Real Audiencia

La Real Audiencia de Santafé

En agosto de 1550, en un altiplano frío y remoto al que se llegaba después de meses de navegación y semanas de mula desde el Caribe, empezó a funcionar el tribunal que durante casi tres siglos sería el verdadero gobierno del Nuevo Reino de Granada. La Real Audiencia de Santafé no era solo una corte de segunda instancia ni una oficina de despacho: era el brazo largo de la Corona en un territorio donde los conquistadores acababan de repartirse encomiendas, tierras e indios sin más ley que la de sus huestes. Su creación no respondió a una vocación jurídica abstracta, sino a un cálculo político urgente: contener el poder salvaje de quienes habían sometido a los muiscas y ponerlos bajo la disciplina del derecho castellano. Que lo lograra o no —y la respuesta, tres siglos después, sigue siendo doble— es otra cuestión. Lo cierto es que casi todo lo que la Nueva Granada independiente heredó como andamiaje administrativo salió, de un modo u otro, de aquel tribunal instalado entre Tunja y Bogotá.

Un tribunal para gobernar

Conviene decirlo con precisión: la Audiencia de Santafé no era, en su origen, una institución judicial en el sentido moderno. En la América hispánica de los Austrias no hubo separación de poderes; la palabra misma habría sonado extraña. Virreyes, presidentes de audiencia, oidores, gobernadores, corregidores y alcaldes podían simultáneamente dictar providencias con fuerza de ley, fallar en apelación causas civiles y criminales, y ordenar la ejecución de lo dispuesto. Era, en el fondo, un gobierno de jueces, donde cada oficial delegado por el rey ejercía funciones jurisdiccionales de una u otra manera, y donde la palabra "juez" designaba menos a un magistrado profesional que a un funcionario con potestad de decidir.

Esa concentración de facultades hundía sus raíces en el concepto medieval de justicia retenida: la idea de que el rey no delega su soberanía sino que la conserva y la ejerce a través de servidores administrativos, no de jueces de carrera independientes. El control jurídico de los actos de los gobernantes coloniales no vino, por tanto, de tribunales autónomos, sino de otros funcionarios de la misma administración. La Audiencia fue el eslabón central de ese dispositivo: un cuerpo de oidores letrados enviados desde Castilla para vigilar, fallar, legislar en materias locales y, sobre todo, contrarrestar el peso de los conquistadores devenidos en encomenderos.

Detrás de ese diseño operaba una intuición de fondo: la primera complejidad del castellano que conquistó América no fue poética sino legal. Antes que soldados o labradores, la Corona envió escribanos, formularios, capitulaciones. Las Capitulaciones de Santa Fe, firmadas con Colón en 1492, son el emblema temprano de esa lógica: el poder legal castellano precedió a la conquista territorial. La Audiencia de Santafé, medio siglo después, extendería esa misma lógica a un altiplano donde los conquistadores ya se habían servido primero.

Los orígenes: de tres capitanes a un tribunal

La necesidad de una audiencia en el Nuevo Reino brotó de una situación que la Corona no podía ignorar. Entre 1538 y 1539, tres huestes convergieron sobre el territorio muisca desde direcciones distintas: la de Gonzalo Jiménez de Quesada, que había remontado el Magdalena desde Santa Marta; la de Sebastián de Belalcázar, que subía desde Quito y Popayán; y la del alemán Nikolaus Federmann, que llegaba desde Coro atravesando los Llanos. En lugar de matarse en la sabana —lo habitual en aquellos años—, los tres capitanes acordaron algo sorprendente: someter el litigio a las autoridades en España. Ninguno obtuvo el control exclusivo del territorio. La fundación de Santafé de Bogotá el 6 de agosto de 1538 quedó como el hito, pero sin dueño único; en los veinte años siguientes, casi todos los grupos indígenas de la cordillera oriental y el valle del Magdalena fueron sometidos, y los repartos de encomiendas se hicieron sin árbitro central.

