Establecimiento de la Real Audiencia de Santafé

El establecimiento de la Real Audiencia de Santafé

En 1549, Carlos V firmó la cédula que creaba la Real Audiencia del Nuevo Reino de Granada, y al año siguiente sus dos primeros oidores tomaron posesión en Santafé de Bogotá. No fue el gesto solemne de una monarquía que corona un orden ya construido, sino un remedio de urgencia: la Corona intentaba, por vía burocrática, someter a un puñado de conquistadores que llevaban una década tasando tributos a bulto, redistribuyendo encomiendas según llegara cada nuevo caudillo y obedeciendo las leyes reales sin cumplirlas. La Audiencia inauguró en el altiplano andino la justicia regia, un aparato administrativo estable y, sobre todo, el principio de que la palabra del rey debía pesar más que la ley de facto de los colonos. Pero su propio diseño —dos oidores sin presidente, enviados a un territorio compartimentado por tres cordilleras y controlado desde abajo por los encomenderos— aseguró que ese principio naciera cojo. Los primeros diez años del tribunal fueron, a la vez, el arranque del orden colonial y su primera guerra burocrática.

El Nuevo Reino antes de la Audiencia

En los años que siguieron a la fundación de Santafé en 1538, el territorio recién conquistado por Gonzalo Jiménez de Quesada y sus huestes vivió bajo un régimen que apenas puede llamarse gobierno. Cada gobernador o caudillo que llegaba redistribuía las encomiendas entre sus propios allegados, alterando las bases de poder de sus predecesores, de modo que la principal fuente de riqueza —el trabajo y el tributo de los indios— se repartía y se rebarajaba al ritmo de las sucesiones. Hernán Pérez de Quesada, Alonso Luis de Lugo y luego Miguel Díez de Armendáriz pasaron por el territorio con séquitos de familiares y dependientes a quienes premiaban con repartimientos, patrón que reprodujeron después los propios funcionarios reales enviados desde España. La acción de esos emisarios contribuía tanto a esparcir el desorden como a establecer la autoridad real: eran, a la vez, correa de transmisión de la Corona y una nueva facción entre otras.

El eje del conflicto era la encomienda. Los encomenderos cobraban a los indios lo que les parecía, sin tasación, sin linderos definidos, sin más límite que su ambición y las fuerzas físicas de la población tributaria. Los indios del altiplano tuvieron que aprender a producir trigo y cebada para satisfacer los apetitos europeos de sus señores, y en las regiones sin minas debían vender productos en el mercado para obtener el oro con que pagar el tributo. El transporte en las embarcaciones del río Magdalena, el acarreo de mercancías a espaldas humanas por senderos de montaña —lo que las ordenanzas llamaban con eufemismo "servicios personales" y "conducciones"— eran formas de explotación ajenas por completo a cualquier costumbre indígena previa.

En 1542, Carlos V promulgó en Burgos las Leyes Nuevas, que pretendían reglamentar de una vez por todas las relaciones entre indios y españoles: limitar sustancialmente los derechos de los conquistadores-encomenderos, restringir el goce de las encomiendas, procurar un trato más benigno para la población indígena y encauzar la empresa americana hacia una vía colonizadora antes que depredadora. La reacción fue inmediata y feroz. En el Perú provocaron una guerra civil abierta, y la Corona, prudente, suspendió su aplicación en la Nueva Granada. Pero el mensaje ya había llegado. En 1546, el Cabildo de Bogotá encontró la fórmula que definiría por tres siglos las relaciones entre metrópoli y colonia: se obedece pero no se cumple. Se acataba formalmente la voluntad del rey y, en el mismo acto, se decidía que las leyes no debían aplicarse. Miguel Díez de Armendáriz, que gobernaba entonces el territorio, llegó a confesar su impotencia para tasar los tributos y limitar a los encomenderos. En 1549 organizó una expedición a nuevas conquistas, cuyo mando encomendó a Pedro de Ursúa, con el propósito de atenuar los cargos que se le preparaban en un eventual juicio de residencia.

