Orden público

En Colombia, la expresión orden público no nombra un estado de cosas sino un dispositivo. Es la categoría jurídico-política mediante la cual el Estado colombiano, desde la primera mitad del siglo XIX, ha definido qué perturbaciones toleran los medios ordinarios de gobierno y cuáles autorizan la excepción: el uso de la fuerza, la suspensión de garantías, la intervención sobre territorios y poblaciones. En sus formulaciones sucesivas, de las leyes centralistas de Mariano Ospina Rodríguez a la Ley 20 de 1867, y de la Ley de 1880 al artículo 121 de la Constitución de 1886, el concepto se ha revelado deliberadamente elástico: bajo su nombre caben la neutralidad estatal ante la guerra civil y su opuesto, la intervención armada del gobierno general contra estados o facciones. Fue durante los Estados Unidos de Colombia (1863-1886), bajo los liberales radicales que los administraron, donde el orden público alcanzó su formulación más paradójica: un Estado nacional despojado de ejército y del derecho a intervenir en sus estados soberanos, que sin embargo intervino, y cuya práctica acumuló los precedentes que la Regeneración consumó en 1886.

La semblanza del concepto

Entender el orden público como categoría exige despegarlo del significado corriente de "paz" o "tranquilidad". En el vocabulario político colombiano del siglo XIX designa un umbral: aquel más allá del cual las perturbaciones, motines, alzamientos, guerras entre estados, revueltas de artesanos, insurrecciones partidistas, dejan de ser hechos privados o locales y comprometen la existencia misma del cuerpo político. Fijar ese umbral es fijar el poder: quien define qué es perturbación decide cuándo se suspenden las reglas ordinarias, cuándo entra el ejército, cuándo un estado deja de ser soberano.

Bajo el Radicalismo, esa capacidad de definición estaba constitucionalmente repartida. Los estados eran soberanos y podían levantar sus propias milicias, pero fue disputada de hecho por un gobierno general que, careciendo de fuerza propia suficiente, recurrió al apoyo ilegal, abierto o encubierto, a las facciones estatales de su preferencia. La elasticidad del concepto no fue una virtud teórica de sus redactores sino la consecuencia práctica de una debilidad estructural: entre 1856 y 1860 apenas el 12,5% del presupuesto nacional correspondió al Departamento de Guerra, y el tamaño legal del ejército se redujo de 5.000 a 800 efectivos. Un Estado que no puede monopolizar la violencia debe legislar sobre ella con vaguedad calculada.

Esa vaguedad tiene consecuencias que se proyectan hasta el siglo XX. El estado de sitio del artículo 121 de la Constitución de 1886, la Jurisdicción de Orden Público creada en 1988 y el uso prolongado de la excepción para hostigar oposición y cerrar periódicos son eslabones de una cadena que arranca en el período que aquí se examina.

Los orígenes: de la Nueva Granada a la Confederación

El concepto no nace con el Radicalismo; llega ya cargado. La Constitución del 29 de febrero de 1832, que reemplazó el nombre de República de Colombia por el de Nueva Granada, estableció un régimen unitario y presidencialista en el que el orden público era competencia inequívoca del poder central. Ese arreglo duró dos décadas, hasta que la Constitución de 1853 comenzó a debilitar las atribuciones presidenciales y a repartir facultades entre el centro y las provincias, abriendo espacio para la organización autónoma que culminaría, entre 1855 y 1863, en la federalización plena del país.

El punto de inflexión llegó con Ospina Rodríguez. Bajo la Constitución de la Confederación Granadina de 1858, que agrupaba a Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander, el gobierno general conservó materias como Ejército, Marina, relaciones exteriores y comercio exterior, y dejó el resto en manos de los estados. Pero un Congreso ultraconservador, formado al amparo de una nueva ley electoral impulsada por el propio Ospina, dictó una ley de orden público que confería al poder central facultades para imponerse a los gobiernos de los estados y hasta para suspenderlos en sus funciones. Aquella ley, difícil de conciliar con el pacto confederal, fue uno de los factores que hicieron inevitable el conflicto de 1860-1863. Los estados liberales de Santander, Bolívar, Magdalena y Cauca reaccionaron con alarma; Tomás Cipriano de Mosquera, gobernador del Cauca, encabezó la respuesta armada.