El problema, para Carlos V y su Consejo de Indias, no era menor. Los funcionarios reales enviados a los nuevos territorios llegaban con séquitos de familiares y dependientes, a quienes favorecían con encomiendas propias, y el resultado era menos consolidación de la autoridad regia que un esparcimiento del desorden. Las contradicciones entre la Corona y los conquistadores-encomenderos aparecieron muy temprano —los procesos judiciales contra el propio Colón, contra Hernán Cortés y contra los Pizarro son la evidencia más ruidosa— y se recrudecían cada vez que Madrid intentaba un control más directo.

En 1542, Carlos V promulgó las Leyes Nuevas. Buscaban tres cosas a la vez: retomar el control sobre los territorios americanos, hacer cesar el derroche de vidas indígenas y prohibir nuevas conquistas no autorizadas por las Audiencias. Limitaban el goce de las encomiendas a dos generaciones sucesivas y ordenaban un trato más benigno para los indios. En el Perú provocaron guerra civil, y en la Nueva Granada su aplicación fue suspendida. Pero de aquella ofensiva legal quedó una idea que no se abandonó: multiplicar las audiencias como nudos de gobierno regio.

La de Santafé se creó por real cédula en 1549, e inició labores en 1550. Se instaló en el altiplano, entre Tunja y Bogotá, en ciudades alejadas del mar y de la metrópoli. Esa lejanía —meses de correo con Sevilla, semanas de camino con Cartagena— fue determinante: acentuó el formalismo jurídico y letrado que iba a caracterizar a la región, obligó a los oidores a decidir con amplio arbitrio y convirtió a Santafé en una ciudad donde la escritura y el pleito importaban más que el comercio o las armas.

En aquel mismo año de 1550, Francisco Briceño aparece vinculado al proceso de residencia contra Belalcázar, un juicio originalmente encomendado a Miguel Díaz de Armendáriz y suspendido antes. El detalle es menor pero elocuente: uno de los primeros gestos de la Audiencia recién nacida fue pedir cuentas a un conquistador. Ese sería, durante décadas, uno de sus oficios principales.

Cómo funcionaba la Audiencia

Formalmente, el sistema de apelaciones en Indias operaba en tres niveles. En primera instancia, los alcaldes ordinarios de cada ciudad —elegidos por los cabildos— conocían de las causas civiles y criminales. En segunda, la Audiencia; y solo ciertas causas podían suplicarse en última instancia ante el Consejo de Indias, creado en 1523 como máximo órgano centralizador de política, legislación real y justicia. El Consejo hacía además otra cosa que rara vez se subraya: guardaba la memoria escrita del imperio, otorgaba licencias para la impresión de libros y ejercía censura. Era el archivo y el filtro del poder.

Los oidores de Santafé eran letrados formados en las universidades peninsulares, y su margen de decisión sobre el terreno era enorme. Podían fallar conforme a la costumbre o la equidad, principios ya esbozados en las Siete Partidas, sin necesidad de acogerse a la letra de la ley. Ese arbitrio judicial, que hoy escandalizaría a un jurista, era la única manera de gobernar territorios donde muchos jueces locales no eran juristas, donde las circunstancias no cabían en los códigos peninsulares y donde las costumbres indígenas —cuando no contradecían el derecho castellano— eran admitidas como fuente subsidiaria. El resultado era una flexibilidad extrema, tanto virtud como riesgo.

Sobre esa flexibilidad, la Corona tendió una red de contrapesos. Muchas decisiones de virreyes y presidentes requerían confirmación real; existía un sistema de consultas obligatorias con Madrid; las normas se aplicaban a menudo bajo la fórmula "por ahora", provisional, revocable. Los diversos órganos —Audiencia, virrey, cabildos, oficiales reales, visitadores, jueces de residencia— se vigilaban unos a otros. Ese control mutuo no era retórica: los conflictos de competencia entre oidores y virreyes fueron constantes, y a menudo paralizantes. La desconfianza sistemática hacia el abuso burocrático era el principio organizador del sistema, mucho más que la eficiencia.

