Regeneración

El 1 de abril de 1878, en las páginas del Diario Oficial, Rafael Núñez pronunció ante el general Julián Trujillo una frase que fijaría el nombre de una época: "hemos llegado a un punto en que estamos confrontando este preciso dilema: regeneración administrativa fundamental o catástrofe". La palabra, hasta entonces sin carga política precisa, se convirtió en programa. Con ella se designaría durante el siguiente siglo un proyecto de reingeniería nacional que fusionó centralismo autoritario, confesionalismo de Estado y capitalismo tutelado, y cuya arquitectura institucional —la Constitución de 1886 y el Concordato de 1887— sobrevivió a sus propios fracasos, a tres guerras civiles y a la pérdida de Panamá, para regir a Colombia hasta 1991. La Regeneración no fue un gobierno ni una constitución: fue el molde de un país.

Qué fue la Regeneración

En sentido estricto, la Regeneración designa el proceso político colombiano que va de 1878, con la posesión de Trujillo, hasta finales del siglo XIX, cuando el régimen que había fundado desemboca en la Guerra de los Mil Días. En sentido amplio, nombra también la arquitectura institucional que ese proceso legó y que se prolongó como Hegemonía Conservadora hasta 1930, y en algunos de sus rasgos —presidencialismo fuerte, estado de sitio, tutela católica sobre la educación— hasta la Constitución de 1991.

La Regeneración fue una reacción. Reacción al federalismo radical de la Constitución de Rionegro de 1863, que había dividido al país en nueve estados soberanos con códigos propios, reducido al Ejecutivo a la sombra de las asambleas regionales y proclamado libertades individuales entendidas como límites al Estado. Reacción también al modelo económico agroexportador liberal, sacudido desde 1875 por el derrumbe de los precios del tabaco y de la quina. Reacción, en fin, a la política eclesiástica anticlerical que había expulsado obispos, secularizado bienes de la Iglesia y proyectado una educación laica. Frente a todo eso, la Regeneración propuso un Estado unitario, un Ejecutivo robusto, una alianza estratégica con Roma y un capitalismo dirigido desde Bogotá.

Su singularidad histórica reside en la desproporción entre su fragilidad de origen y su duración. Nacida de una alianza inestable entre un liberal escéptico y un tradicionalista ultramontano, incapaz de conjurar la guerra que decía prevenir, cuestionada por las guerras civiles de 1885, 1895 y 1899-1902, sostenida sobre un banco central que hubo que liquidar por fraude, la Regeneración fue, con todo, el conservatismo más perdurable de la América Latina decimonónica.

El colapso del federalismo radical

Para entender por qué la palabra de Núñez encontró eco, hay que mirar el país que la escuchó. La Constitución de 1863, redactada en Rionegro, había construido el ensayo federal más audaz del continente. Nueve estados soberanos —Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima— legislaban en materias civiles, penales y de instrucción pública; el gobierno de la Unión apenas conducía las relaciones exteriores y una fracción de la fuerza pública. Las libertades del capítulo de derechos —imprenta, palabra, movimiento, comercio de armas— eran las más extensas del hemisferio.

Ese edificio comenzó a agrietarse cuando falló su base material. Desde 1875, el tabaco colombiano perdió sus mercados europeos frente a competidores más baratos, y la quina siguió una curva paralela. El liberalismo radical, cuyo poder político y prestigio ideológico descansaban sobre la burguesía comercial exportadora, vio erosionarse su fuerza al mismo tiempo que su clientela empobrecía. En 1876, cuando el gobierno de Aquileo Parra impulsó una reforma de instrucción pública laica, el clero de varias poblaciones caucanas convocó a la resistencia. La guerra civil de 1876-1877 estalló por educación, pero se libró como confrontación de clases y de razas: el saqueo de Cali en la Nochebuena de 1876 por tropas liberales negras y mulatas dejó una herida que el conservatismo agitaría durante décadas. La contienda duró once meses y consumió el equivalente al 118% del presupuesto nacional aprobado para 1878. Un país así no podía seguir federado sin quebrarse.