En ese cuadro se inscribió la decisión imperial. La reforma carolina apuntaba a acabar con la sociedad de conquista —la del saqueo y el botín— y sustituirla por una organización colonial estable, basada en la explotación regulada del trabajo indígena y en un aparato burocrático, jurídico y eclesiástico permanente. Las Leyes de Indias de 1542, la fundación de nuevas audiencias y el envío de arzobispos y órdenes religiosas eran piezas de un mismo diseño: la monarquía asumía formalmente el control y ejercía sus derechos soberanos sobre los territorios americanos.

La cédula de 1549 y la elección del altiplano

La cédula que creó la Real Audiencia del Nuevo Reino de Granada la firmó Carlos V en 1549. La escogencia de Santafé de Bogotá como sede, por encima de Tunja —la otra ciudad candidata en el altiplano—, obedeció a razones prácticas: Santafé se hallaba en un cruce de caminos, protegida por una barrera de montañas, en una posición más estratégica para articular las jurisdicciones que quedarían bajo su influencia. Antes de 1549, el occidente del Nuevo Reino, incluido Popayán, dependía de jurisdicciones distintas —vinculadas al eje sur, hacia Quito y Lima—; la creación de la Audiencia santafereña reorganizó el mapa, aunque Popayán conservaría durante mucho tiempo una autonomía relativa sobre casi todo el occidente.

La ubicación tuvo consecuencias que rebasaron la geografía. El tribunal quedó instalado en el altiplano andino, en ciudades alejadas del mar y de la metrópoli, en un territorio compartimentado por las tres cordilleras que constituyen el hecho más decisivo de la historia colombiana. La comunicación entre regiones era penosa; la autoridad real se debilitaba con la distancia; y en respuesta a ese aislamiento, la vida oficial se refugió en el formalismo de la ley y de la escritura. La Audiencia gobernaría con papel, y el papel tardaría semanas en llegar a Cartagena, meses en cruzar el Atlántico, años en volver con una respuesta del Consejo de Indias.

Aun así, Santafé quedó configurada como nodo articulador de una red urbana que dependía funcionalmente de ella: Mompós como transición entre la costa y el interior, Pamplona al norte hacia la Capitanía de Venezuela, Popayán al sur como sitio intermedio con la Capitanía de Quito, Santa Fe de Antioquia al occidente como cabecera de la zona de explotación aurífera. La Audiencia no era solo un tribunal; era el centro nervioso de un territorio que, hasta entonces, había carecido de centro.

La instalación con dos oidores

La Audiencia fue instalada con solo dos oidores —Beltrán de Góngora y Juan López de Galarza— y sin presidente. Fue una calamidad que pronto se hizo sentir en el gobierno del territorio. La institución quedaba encabezada por dos hombres obligados a compartir la responsabilidad sin árbitro que dirimiera entre ellos, y con las mismas prerrogativas: cada uno podía bloquear al otro, cada uno traía su propio séquito de familiares y dependientes a quienes acomodar con encomiendas, cada uno se sentía autoridad plena. Las enemistades entre ambos aparecieron de inmediato y dificultaron el ejercicio compartido del gobierno.

Se sumó pronto Francisco Briceño, que traía un currículo pesado. Antes de integrarse formalmente a la Audiencia, había actuado en 1550 como juez de residencia de Sebastián de Belalcázar, el conquistador de Popayán y una de las figuras mayores del sur. Briceño lo suspendió de sus funciones y lo envió a España para justificarse ante el Consejo de Indias por la muerte de Jorge Robledo. Belalcázar nunca llegó: murió en Cartagena a bordo del navío que debía llevarlo. El caso mostró, de entrada, hasta dónde podía llegar el brazo de la nueva justicia regia: al mismísimo fundador de Popayán, un adelantado de prestigio, se le podía suspender y embarcar. Pero Briceño era también, y sobre todo, el representante de la alta clase encomendera del Nuevo Reino dentro de la Audiencia, y esa condición marcaría el resto de su carrera institucional.