En materia sustantiva, la Audiencia de Santafé se reservó las decisiones que definían la economía del Nuevo Reino: la tasación de los tributos indígenas, la legislación sobre encomienda, la reglamentación del trabajo indígena y la repartición de tierras en la sabana. Era, en la práctica, la instancia que decidía quién trabajaba para quién, cuánto pagaba, con qué tierras y bajo qué condiciones. Todo lo demás —el orden público, las elecciones concejiles, las relaciones con la Iglesia— era subsidiario de ese núcleo económico.

La Audiencia frente a los encomenderos

Aquí conviene ir despacio, porque es en la pugna por la encomienda donde la Audiencia se juega su carácter. La Corona sostuvo, con paciencia obstinada, tres principios: no podía cobrarse más tributo que el tasado por funcionarios reales; estaba prohibido el envío de indios a las minas; y quedaba proscrito, en general, el servicio personal. El objetivo era transformar la encomienda —que en la práctica había sido un derecho a exprimir mano de obra— en una encomienda de tributo fijo, cuantificado y limitado.

Los encomenderos del Nuevo Reino resistieron esa transformación durante generaciones, y la Audiencia fue el escenario donde esa resistencia se libraba, causa por causa, tasación por tasación. Un caso extremo ilustra el tono: la Audiencia procesó al capitán Pedro de Saucedo por las crueldades cometidas durante la pacificación de los indios de Chapaima, un juicio que quedó registrado como singular en el conjunto americano. Que un capitán de conquista fuera llevado a tribunal por sus excesos con los indios era, en el siglo XVI, tan raro como significativo.

La segunda mitad del siglo trajo un endurecimiento de la posición regia. Tanto Carlos V hacia el final de su reinado como Felipe II, tras su ascenso en 1556, tomaron conciencia de lo que en la correspondencia oficial se llamó la "feudalización de América": la tendencia de los conquistadores y sus descendientes a comportarse como señores de sus territorios, coartando el poder de la Corona. Felipe II limitó sistemáticamente las pretensiones de los encomenderos. En Santafé, esa política se tradujo en un desgaste progresivo del sector: hacia finales del siglo XVI, la pérdida de poder tributario se reflejó en el ausentismo de los "vecinos" en el cabildo capitalino, en el abandono de los cargos concejiles, en la sensación de que el mundo de la primera conquista se estaba agotando.

La Audiencia siguió arbitrando esos pleitos hasta el final del período colonial. Todavía el 25 de agosto de 1798, en el juicio de Ambrosio Homne contra los herederos de Marcelo Verdugo por las tierras de la laguna de Hatochico, el tribunal reconoció derechos a favor de la parte indígena. Un caso así, en plena efervescencia borbónica, revela hasta qué punto la Corona seguía tratando —al menos en el papel— de proteger a los indios frente a las élites locales, y también hasta qué punto esa protección producía animadversión entre oidores metropolitanos y autoridades criollas de lugares como Popayán.

La consolidación difícil: Briceño y el pacto con la Iglesia

Los primeros veinte años de la Audiencia fueron un ensayo caótico. Solo hacia la década de 1570, bajo la presidencia de Francisco Briceño, se logró una relativa consolidación institucional. La coincidencia con el establecimiento formal de las órdenes religiosas en el Nuevo Reino no fue casual: implantar audiencia y evangelización eran dos caras del mismo proceso de institucionalización regia.

La llegada del arzobispo fray Luis Zapata de Cárdenas generó las condiciones para un pacto mínimo en materia de evangelización, y un informe de 1575 dejó constancia de una junta que reunió a autoridades civiles y eclesiásticas junto con religiosos. Aquello no era rutina burocrática: era el momento en que la Corona conseguía sentar en una misma mesa a los dos brazos con los que gobernaba —espada y báculo— en una región donde ambos habían operado hasta entonces con lógicas propias.

Pero el pacto era frágil. Antes de Zapata de Cárdenas, el arzobispo Juan de Barrios había acumulado quejas continuas ante el Consejo de Indias por maltrato a religiosos, excomuniones inmerecidas, cobro de derechos excesivos y maltrato a miembros de su propio cabildo eclesiástico, sin que las reprimendas apaciguaran su conducta. El patronato real —concedido por bula pontificia a la Corona de Castilla, con derecho de presentación de personas idóneas para catedrales, monasterios, dignidades y beneficios— daba a virreyes, presidentes de audiencias y gobernadores un poder de intervención eclesiástica considerable en calidad de vicepatronos. Pero ese poder no evitaba los choques crónicos entre arzobispos y órdenes religiosas, ni las disensiones internas de la propia Audiencia.