El desenlace de esa guerra, con la victoria de los liberales radicales y la promulgación de una nueva constitución anticlerical y federalista, definió el marco dentro del cual el orden público sería redefinido durante los próximos veintitrés años. Lo hizo sobre una lección clara: la ley de Ospina había fallado porque pretendió centralizar sin contar con la fuerza para hacerlo. La respuesta radical fue la opuesta: renunciar formalmente a la fuerza central y confiar el orden a la autonomía de los estados. Sería una apuesta corta.

La trayectoria: Rionegro y la codificación de la debilidad

La Convención de Rionegro se instaló el 4 de febrero de 1863. De sus trabajos salió una constitución que llevó el federalismo a extremos notables: nueve estados soberanos, Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima, con facultad para ejercer cualquier función no expresamente reservada a las autoridades centrales, para levantar sus propias milicias y para determinar las condiciones del derecho al voto. Más de la mitad de los estados usó esta última prerrogativa para restringir el sufragio universal masculino recientemente establecido: dato revelador de que la soberanía estatal no era necesariamente sinónimo de expansión democrática.

Sobre el orden público, Rionegro operó por sustracción: al no reservar expresamente al gobierno general la potestad de intervenir en los estados, la eliminó. En la práctica no existía ejército nacional; los estados administraban sus propias fuerzas; el gobierno general disponía de una guardia nacional pequeña. Esa arquitectura funcionaba mientras nadie perturbara el orden, o mientras las perturbaciones se agotaran dentro de un estado. En cuanto excedían esa frontera, o en cuanto el gobierno general tenía interés partidista en un desenlace, el sistema mostraba su costura.

La codificación llegó cuatro años después. La Ley 20 de 1867, expedida bajo la administración de Manuel Murillo Toro, estableció que cuando en algún Estado se levantara una porción de ciudadanos para derrocar el gobierno existente, el gobierno de la Unión debería observar la más estricta neutralidad entre los bandos beligerantes. Era, formulada con exactitud, la renuncia legislativa al monopolio estatal de la violencia. Un gobierno que renuncia a intervenir en las guerras civiles de sus estados miembros no es propiamente un gobierno nacional; es un árbitro que se retira antes del combate.

Murillo, en ese mismo período, debió lidiar con un orden público alterado por la prolongada revolución iniciada en 1860 y por el problema religioso que la acompañó. La Ley 20 no era un texto abstracto: era la respuesta a un país donde, según el conservador José María Samper, crítico severo del sistema, en veinticinco años bajo el régimen federal se registraron alrededor de 42 constituciones o revueltas armadas de carácter local o exclusivas de los estados. La ley intentó juridificar esa realidad mediante la retirada.

La práctica del Radicalismo, sin embargo, desmintió la ley que él mismo había dictado. Bajo las presidencias de Santos Acosta, Santos Gutiérrez, Eustorgio Salgar y Aquileo Parra, el gobierno nacional recurrió con frecuencia al apoyo ilegal —abierto, encubierto o armado mediante la guardia nacional— a las facciones estatales de su preferencia, a falta de un mecanismo legal que garantizara elecciones limpias y permitiera intervenir en los estados. La neutralidad prescrita por la Ley 20 convivió, así, con una práctica intervencionista de baja intensidad y sesgo partidista. El orden público se había convertido en el nombre elegante de un conjunto de operaciones que la ley no autorizaba pero que la política exigía.

Las guerras civiles como campo de prueba

Ninguna abstracción sobre el orden público resiste el examen del catálogo. Bajo Rionegro, las guerras civiles fueron el ejercicio recurrente del sistema y su prueba de esfuerzo. La más significativa del período, y la que mejor sirve para entender los límites de la neutralidad de la Ley 20, fue la de 1876-1877.

