de cultivo —Ambalema, Girón, Pore-Nunchía y Palmira— y seis administraciones o factorías de distribución para todo el virreinato, con normas técnicas estrictas y un aparato policial de control de la comercialización. Numerosos pueblos y regiones que hasta entonces habían cultivado libremente el tabaco quedaron excluidos de la producción legal; a los campesinos autorizados se les redujo el precio de compra y al consumidor se le subió el de venta.

El resultado fiscal fue espectacular. Los estancos de tabaco y aguardiente, en la última década colonial, aportaban por sí solos alrededor de 770.000 pesos anuales, cerca del 32% de los 2,4 millones que la Corona recaudaba en promedio en la Nueva Granada. La carga tributaria total, que antes de las reformas representaba en torno al 2,9% del PIB colonial, alcanzó un pico cercano al 10,4% en el quinquenio más gravoso; para 1810 había cedido al 8,4%, pero el salto —casi triplicar la presión fiscal en una generación— era estructural. El estanco del aguardiente, establecido tras el fracaso de prohibiciones previas que se remontaban al menos a 1697, dejó de administrarse por remate y pasó a explotación directa; sus rendimientos crecieron sin pausa entre 1760 y 1790, hasta que el virrey Pedro Messía de la Cerda pudo describirlo en 1772 como la más útil y pingüe de las rentas. En paralelo, el impuesto a la minería fue reducido del quinto tradicional —el 20%— a apenas el 3%, con la expectativa ilustrada de que estimular la producción rendiría más al fisco que gravarla.

España completaba el cuadro con prohibiciones industriales: no debía producirse en la colonia textil alguno que compitiera con las manufacturas peninsulares, y los estancos permitían controlar precios y volúmenes de los principales productos internos. La lógica mercantilista era transparente: la colonia como productora de materias primas, consumidora de manufacturas metropolitanas y contribuyente fiscal creciente.

1781: la revuelta que casi tomó Santa Fe

El precio político de esta ofensiva se pagó pronto. El 16 de marzo de 1781, en la oficina de impuestos de El Socorro, la comerciante Manuela Beltrán arrancó de la pared el bando que anunciaba los nuevos tributos. El gesto detonó un levantamiento que en pocas semanas reunió a miles de habitantes de la región —criollos, mestizos e indígenas— bajo el mando de Juan Francisco Berbeo, un notable local devenido comandante general. La consigna era inequívoca: ¡Viva el rey y muera el mal gobierno! No se cuestionaba la monarquía, sino a sus funcionarios y a sus impuestos.

La Revolución de los Comuneros fue, ante todo, una revuelta fiscal. Las medidas de Gutiérrez de Piñeres —la extensión de la alcabala, el restablecimiento de la Armada de Barlovento, el aumento de gravámenes sobre sal, textiles y algodón, y sobre todo la reorganización del estanco del tabaco con sus precios adversos para los campesinos productores— habían convergido sobre una región, el Socorro y San Gil, cuyas economías artesanales y agrícolas dependían justamente de esos rubros. El malestar acumulado explotó con velocidad. El ejército comunero avanzó hacia Santa Fe y llegó a Zipaquirá, donde el aparato virreinal, tomado por sorpresa y sin fuerza militar suficiente, envió a negociar al arzobispo Antonio Caballero y Góngora.

Las Capitulaciones de Zipaquirá, firmadas en junio de 1781, recogieron un amplio pliego de demandas: extinción de la Armada de Barlovento, rebajas en los impuestos de la Real Hacienda, fijación de precios del aguardiente y modificaciones a la alcabala sobre frutos y productos. Fueron, en apariencia, una capitulación de la Corona. Pero apenas dispersado el ejército comunero, el virrey las anuló invocando un defecto incorregible: haber sido negociadas bajo amenaza de violencia. La represión cayó luego sobre los líderes populares. José Antonio Galán, que había rechazado los acuerdos por considerarlos aprobados con demasiada prisa e intentó extender el alzamiento a otras provincias, fue capturado y ejecutado el 1 de febrero de 1782 con una sentencia ejemplarizante: ahorcamiento, decapitación y descuartizamiento, con los miembros distribuidos como escarmiento entre Guaduas, El Socorro, San Gil, Charalá y Mogotes. Molina, Alcantuz y Ortiz corrieron suertes similares.