Poco después llegó al Nuevo Reino el oidor Alonso de Zorita, proveniente de la Audiencia de Santo Domingo, con el encargo de tomar la residencia a Miguel Díez de Armendáriz. La lista de oidores y jueces de la primera década incluyó también a Tomás López Medel, a Melchor Pérez de Arteaga y, sobre todo, al que se convertiría en figura central del conflicto: el oidor Juan Montaño.

Las competencias que este pequeño grupo se reservó eran vastas y precisas: tasación de los tributos indígenas, legislación sobre encomienda, definición del trabajo indígena —incluidos los servicios personales y las conducciones—, relaciones con el cabildo y jurisdicción sobre el gobierno ciudadano, repartición de tierras en la sabana. La primera instancia de los pleitos correspondía a los alcaldes ordinarios; las audiencias actuaban en segunda instancia, y solo ciertas causas podían suplicarse al Consejo de Indias. Sobre el papel, la Audiencia era el árbitro del orden económico y social del Nuevo Reino. En la práctica, ese arbitraje se ejercería en medio de la resistencia sorda de los encomenderos y de las rencillas entre los propios oidores.

Los primeros pleitos: residencias, ejecuciones y sublevaciones imaginadas

La primera década de la Audiencia se llenó de procesos, y esos procesos revelaron simultáneamente la ambición del proyecto regio y las fracturas internas del tribunal.

El juicio de residencia contra Belalcázar fue el primero de resonancia. Debía haberlo llevado Miguel Díez de Armendáriz, pero se suspendió ante los sucesos ocasionados por la implantación de las Leyes Nuevas. Establecida la Audiencia en 1550, Francisco Briceño lo retomó, decretó la suspensión del gobernador de Popayán, sentenció la causa por la muerte de Robledo y lo remitió a España. La muerte de Belalcázar a bordo del navío cerró el caso sin apelación posible.

El propio Miguel Díez de Armendáriz enfrentó residencia. El oidor Juan Montaño, pese al ambiente abiertamente hostil que le montaron el obispo Juan de los Barrios, los oficiales reales y lo más granado de la sociedad santafereña, emprendió la visita a Cartagena para proseguir el proceso, encargo que le había sido dado desde España. Al llegar a la ciudad, encontró que el fiscal de la Audiencia, Juan de Maldonado, ya actuaba como juez de residencia contra Pedro de Heredia, el gobernador de Cartagena, acumulando quejas contra su gestión. Los roces entre Montaño y Maldonado fueron graves, y Montaño terminó dejando en manos del fiscal las diligencias contra Armendáriz, que para entonces ya estaba en España.

Pero el caso que definió el pulso moral y político de la Audiencia temprana fue el de Pedro de Saucedo. Capitán de Francisco Núñez Pedrozo, Saucedo había participado en la pacificación de los indios de Chapaima y fue acusado de crueldades contra la población indígena. Montaño intervino en el proceso y dictó condena a muerte. La ejecución de Saucedo fue calificada, ya en el propio siglo, como aparentemente única en América: un capitán español pagando con la vida por el trato dado a los indios. El caso concentró simbólicamente la promesa de la Corona —hacer valer las leyes protectoras— y convirtió a Montaño, de golpe, en enemigo mortal de la clase encomendera cuyo representante en la Audiencia era, precisamente, Briceño.

La rivalidad entre los dos oidores se resolvió por el peor de los caminos. Montaño, aliado del obispo indigenista Juan del Valle en su brega contra los encomenderos, se enemistó definitivamente con la alta sociedad santafereña. Antes de que el oidor Grajeda comenzara formalmente un juicio de residencia contra él, fue denunciado por querer sublevarse contra la Corona y huir al Amazonas con las riquezas que habría acumulado. La acusación era, para el clima de la época, la sentencia misma. En febrero de 1558 la Audiencia lo hizo prender, y fue enviado bajo escolta a España con un expediente de doscientos cincuenta y seis cargos. Terminó sentenciado a muerte en el cadalso. Sus familiares perdieron las encomiendas y los oficios que ejercían gracias a su patronazgo. La red clientelar que había construido se desmoronó con él.