Se trató de un alzamiento conservador motivado por la política de educación laica impulsada por el gobierno liberal de Aquileo Parra. El conflicto duró once meses, se libró principalmente en el Cauca y el Tolima, y costó el 118% del presupuesto nacional aprobado para 1878: cifra que dice más sobre la fragilidad fiscal del Estado que cualquier análisis. Durante esa guerra, la neutralidad prescrita por la Ley 20 se hizo inaplicable: cuando los estados soberanos son atacados por milicias organizadas fuera de sus fronteras y con conexiones partidistas nacionales, la abstención del gobierno general equivaldría a la disolución del pacto federal. La coalición liberal, radicales e independientes, combatió unida y prevaleció. Pero el precio político fue alto: la victoria no consolidó a los radicales, sino que benefició a los liberales independientes, entre ellos Julián Trujillo y Rafael Núñez.

Trujillo llegó a la presidencia en 1878, y en su discurso de posesión Núñez pronunció la frase que daría nombre a lo que vendría: regeneración administrativa fundamental o catástrofe. En abril de 1878 esa expresión aludía todavía a una reforma dentro del marco de Rionegro; la mutación del proyecto en un programa constitucional distinto vendría después. Pero la elección misma de las palabras revelaba que las élites políticas, incluidas las liberales, habían comenzado a leer el sistema federal como un régimen de catástrofe latente. El orden público como problema estructural, no como accidente.

Antes de esa guerra, otras habían modelado la sensibilidad del período. La Guerra de los Supremos (1839-1841), alzamiento de caudillos provinciales contra el gobierno central, marcó la principal excepción a la relativa estabilidad de la Nueva Granada hasta mediados de siglo. El golpe del general José María Melo contra el presidente José María Obando en 1854 fue algo distinto: una insurrección con componente artesanal que unió militarmente a las élites, incluidos los liberales que habían promovido las reformas, bajo las banderas de la democracia, la legalidad y la defensa de la propiedad. Ese año, el orden público se reveló como concepto de clase antes que como concepto jurídico: lo que unificó a la coalición constitucionalista no fue una teoría del Estado sino un miedo compartido.

La guerra civil de 1860-1862 dio el marco constitucional; la de 1876-1877 mostró que ese marco no funcionaba con las herramientas que él mismo se había dado. Entre una y otra, los alzamientos locales enumerados por Samper, cuatro decenas en veinticinco años, fueron el ruido de fondo permanente. Las guerras civiles del siglo XIX colombiano, con la excepción del episodio artesanal de 1854, fueron en su mayoría formas de reproducción de élites y de sus partidos: no proyectos de nuevo orden social sino disputas por el reparto del existente. Precisamente por eso, su carácter destructivo suscitó la preocupación por reglamentarlas jurídicamente. El orden público es, entre otras cosas, la respuesta de una clase gobernante a los costos de su propio faccionalismo.

La red: hombres, estados, instituciones

El Radicalismo tuvo nombres, y esos nombres fueron sobre todo civiles. Manuel Murillo Toro, dos veces presidente, encarnó la figura del estadista radical: administró en los tramos que corrieron entre los períodos de Mosquera, promovió el pacto de Rionegro y firmó la Ley 20. Aquileo Parra representó la variante fiscal y ferroviaria del proyecto, y sobre su gobierno cayó la guerra de 1876-1877. Santiago Pérez, presidente entre 1874 y 1876, reaparecería desde 1892 como reorganizador de la oposición liberal a la Regeneración. Junto a ellos, Santos Acosta, Santos Gutiérrez y Eustorgio Salgar (este último presidente entre 1870 y 1872) completaron una nómina de abogados y publicistas que gobernaron un país cuya fuerza armada nacional no llegaba, en el papel, a los mil hombres.