Porque los oidores mismos, en Santafé, se despedazaban. Cada uno veía a sus colegas como rivales; cada uno se apoyaba en su facción clientelar propia. El caso del oidor Montaño quedó como ejemplo mayor de la fase temprana: acumuló quejas ante la Audiencia, el cabildo, los oficiales reales y los personajes más prominentes de la sociedad santafereña, y fue sometido a juicio de residencia. La institución nacida para disciplinar el poder de los conquistadores generaba, en su interior, sus propias camarillas y sus propios pleitos.

La red: cabildos, virreyes, otras audiencias

La Audiencia no operaba en el vacío. Por debajo, los cabildos ciudadanos, que eran el nervio del poder local criollo. Las elecciones de alcaldes ordinarios y oficios concejiles eran competencia privativa de los cabildos, pero la confirmación correspondía a virreyes, presidentes y oidores más antiguos de las Audiencias, gobernadores o corregidores según el caso. Esa distinción entre facultad de elegir y facultad de confirmar fue un campo de fricción permanente. Los cabildos defendían sus prerrogativas como propiedad inalienable. El cabildo de Buga, por ejemplo, llegó a reclamar ante el virrey de Santafé el derecho a realizar sus elecciones sin enviar terna al gobernador de Popayán, defendiendo la separación entre elegir y confirmar como principio irrenunciable.

Por arriba, el Consejo de Indias en Madrid, y desde 1717 —en la primera experiencia virreinal— también un virrey en Santafé. La creación del Virreinato del Nuevo Reino de Granada aquel año fue la primera gran manifestación borbónica de fortalecimiento administrativo: el primer virrey, Jorge de Villalonga, fue nombrado en 1719. La experiencia duró poco. En 1724 el virreinato fue suprimido y la autoridad volvió a manos del presidente de la Audiencia, con el nombramiento de Antonio Manso Maldonado como presidente de Nueva Granada. El virreinato sería restablecido más tarde en el siglo, ya con más solidez, pero aquella intermitencia mostró cuán difícil era encajar una figura virreinal sobre un aparato audiencial que llevaba casi dos siglos gobernando el territorio por su cuenta.

Alrededor, otras audiencias delimitaban el mapa. La de Quito recibió sus términos jurisdiccionales formales desde 1563, marcando la frontera sur del ámbito santafereño. Panamá tenía la suya. Cartagena de Indias, sede del principal puerto y del tribunal de la Inquisición, funcionaba con una lógica administrativa parcialmente autónoma. Las provincias de Popayán, Antioquia, Mérida, Venezuela quedaban bajo la Audiencia de Santafé para efectos judiciales, aunque cada una con sus propios cabildos, gobernadores y equilibrios locales. Ese mapa de jurisdicciones superpuestas, no siempre coherente, fue el ensayo remoto de la geografía política que la Nueva Granada independiente heredaría.

Los oidores y la vida de la ciudad

Los nombres de los oidores y presidentes se conservan menos por su brillo individual que por la función que encarnaron. Andrés Díaz Venero de Leiva, primer presidente propietario, dio a la institución una fisonomía más estable en los años sesenta del siglo XVI. Antonio González presidió con mano firme en las décadas finales. Juan de Borja, ya entrado el siglo XVII, consolidó la línea. Juan Bautista Monzón, oidor visitador enviado desde Madrid, es el nombre que aparece cuando la Corona quería auditar a la propia Audiencia.

Estos hombres —letrados peninsulares, casi todos— reprodujeron en Santafé una cultura judicial castellana con una intensidad que el aislamiento del altiplano volvía casi obsesiva. Bajo esa atmósfera surgieron, no por casualidad, los primeros textos narrativos del Nuevo Reino. El Carnero de Juan Rodríguez Freyle, escrito hacia 1636 aunque publicado solo en 1859, abarca según su propio título los sucesos del Nuevo Reino desde 1539 hasta 1636, y no puede leerse sin la Real Audiencia y sus oidores: la obra es a la vez crónica, ficción literaria y pretensión de verdad histórica sobre la sociedad santafereña, y la corte y sus pleitos son su materia prima. Escrita por un criollo, es la primera reflexión desde dentro sobre el mundo que la Audiencia había producido.