El episodio es la ilustración más nítida del funcionamiento de la Audiencia temprana. El oidor que llevó a la horca al capitán acusado de crueldades contra los indios murió, pocos años después, en el mismo cadalso, tras ser derrotado por la facción que representaba los intereses de los encomenderos. La justicia regia castigó al capitán y castigó al juez del capitán; entre uno y otro fallo se desplegó el arco entero de la lucha por el control del Nuevo Reino.

La tasación de tributos y el pulso con los encomenderos

Mientras se libraba esa guerra interna, la Audiencia intentaba lo que ningún gobernador anterior había logrado: fijar tasas al tributo indígena. Solo a partir de 1550 se hizo posible siquiera plantear la tarea, y aún entonces con las limitaciones inherentes a un poder recién establecido cuya influencia se debilitaba con la distancia.

La empresa era formidable. Tasar el tributo requería un estudio detallado de cada sociedad indígena, conocimiento del número de indios aptos para el trabajo, cálculo del rendimiento habitual de sus tareas agrícolas y artesanales, evaluación de los productos que la región podía dar. La tasación había sido ordenada repetidamente antes de 1550 y nunca se había ejecutado. Ahora la Audiencia tenía que hacerlo desde Santafé, sobre un territorio que iba desde el Caribe hasta Popayán, contra la resistencia sistemática de los encomenderos.

Esa resistencia era el corazón del problema. Los encomenderos habían cobrado a bulto y de manera excesiva durante toda la década de 1540, y esa arbitrariedad les permitía disponer sin restricción de los productos y del trabajo de los indios. Cuando la Audiencia intentó regularlos, argumentaron que la sobrevivencia de la conquista exigía esa explotación y que las normas reales se basaban en mala información sobre el terreno. La fórmula del Cabildo de Bogotá desde 1546 —obedecer sin cumplir— siguió operando después de 1550, y los encomenderos más importantes controlaban desde el inicio los cabildos locales: los primeros regidores y alcaldes se nombraban dentro de ese círculo, y los sucesores se elegían habitualmente entre encomenderos principales. El poder local estaba capturado en la base.

La Corona, tras la oposición unánime a las Leyes Nuevas, había ya cedido en el punto capital: aceptó mantener la encomienda e incluso prolongar su posesión más allá de la vida del primer conquistador. Pero se mantuvo firme en regularla para eliminarla como forma de control de mano de obra, dejando al encomendero únicamente el derecho a cobrar un tributo fijo. Prohibía el servicio personal y el envío de indios a las minas. La Audiencia era el brazo destinado a ejecutar esa política.

Los resultados fueron desiguales. En el altiplano cercano a Santafé y Tunja, donde la autoridad tenía cómo hacerse sentir, las tasaciones avanzaron. En las regiones remotas, los encomenderos siguieron cobrando como antes. Los indios, para satisfacer las demandas, ampliaron su repertorio productivo hacia los cultivos europeos y quedaron atados a los vaivenes del mercado local, especialmente en las zonas sin minas donde debían vender para obtener el oro del tributo. La brecha entre la letra de la tasación y la práctica cotidiana se mantuvo. Pero por primera vez existía una letra.

Al mismo tiempo, la Audiencia estimuló la fundación de nuevas poblaciones, sobre todo mineras. Entre 1550 y 1560 se cuentan once fundaciones nuevas en el Nuevo Reino: la promesa de un territorio de pobladores más que de guerra empezaba a materializarse en el mapa, aunque en muchas regiones la guerra continuaba y el control efectivo distaba de ser pleno.