Sobre ese elenco civil se recorta la figura descomunal de Tomás Cipriano de Mosquera: presidente varias veces, vencedor de la guerra de 1860-1862, promotor de la desamortización de bienes de manos muertas decretada en 1861, arbitrio fiscal antes que doctrina, dictado para aliviar el fisco agobiado por la deuda y las guerras. Mosquera encarnó la contradicción del período: un caudillo militar en un régimen que pretendía prescindir de la fuerza central. Fue él quien mostró, con su propia trayectoria, que la neutralidad de la Ley 20 era ficción: el poder militar del Cauca había sido, antes de 1863, la palanca que derrocó a Ospina.

Rafael Núñez es la figura de bisagra. Liberal independiente, ex ministro, ex diplomático, formuló en 1878 el diagnóstico que otros compartían pero no habían enunciado con esa contundencia, y en 1884, ya presidente, articuló la doctrina del orden que precede a la reforma. En septiembre de ese año declaró que su gobierno reprimiría estrictamente, conforme a la ley, todas las perturbaciones del orden político, y que la Ley de 1880 (protectora del orden, dictada en el gobierno de Julián Trujillo tras la derogación de la Ley 20) sería cumplida pese a sus deficiencias, mientras no se produjera una reforma constitucional. Reconoció también que aquella ley era incompleta porque no garantizaba paralelamente al orden material la efectividad de los derechos individuales, y que esa deficiencia requería precisamente la reforma que él proyectaba. Primero el orden, después las garantías, y para ambos una constitución nueva.

Los estados fueron el escenario donde esos nombres operaban, y cada uno aportó su propia gramática. Antioquia, con su tradición conservadora y su proyecto administrativo distintivo, funcionó como contrapeso permanente al eje liberal. El Cauca fue laboratorio del liberalismo mosquerista y escenario mayor de la guerra de 1876. Santander, cuna del radicalismo pedagógico, dio al proyecto su base doctrinaria más nítida. Panamá, cuyo estatuto federal en 1855 abrió la vía a la federalización general, prefiguró la arquitectura de Rionegro. Bolívar, Magdalena, Boyacá, Cundinamarca y Tolima completaron el cuadro, cada uno con su código electoral, su hacienda y su milicia. Rionegro dio nombre al pacto; Bogotá siguió siendo capital nominal de un gobierno cuya autoridad se detenía en las goteras de los edificios oficiales. La red del orden público bajo el Radicalismo fue esa combinación desigual: un puñado de presidentes civiles administrando un territorio cuya paz dependía de acuerdos entre élites regionales que ellos mismos, cuando podían, se dedicaban a socavar mediante intervenciones encubiertas.

Discurso: el orden como lenguaje de clase

El vocabulario del orden público no fue neutral. Miguel Samper, el economista bogotano, no confundir con el más doctrinario José María, señaló en 1867 que las masas urbanas y rurales estaban en permanente agitación y privaban del sosiego a las clases poseedoras. Ese "miedo al pueblo" atraviesa el sistema político colombiano y explica buena parte de su contracción, su carácter de democracia sin verdadero cuerpo popular. El orden público colombiano se articuló, en buena medida, como respuesta al miedo social de las élites frente a la posibilidad de que las mayorías reclamaran por la fuerza lo que consideraban usurpado.

Ese miedo tuvo palabras. El "comunismo" que sectores privilegiados temieron desde mediados del siglo XIX no designaba una doctrina organizada sino el fantasma de la movilización popular contra el orden de propiedad. La coalición contra Melo en 1854 se enunció como defensa de la democracia, la legalidad y la propiedad: el orden se defiende invocando simultáneamente el procedimiento y el patrimonio, como si fueran una misma cosa. Sergio Arboleda, desde el pensamiento conservador, diagnosticó una incompatibilidad estructural entre las instituciones liberales importadas y la realidad hispanoamericana, y contribuyó a fundamentar la demanda de un orden alternativo que la Regeneración se propondría suministrar.