La Audiencia también legislaba sobre lo cotidiano. Un bando del 15 de noviembre de 1558 reguló la circulación nocturna en Santafé: quien anduviera por las calles de noche sin causa justificada sería detenido. El bando fue pregonado públicamente en la plaza mayor por un pregonero mulato llamado Juan, ante numerosas personas, y certificado por el escribano Diego Suárez. La escena resume el estilo audiencial: control orientado del espacio urbano, formalismo escrito riguroso, jerarquía racial implícita, patrullaje nocturno de alguaciles bajo pena establecida en leyes y ordenanzas. Todo se anota, todo se pregona, todo se certifica.

En los estratos altos, esa cultura letrada producía un mundo social específico. Las esposas de los empleados públicos llegados de España constituían, en Santafé, lo que se llamó la "alta aristocracia española", y las madres de familia de la élite local las visitaban como referente. La Audiencia no era solo un tribunal: era el vector que traía a la ciudad la etiqueta, la lengua administrativa, la biblioteca canónica, el modo peninsular de estar en el mundo.

Reformas borbónicas y rebelión

El siglo XVIII cambió las reglas. Los Borbones, empezando con Felipe V, quisieron fortalecer el Estado y ampliar sus funciones en la península y en ultramar. La guerra y el temor a Inglaterra reforzaron esa resolución. Las reformas borbónicas —cuyo momento culminante fue la obra de Carlos III— constituyeron la tercera gran etapa de la administración española en América, después de la fundación audiencial del siglo XVI y de la larga consolidación bajo los Austrias.

En el Nuevo Reino de Granada, el gesto inicial fue la creación del Virreinato en 1717, con capital en Santafé de Bogotá, luego su supresión en 1724, y su restablecimiento definitivo décadas después. La Audiencia siguió existiendo, pero ahora subordinada a un virrey que era, por título, su presidente. La coexistencia no fue sencilla: los oidores tenían casi dos siglos de práctica administrativa autónoma y no cedían fácilmente prerrogativas.

El conflicto mayor del siglo llegó con la rebelión de los Comuneros en 1781, en la provincia de Socorro. El aumento de impuestos y los nuevos controles fiscales impulsados por las reformas borbónicas desencadenaron un levantamiento popular que exigió la reversión de las medidas tributarias y la preferencia de neogranadinos sobre españoles en los cargos oficiales. Con el virrey ausente en Cartagena, la Audiencia actuó en su nombre: aparentó conceder la mayoría de las demandas, en las llamadas Capitulaciones. Fue solo una apariencia externa. En cuanto llegaron refuerzos militares, el movimiento fue reprimido. Aquella maniobra —ceder por escrito para reprimir después— reveló mejor que cualquier tratado el modo audiencial de gestionar la crisis: usar el formalismo jurídico como táctica dilatoria mientras se preparaba la fuerza.

El ocaso: de 1810 a 1819

La crisis final llegó con la crisis del imperio. La invasión napoleónica a España en 1808, la abdicación de Bayona, las juntas peninsulares y luego las americanas rompieron el vínculo entre las Audiencias coloniales y el rey del que derivaban toda legitimidad. En 1810, la sucesión de juntas de gobierno en las capitales americanas —Caracas, Buenos Aires, Santafé, Quito— dejó a las Audiencias en una situación imposible. Aquel movimiento juntista tuvo réplicas rápidas: un testimonio contemporáneo, transmitido con cautela por el arzobispo Coll y Prat a partir de lo que le comunicó Escalona al llegar al puerto, decía que en Caracas ya no había virrey ni Audiencia. La frase es reveladora: aún antes de la disolución jurídica, en la percepción de los contemporáneos las instituciones coloniales estaban colapsando.