Facciones, obispos y la máquina clientelar

La Audiencia no operó en el vacío. Se instaló en medio de un tejido eclesiástico que se estaba formando al mismo tiempo. El año 1549 marca también el establecimiento de las órdenes religiosas en el Nuevo Reino, y el obispo Juan de los Barrios llegó a organizar una jurisdicción que en 1563 sería elevada a arquidiócesis, con él como primer arzobispo hasta su muerte en 1569.

Las relaciones entre la Audiencia y el obispo fueron tirantes desde el principio. Barrios mantuvo fricciones con el tribunal, con los dominicos y con miembros del cabildo eclesiástico; fue acusado ante el Consejo de Indias de maltrato a religiosos, excomuniones inmerecidas y cobro de derechos excesivos. La evangelización, concebida en el Nuevo Reino menos como proyecto religioso puro que como política de Estado —pues la expansión del catolicismo era inseparable de la incorporación de América a los dominios de la monarquía—, se convirtió en otro terreno de disputa jurisdiccional. En 1550, fray Jerónimo de San Miguel pidió a la Corona que designara a alguien —o que la propia Audiencia lo nombrara— para visitar los pueblos de indios y vigilar que los bautizados vivieran como cristianos y no recayeran en idolatrías: la disputa era sobre quién debía ejercer la supervisión de la fe recién plantada.

Sobre ese tejido se desplegó el faccionalismo. Cada oidor llegaba con su séquito, cada séquito buscaba encomiendas y oficios, cada red clientelar veía en las otras a rivales que capturaban recursos que le correspondían. La rivalidad Briceño-Montaño fue el caso más resonante, pero no el único ni el último. Cuando en 1563 llegó Andrés Díaz Venero de Leyva como primer presidente pleno de la Audiencia, la Corona hubo de darle permiso explícito para gobernar sin necesidad de aprobación de los oidores, y licencia para venir acompañado de un destacamento de esclavos negros armados: la tensión institucional acumulada exigía escolta. Venero constató entonces el general incumplimiento de las leyes, con las encomiendas concentradas en manos de unos pocos y rencillas abiertas entre oidores y principales vecinos.

Los conflictos de competencia entre autoridades coloniales serían constantes durante los tres siglos siguientes, por la ausencia de una división de poderes clara, y se irían contrabalanceando con mecanismos de control mutuo e interdependencia. Pero en la Audiencia de Santafé de los años 1550, esos mecanismos aún no estaban afinados. Solo hacia la década de 1570, bajo la presidencia del propio Briceño —ya envejecido en el oficio—, se logró una relativa consolidación institucional.

Las causas de fondo y los detonantes

Vale la pena separar lo que traía a la Audiencia de fondo y lo que la desencadenó en 1549.

En el fondo estaba el proyecto imperial de Carlos V: pasar de la conquista a la colonización, sustituir la sociedad del botín por una explotación regulada del trabajo indígena, someter a los conquistadores-encomenderos a la autoridad regia. Ese proyecto se materializó en las Leyes Nuevas de 1542, en la fundación de nuevas audiencias en toda América, en la promulgación de las Leyes de Indias, en el envío de arzobispos y órdenes religiosas. Era una operación continental, no una decisión aislada sobre Santafé.

En lo más cercano, los detonantes fueron dos. Primero, el fracaso del gobierno de los sucesivos caudillos y funcionarios: la impotencia confesada de Armendáriz para tasar los tributos, la resistencia unánime del Cabildo de Bogotá desde 1546, las crueldades documentadas de capitanes como Saucedo, la fórmula del se obedece pero no se cumple convertida en costumbre. Segundo, la necesidad de establecer un tribunal de apelaciones que llevara juicios de residencia a los gobernadores y arbitrara los pleitos entre facciones de conquistadores. La Audiencia se pensó como respuesta simultánea a un problema de gobierno y a un problema de justicia, y por eso combinó desde el inicio funciones administrativas y judiciales.

Que naciera con solo dos oidores y sin presidente no fue accidente menor. Fue la grieta por donde el faccionalismo colonial se coló en la propia institución que debía suprimirlo.

Lo que quedó instalado

Los primeros diez años de la Audiencia de Santafé dejaron un balance de contornos precisos, aunque contradictorio.