Conservadores y regeneracionistas describirían la Constitución de Rionegro como organizadora de la anarquía, y al régimen federal como dominio de caudillos infatuados o corrompidos que mantenían la sociedad en perpetua lucha. La caracterización es interesada, pero también descriptiva: las cuatro decenas de constituciones y revueltas contadas por Samper en veinticinco años dan crédito a la percepción de agitación permanente. La disputa no era sobre los hechos sino sobre la causa: para los radicales, esas guerras eran patologías corregibles del pacto federal; para los regeneracionistas, eran su consecuencia lógica.

Núñez selló la equivalencia en 1884 al declarar que las perturbaciones del orden político eran grave amenaza del orden social. Con esa fórmula, el disenso político —la oposición, la prensa crítica, la manifestación— quedaba habilitado como objeto legítimo de represión no por lo que fuera en sí, sino por su capacidad de comunicar con la agitación social. La elasticidad del orden público alcanzó ahí su formulación más eficaz: quien controla la definición de "perturbación política" controla también, por extensión, la de "amenaza al orden social", y por tanto los medios legales para conjurarla.

La regulación de la guerra: derecho de gentes y neutralidad

Un aspecto singular del orden público en el siglo XIX colombiano fue el intento de someter la guerra civil a reglas. La Ley 20 de 1867 fue la más pura expresión de esa tentativa: si el Estado nacional no puede impedir las guerras internas de sus estados, al menos puede fijar su lugar en ellas, y ese lugar es la neutralidad. La ley suponía dos bandos beligerantes con reconocimiento tácito de su capacidad de guerra: transponía al conflicto intraestatal categorías del derecho internacional público.

Esa transposición no fue casual. Las élites políticas colombianas habían aprendido a leer sus propias guerras civiles como enfrentamientos entre partes que compartían un estatus similar de legitimidad, del mismo modo que las naciones enfrentadas se reconocen entre sí como sujetos de derecho. De ahí, más adelante, la incorporación explícita del derecho de gentes al artículo 121 de la Constitución de 1886, mediante el acto legislativo n.º 3 de 1910, que estableció que en estados de excepción el gobierno podría ejercer, además de las facultades legales, aquellas que conforme al derecho de gentes rigen en guerra entre naciones. Es la formalización constitucional de una intuición larga: la guerra civil colombiana como guerra entre naciones internas.

En la práctica, esa regulación funcionó con desigualdades reveladoras. Durante la Guerra de los Mil Días (1899-1902) dejaron de aplicarse algunas normas del derecho de gentes, como la que permitía la visita de médicos para atender enfermos y heridos del bando rebelde. Las guerrillas liberales cometieron actos de perfidia como atacar en silencio y degollar soldados dormidos; en pocos casos, sin embargo, se fusiló a civiles o prisioneros, y la violencia contra la población civil mantuvo un tono controlado: saqueos a los ricos, aplicación del zurriago a propietarios hostiles sin llegar a matarlos. La contención relativa reflejaba la naturaleza de las guerras del siglo XIX como conflictos entre élites: los combatientes se reconocían entre sí como pertenecientes al mismo mundo político, y era ese reconocimiento, no las leyes, el que amortiguaba la violencia.

La huella: 1886 y la larga duración

La Regeneración fue la operación política que capitalizó el agotamiento del orden radical. La Constitución de 1886, en cuya elaboración tuvo especial influencia Miguel Antonio Caro, exponente del ala más reaccionaria del pensamiento conservador, extinguió la forma federal, dividió el territorio en departamentos y concentró el poder en el gobierno central. Estableció un período presidencial de seis años, un ejército nacional, restringió libertades individuales como la de expresión e imprenta y restableció relaciones armoniosas con la Iglesia. Esas relaciones se formalizaron en el Concordato de 1887, firmado por Núñez. El acuerdo declaró el catolicismo religión oficial de Colombia y devolvió las propiedades eclesiásticas confiscadas. Ató además la educación pública a los preceptos de la Iglesia y abolió el divorcio civil.