Berbeo, en cambio, disolvió su ejército tras las Capitulaciones y terminó nombrado corregidor con sueldo anual de mil pesos. El contraste entre la ejecución descuartizada de Galán y el ascenso administrativo de Berbeo revela una fractura interna del movimiento que las reformas mismas ayudaron a producir. Las masas plebeyas y campesinas —artesanos, tabacaleros, indígenas resguardados— habían llevado el peso de la acción directa; los notables criollos que las condujeron negociaron su reintegración al orden colonial en cuanto la Corona ofreció una salida. La revuelta comunera no fue, por tanto, un ensayo temprano de independencia, sino una protesta lealista contra un régimen fiscal percibido como abusivo. Su fracaso dejó, sin embargo, sedimentos que la memoria política del siglo siguiente sabría recuperar.

La reforma militar y el problema del pardo armado

La revuelta de 1781 confirmó lo que la caída de La Habana en 1762 y la vulnerabilidad de Cartagena habían enseñado antes: el sistema defensivo colonial, basado en plazas fuertes costeras y un ejército profesional muy pequeño, era insuficiente. La reforma militar de la Nueva Granada, iniciada en las provincias del Caribe y Panamá bajo la dirección del mariscal de campo Alejandro O'Reilly —que había reorganizado antes el ejército de Cuba—, creó milicias disciplinadas en numerosas poblaciones de la costa, sostenidas por vecinos armados y entrenados bajo mando profesional.

El instrumento clave para movilizar a los milicianos fue el fuero militar: un conjunto de privilegios legales que eximía a sus beneficiarios de la jurisdicción ordinaria y les otorgaba estatus corporativo. En una sociedad estamentalmente rígida, el fuero era una moneda de honor. Su generalización trajo una consecuencia inesperada: en Cartagena y otras ciudades caribeñas, las autoridades reconocieron que ninguna reorganización efectiva de la milicia podía prescindir de los pardos —libres de color, mulatos, negros libertos— y que a ellos también había que extenderles el fuero. La Corona, para defenderse mejor, armaba y ennoblecía jurídicamente a sectores que las jerarquías tradicionales excluían. La reforma militar producía, por su propia lógica utilitaria, grietas en el orden de castas.

La política borbónica de frontera completaba el cuadro con expediciones hacia el Darién, destinadas a colonizar la región y someter a los indígenas kuna. Los intentos fracasaron: los kuna rechazaron el vasallaje y mataron a hombres del regimiento real. El sueño de un territorio plenamente controlado, censado y defendido chocaba con los límites del propio poder imperial.

La expulsión de los jesuitas y el regalismo eclesiástico

Ninguna reforma expresó tan nítidamente la voluntad centralizadora borbónica como la que se dirigió contra la Iglesia. Las órdenes religiosas eran percibidas por la nueva burocracia como entidades díscolas: habían disfrutado de gran autonomía bajo los Habsburgo y respondían, además, a autoridades internacionales fuera de España. La Compañía de Jesús concentraba todos los agravios de esa desconfianza. Sus colegios formaban a las élites criollas, sus haciendas —articuladas dentro de la economía colonial para abastecer los principales centros de consumo— sostenían con sus utilidades el aparato educativo de la orden, y sus doctrinas jurídicas, especialmente las asociadas a Francisco Suárez sobre soberanía y límites del poder real, eran leídas por los borbónicos como subversivas del absolutismo.

La expulsión de la Compañía de los territorios de la Corona española llegó a finales de la década de 1760 y afectó a la Nueva Granada como al resto de América. Las haciendas jesuitas pasaron a otras manos, sus colegios cambiaron de dueños y su vasta red educativa dejó un vacío que la propia Corona tuvo que llenar apresuradamente. Poco después, la enseñanza del derecho natural y las obras del propio Suárez habrían de ser prohibidas por el despotismo ilustrado, en coherencia con una política regalista que quería un clero disciplinado y una teoría del poder sin frenos escolásticos.

La medida tuvo efectos que rebasaron con mucho lo previsto. La enajenación de capitales de cofradías, conventos y clero secular, al desconocer las funciones sociales que estas instituciones cumplían —crédito, asistencia, sostenimiento parroquial—, alteró equilibrios locales de largo alcance y modificó de forma duradera las relaciones entre la Iglesia y la Corona. Al mismo tiempo, algunos sectores del clero se mostraron afines al programa reformista y a la ciencia ilustrada, participando en tertulias y proyectos. La política eclesiástica borbónica produjo así, simultáneamente, un clero resentido por la pérdida de sus instituciones y un clero ilustrado dispuesto a colaborar con el nuevo espíritu.