Del lado del logro: existía por primera vez una autoridad local con jurisdicción sobre todo el territorio del Nuevo Reino. Las autoridades españolas empezaron a ver la región como tierra de pobladores más que de guerra y conquista. Se dictaron sentencias que habrían sido impensables antes de 1550 —la suspensión de Belalcázar, la ejecución de Saucedo—, se inició la tasación de los tributos allí donde el poder alcanzaba, se estimuló la fundación de nuevos centros mineros, se estableció la primera y segunda instancia judicial, se articuló Santafé como capital administrativa de una red urbana que abarcaba desde Mompós hasta Popayán. La monarquía asumió formalmente el control y ejerció sus derechos soberanos sobre los territorios: la organización burocrática, jurídica y política que se desplegaría plenamente durante los siglos siguientes bajo los Austrias y luego bajo los Borbones tuvo su base en este momento fundacional.

Del lado del déficit: el faccionalismo se reprodujo dentro de la institución con la misma lógica que había caracterizado el periodo previo. Los oidores llegaban con séquitos, redistribuían encomiendas entre sus allegados, se enemistaban entre sí. Briceño, representante de la clase encomendera, y Montaño, aliado del obispo indigenista, encarnaron una rivalidad que terminó con el segundo en el cadalso. Los encomenderos mantuvieron el control de los cabildos locales y la capacidad de neutralizar la ley desde abajo. La primacía de facto de la ley de los colonos frente a la legislación real fue un fenómeno recurrente durante los tres siglos de la dominación colonial, y su patrón se consolidó precisamente en estos años. La geografía compartimentada por las tres cordilleras hizo el resto: la autoridad se debilitaba con la distancia, y la Audiencia gobernó en Santafé un territorio que en Popayán, en Cartagena o en el bajo Magdalena la escuchaba con oído distraído.

Ambos lados del balance son ciertos a la vez, y esa doble verdad define lo que fue la Audiencia. Produjo cambios estructurales reales e irreversibles —la tasación tributaria, las residencias, la fundación de poblaciones, la centralidad santafereña— y al mismo tiempo funcionó como máquina faccional que las redes clientelares de encomenderos capturaron desde adentro. Los cambios coexistieron con la captura, y fueron parcialmente neutralizados por ella. La rivalidad Briceño-Montaño fue la traducción burocrática del mismo conflicto entre Corona y conquistadores que la Audiencia había venido a resolver, y la traducción fue tan violenta como el original.

Por qué sigue importando

La Audiencia de Santafé fue la primera institución permanente del Estado en el territorio que hoy es Colombia. Antes de ella hubo capitanes, adelantados, gobernadores de paso, cabildos capturados por los principales vecinos. Después de ella hubo un tribunal, un archivo, una escritura administrativa, un procedimiento. Casi todo lo que en los siglos siguientes se llamaría Estado colonial —y buena parte de lo que, tras 1810, se llamaría Estado republicano— fue construido sobre esa base.

Pero la Audiencia dejó también en herencia patrones más incómodos. La fórmula se obedece pero no se cumple, consagrada por el Cabildo de Bogotá en 1546 y no derrotada por la instalación del tribunal, se instaló como forma normal de relación entre la ley y su aplicación. La captura de las instituciones por redes clientelares —los séquitos de los oidores, los familiares acomodados con encomiendas, los cargos distribuidos por parentesco y lealtad— quedó como modo de funcionamiento burocrático. El formalismo de la ley y la escritura, acentuado por el aislamiento del altiplano, se volvió carácter: un país que legisla con abundancia y cumple con parquedad. Y la contradicción entre la letra protectora del rey y la práctica extractiva del colono, entre la política oficial y el interés local, entre Santafé y las regiones, es una arquitectura que Colombia no ha terminado de desmontar.

Cuando el oidor Montaño mandó ahorcar a Saucedo y él mismo terminó en el cadalso, el país que hoy leemos ya había empezado.