La pieza clave del régimen, en lo que hace al orden público, fue el artículo 121: el estado de sitio. Ese mecanismo permitía al gobierno dictar decretos con poderes extraordinarios ante perturbaciones del orden interno, y su uso, modulado por reformas sucesivas como la de 1910, se prolongó durante más de un siglo, hasta que la Constitución de 1991 reemplazó todo el andamiaje. Concebido como instrumento excepcional, el estado de sitio se convirtió en herramienta habitual empleada para gobernar con poderes extraordinarios, hostigar a la oposición, cerrar periódicos y confinar o desterrar enemigos políticos.

La conexión entre 1863 y 1886 es más profunda que la mera sucesión cronológica. La debilidad estructural del Estado radical (presupuesto militar mínimo, ejército de 800 efectivos, prohibición legal de intervenir en los estados) produjo la práctica intervencionista informal que fue el modo real de gobernar durante veinte años. Esa práctica acumuló precedentes: cada apoyo encubierto del gobierno general a una facción estatal, cada movilización de la guardia nacional al margen del texto constitucional, cada declaración de que la neutralidad de la Ley 20 debía ceder ante la magnitud de una perturbación, fueron ladrillos para el edificio que Caro y Núñez levantarían en 1886. La Regeneración no inventó el intervencionismo central; lo legalizó, lo dotó de instrumentos y lo hizo doctrina.

El proyecto tuvo también su dimensión fiscal. El Banco Nacional, creado bajo Núñez como agente fiscal, financió el creciente déficit mediante emisión de papel moneda y superó sistemáticamente sus límites legales de emisión; para 1894 el deterioro cambiario y la inflación eran evidentes. La oposición liberal, reorganizada desde 1891-1892 por Aquileo Parra y Santiago Pérez, este último nombrado director del partido en 1892, hizo del monopolio del papel moneda una de sus banderas críticas. El orden centralizado tenía costos que las viejas figuras del Radicalismo, ahora en la oposición, denunciaban con conocimiento de causa.

La larga duración del dispositivo es asombrosa. El estado de sitio del 121 fue reformado sucesivamente pero no derogado hasta 1991. En 1988, respondiendo a la escalada del conflicto armado y del narcotráfico, el gobierno creó la Jurisdicción de Orden Público mediante los Decretos 474 y 2490. Su competencia abarcó los delitos del Estatuto Antiterrorista y los delitos políticos: sedición, rebelión y conexos. Absorbió procesos contra civiles antes juzgados por tribunales militares y se rigió por un procedimiento eficientista y antigarantista, con reducción de términos y un régimen de libertad más drástico. El nombre mismo del tribunal, "Orden Público", dice cuánto había pesado el concepto en la tradición jurídica del país. Antes, en 1965, el Decreto Legislativo 3398, expedido bajo estado de excepción para enfrentar el bandolerismo y las guerrillas revolucionarias, había autorizado en su artículo 25 la utilización de civiles no sujetos al servicio militar obligatorio en actividades de orden público, y sentó bases para la conformación de grupos de autodefensa. Desde la ley de Ospina de 1858 hasta los decretos de 1988, la secuencia jurídica compone una tradición coherente en su elasticidad: el orden público como categoría que autoriza al Estado a operar por fuera de los procedimientos ordinarios, sin dejar por eso de invocar la ley.

Retorna, al final, la paradoja inicial. Los liberales radicales quisieron un Estado modesto, respetuoso de las soberanías estatales, neutral ante las guerras civiles. Fueron ellos, sin embargo, quienes por acumulación de prácticas informales prepararon el vocabulario y los precedentes que la Regeneración utilizaría para construir lo opuesto: un Estado centralizado, armado, dueño de un estado de sitio de uso rutinario. No fue traición ni contradicción moral: fue el efecto no planeado de gobernar sin herramientas un territorio partido en soberanías. El orden público en Colombia se aprendió a nombrar como se lo nombra hoy, categoría flexible, umbral variable, autorización de excepción, en aquel cuarto de siglo largo, entre la Convención de Rionegro y la Constitución de Caro, en el que un gobierno sin ejército tuvo que intervenir todo el tiempo en los estados que juraba no tocar.