Mutis, la Expedición Botánica y el descubrimiento del territorio

El otro rostro de las reformas fue la ciencia. En 1761 llegó a la Nueva Granada el médico gaditano José Celestino Mutis, y con él una nueva imagen del territorio: no ya una colonia pobre, sino un vasto laboratorio de riquezas naturales por catalogar. En 1774, Mutis expuso y defendió en Bogotá las teorías copernicanas, lo que provocó la denuncia de los dominicos ante la Inquisición y desató un conflicto abierto por el control de la educación superior. El episodio coincidió con el gobierno del virrey Manuel de Guirior, que apoyaba entonces el plan de reforma educativa de Francisco Antonio Moreno y Escandón. Este criollo, defensor de indios y asesor virreinal entre 1764 y 1780, proponía secularizar la universidad y dar mayor peso a las ciencias naturales y al derecho público. La expulsión de los jesuitas, apenas unos años antes, había dejado abierto el debate sobre quién educaría a la élite neogranadina, y Moreno y Escandón —promotor también de la reforma de hospicios y de la renta de salinas— se convirtió en una de las figuras clave del reformismo criollo colaborador.

El 29 de abril de 1783, bajo el gobierno del arzobispo-virrey Caballero y Góngora, se inauguró oficialmente la Real Expedición Botánica del Nuevo Reino de Granada, dirigida por Mutis. Entre sus objetivos figuraba descubrir las propiedades comerciales de plantas como la quina, en la lógica utilitaria borbónica de convertir el saber en renta. La Corona no financiaba la expedición para instruir a los criollos, sino para explotar mejor los recursos naturales del virreinato: las ciencias útiles —química, mineralogía, botánica, meteorología— eran, en el proyecto imperial, instrumentos de producción y de fisco.

El efecto sobre la sociedad neogranadina fue de otra naturaleza. La Expedición, con sus dibujantes, sus herbarios, sus corresponsales en las provincias, dio a los criollos ilustrados algo que ninguna administración había ofrecido antes: una cartografía intelectual de su propio territorio. Figuras como Francisco José de Caldas y Antonio Nariño, formadas en ese entorno, empezaron a leer el país como un objeto propio, distinto de la metrópoli, con su geografía, sus climas, sus riquezas específicas. La intelligentsia criolla, entre 1760 y 1800, compartía con la España ilustrada de Carlos III un mismo repertorio de temas —rechazo a la escolástica, entusiasmo por la ciencia moderna, fe en la educación técnica como remedio a los males sociales—, y leía con avidez a autores como Feijóo, cuya influencia sobre el nuevo espíritu intelectual neogranadino fue decisiva.

Los escritos básicos de la Ilustración europea llegaron por los mismos canales que los tratados de historia natural. Su circulación era delicada, porque apoyar públicamente las ideas revolucionarias resultaba peligroso para quienes aspiraban a hacer carrera bajo el régimen colonial. Pero quienes investigaban plantas y calculaban temperaturas leían también, en discreción de biblioteca, sobre soberanía, contrato y derechos. La correlación entre formación científica y participación posterior en el movimiento de independencia es, en la generación de Caldas y Nariño, notoria.

La paradoja criolla

Ese es el nudo de todo el proceso. Las mismas reformas borbónicas que la Corona diseñó para reforzar su dominio proporcionaron a los criollos los instrumentos con los que ese dominio se volvería impensable. La expedición científica que catalogaba la quina para la Real Hacienda enseñaba a los criollos a mirar su territorio como propio. La reforma educativa que buscaba producir funcionarios útiles al imperio les dio herramientas de derecho público con las que discutir la soberanía. Las tertulias y sociedades económicas, promovidas para difundir las ciencias útiles, se convirtieron en espacios de conversación política. El Semanario del Nuevo Reino de Granada, que Caldas editaría entre 1808 y 1811, expresó y consolidó una ideología criolla cuya gestación se remontaba a las décadas anteriores.