En Santafé, el 20 de julio de 1810 abrió una fase de gobiernos provisionales, guerras internas y luego reconquista española. Los años de la Patria Boba, la campaña de Pablo Morillo desde 1815, la ejecución de figuras como Camilo Torres Tenorio en 1816 y el pulso creciente de la campaña libertadora fueron desmantelando, pieza a pieza, el aparato audiencial. Antonio Nariño, traductor de los Derechos del Hombre, procesado años atrás por la propia Audiencia por aquella imprenta clandestina, encarnaba una generación criolla formada en su cultura letrada y decidida a superarla.

Tras la victoria de Boyacá y la liberación de Santafé, el 20 de septiembre de 1819 Bolívar partió hacia Venezuela y Francisco de Paula Santander quedó encargado del poder ejecutivo en Nueva Granada, con funciones equivalentes a las que el Congreso de Venezuela había señalado para ese cargo. Se establecieron entonces dos administraciones distintas para Venezuela y Nueva Granada bajo un solo jefe supremo. Con ese arreglo terminó el mundo audiencial. No hubo un decreto solemne de supresión: la Audiencia se disolvió en el nuevo orden como se disuelve un régimen cuya legitimidad ya no reconoce nadie.

La huella

Es fácil ver la Real Audiencia de Santafé como un fracaso: un tribunal que nunca logró disciplinar del todo a los encomenderos, que se desgarraba en facciones clientelares, que chocaba con virreyes y cabildos, que cedía por escrito cuando debía imponerse. Es una lectura posible, pero incompleta. La Audiencia no resolvió las tensiones que le fueron dadas —Corona contra encomenderos, metrópoli contra élites locales, ley escrita contra costumbre, poder central contra fuerzas regionales—; hizo algo tal vez más importante: las institucionalizó. Convirtió aquellas pugnas en pleitos, en expedientes, en fallos, en formularios. Las volvió administrables.

En ese proceso produjo, sin quererlo, tres legados de larga duración. Primero, una geografía política: el mapa de provincias, gobernaciones y jurisdicciones sobre el que se dibujó la Nueva Granada independiente, con Popayán, Antioquia, Cartagena, Tunja, Mérida como piezas heredadas del ordenamiento audiencial. Segundo, una cultura letrada: la costumbre santafereña de que las cosas se resuelven por escrito, con formalismo, con abogados, con archivo. La densidad jurídica de la vida política colombiana —tanta que un país entero puede pasar años discutiendo la interpretación de una cláusula constitucional— no es una peculiaridad sin historia: es la sedimentación de tres siglos en que Santafé se acostumbró a que la Audiencia decidiera todo por bando, cédula, tasación y fallo. Tercero, una élite: los letrados criollos que hacia 1810 tomaron el poder eran, en su mayoría, hombres formados en la cultura judicial de la Audiencia, herederos de sus categorías intelectuales aun cuando se rebelaran contra su sujeción.

Se ha dicho que la Audiencia fue capturada progresivamente por las facciones locales, y hay verdad en esa lectura: los oidores hacían clientela, los criollos accedían a cargos, los intereses regionales colonizaban la institución metropolitana. También se ha dicho que su aislamiento en el altiplano la volvió obsesivamente formalista, incapaz de gobernar un territorio de costas y llanos, y en eso hay otra verdad. Pero la lectura más honesta es que la Audiencia fue simultáneamente el principal vector de centralización regia en el Nuevo Reino y el escenario donde esa centralización se fracturaba. No fue una máquina de dominación que impuso el orden castellano ni tampoco una farsa capturada por los criollos: fue el lugar donde España y sus territorios ultramarinos negociaron, pleito a pleito, los términos de su desigual convivencia.

Cuando Santander se instaló en el ejecutivo neogranadino en septiembre de 1819, los edificios en los que iba a gobernar, los archivos que iba a consultar, las categorías jurídicas con las que iba a legislar, la propia geografía política que iba a administrar —todo eso venía de la Audiencia. La República heredó un país que era, en buena parte, el sedimento de aquel tribunal instalado en el altiplano casi tres siglos antes para poner en cintura a tres capitanes que no habían podido decidir cuál de ellos mandaba.