La paradoja tenía, además, un componente material. El programa reformista fomentaba las exportaciones, apoyaba la minería y la agricultura con criterios científicos y estimulaba la vida universitaria y cultural. En muchos aspectos, coincidía con los intereses de los criollos, que lo acogieron con entusiasmo. Pero, al mismo tiempo, la burocratización peninsular los desplazaba de los cargos de mando, y la presión fiscal creciente golpeaba tanto a sus economías como al orden social sobre el que descansaban. Los hijos bien educados de inmigrantes peninsulares manifestaban resentimientos ante limitaciones profesionales que sus padres no habían conocido. Una generación entera se formó a la vez en la gratitud por lo recibido y en la queja por lo negado.

El centralismo administrativo borbónico, al romper con la tradición española de libertades locales que los Austrias habían dejado prosperar, generó además un argumento ideológico de resistencia que las protestas coloniales del siglo XVIII —incluida la comunera de 1781— movilizaron antes de que las ideas francesas circularan con fuerza. Era, antes que nada, una defensa de fueros y costumbres contra el despotismo ministerial. En esa lengua vieja se articularon los primeros descontentos; en la lengua nueva de la Ilustración se articularían los desenlaces.

De la queja fiscal al proyecto político

La transición del agravio al proyecto no fue lineal ni inevitable. Durante décadas, el descontento criollo se expresó dentro de los marcos del pacto colonial: peticiones al rey, quejas contra funcionarios, negociaciones locales. El antagonismo entre criollos y peninsulares por los espacios políticos del virreinato se manifestó de forma concreta en el Cabildo de Santa Fe, donde los americanos rechazaron nombramientos virreinales de regidores españoles y resistieron la militarización de la ciudad. Eran tensiones vivas, pero contenidas.

El catalizador vino de fuera. La ocupación napoleónica de España en 1808 y la prisión de Fernando VII disolvieron el referente monárquico que había contenido el descontento. El argumento —presente ya en la tradición jurídica hispánica— de que, ausente el rey legítimo, la soberanía revertía al pueblo, se generalizó con rapidez y encontró en las élites criollas neogranadinas un público preparado por medio siglo de reformas. Lo que había sido queja fiscal, resentimiento profesional y conciencia territorial cristalizó en reclamos de autonomía y, más tarde, de independencia absoluta.

Los estancos siguieron produciendo rentas hasta después de la Independencia: el del aguardiente rendía, en el año vencido en noviembre de 1833, 120.348 pesos, y su conservación se defendía en la república pese a los males sociales que arrastraba. La maquinaria fiscal que los Borbones habían construido sobrevivió a los reyes que la habían inspirado. Sobrevivió también, y por más tiempo, la estructura del territorio virreinal: las provincias que Villalonga había ensamblado en 1717 constituyeron, con las mutilaciones que la geografía y la política irían imponiendo, el mapa inicial de la Colombia independiente.

Herencia

Las reformas borbónicas dejaron una herencia doble y contradictoria, y esa duplicidad es exactamente su lugar en la historia de Colombia. Racionalizaron la administración y aumentaron su alcance fiscal, pero al hacerlo hicieron impopular al régimen entre quienes más habían tolerado su versión anterior. Fomentaron una cultura científica y educativa moderna, pero esa cultura formó a los hombres que declararían la Independencia. Reorganizaron la defensa del territorio, pero al armar a milicias pardas erosionaron las jerarquías raciales que la Corona pretendía preservar. Expulsaron a los jesuitas para disciplinar a la Iglesia, y con ello alteraron sin remedio el sistema educativo y el orden financiero local. Recaudaron más que nunca —hasta triplicar la carga tributaria de la colonia—, y ese éxito fiscal alimentó la revuelta comunera de 1781 y el resentimiento que llegaría hasta 1810.

No hubo, en rigor, una contradicción estructural que condujera desde 1717 a la Independencia por vía necesaria. Hubo una acumulación de agravios, una formación intelectual paradójica y una crisis imperial que, en 1808, disolvió el marco dentro del cual todo aquello podía seguir siendo tolerable. Las reformas borbónicas no buscaron romper el pacto colonial; lo modernizaron con tal energía que, sin proponérselo, lo volvieron irreconocible. Ese es, en la larga duración, su carácter: una empresa imperial que produjo, como resultado indirecto e inesperado de sus éxitos, las condiciones de su propia clausura. La república que nació hacia 1810 heredó de ellas mucho más de lo que sus fundadores quisieron admitir: un aparato fiscal, un mapa territorial, una lengua administrativa, una élite letrada formada en las ciencias útiles y una memoria de agravios que ya no podía volver atrás.