El liberalismo salió de la guerra fracturado. Los radicales, herederos de la línea de Manuel Murillo Toro, defendían la ortodoxia de 1863. Los independientes, encabezados por Rafael Núñez, buscaban una reforma administrativa que reconstruyera la autoridad central sin liquidar el sistema. Con el conservatismo semiderrotado pero indispensable, Núñez armó la coalición que llevaría a Trujillo a la presidencia en 1878 y a él mismo, dos años después, al Palacio de San Carlos.

El gobierno de Trujillo (1878-1880) fue la antesala. Levantó las sanciones contra los obispos de Popayán, Pasto, Antioquia y Medellín que Parra había desterrado, derogó la ley de 1877 sobre intervención política del clero y dio los primeros signos de reconciliación con la Iglesia. Cuando Manuel Murillo Toro murió en 1880 —el mismo año en que Núñez fue elegido presidente por primera vez—, el radicalismo perdió a su último gran conductor. La palabra pronunciada dos años antes empezaba a hacerse gobierno.

Núñez: el arquitecto ambiguo

Rafael Núñez Moledo había nacido en Cartagena en 1825 y a esa ciudad volvería a morir en 1894. Diplomático en Europa durante los años del auge radical, poeta de obra escasa y meditación metafísica, escéptico ilustrado, positivista de formación, era todo lo contrario del caudillo militar y del clerical de sacristía. Su Regeneración, tal como la enunció en 1878, era una operación técnica: racionalizar el Estado, unificar códigos, restablecer la autoridad, corregir los desórdenes del federalismo. En su cabeza, todavía en esa fecha, la reforma implicaba "la subsistencia de las instituciones constitucionales vigentes"; no la sustitución del sistema federal, no un cambio político profundo. Aún en 1884 no creía practicable un giro tan radical.

Ese Núñez fue derrotado por los hechos. Elegido en 1880 con apoyo de independientes y conservadores, gobernó dos años buscando una reforma monetaria y proteccionista dentro del marco de Rionegro. Volvió en 1884, tras derrotar al candidato radical Solón Wilches con el respaldo del conservatismo. Cuando los radicales se alzaron en armas ese mismo año contra su gobierno, Núñez tenía dos opciones: pactar o refundar. Eligió refundar. La derrota de la rebelión en 1885 le dio el pretexto y la fuerza para declarar difunta la Constitución de 1863 y convocar un Consejo Nacional de Delegatarios.

Fue elegido presidente en 1886 y en 1892, para un total de cuatro periodos —1880, 1884, 1886 y 1892—, aunque prefirió no residir en Bogotá durante el último ni ejercer directamente el mando, delegándolo en designados como José María Campo Serrano y, sobre todo, en su vicepresidente Miguel Antonio Caro. Vivió sus últimos años en El Cabrero, junto a Cartagena, con Soledad Román, en un retiro que era ya media leyenda. Murió allí en 1894 sin haber terminado su cuarto mandato.

Su famosa sentencia —"las repúblicas deben ser autoritarias, so pena de permanente desorden"— resumió el desplazamiento de un hombre que había empezado hablando de reforma administrativa y terminó firmando una constitución que suprimía las libertades del capítulo de derechos de 1863. Núñez creyó siempre estar corrigiendo el liberalismo desde dentro. Otros harían de esa corrección una restauración.

Caro y la refundación de 1886

El otro arquitecto de la Regeneración era todo lo que Núñez no era. Miguel Antonio Caro, católico ultramontano, hispanófilo, gramático de vocación y filósofo tomista, sostenía como cuestión de principio no viajar más allá de los confines de la Sabana de Bogotá. Nunca conoció la costa Caribe ni el sur andino ni la selva del país cuya constitución escribiría. William Ospina lo retrataría más tarde como un académico encerrado en el altiplano dando forma institucional a un país que ignoraba. Ese aislamiento no fue anecdótico: fue estructural. La constitución que Caro pensó para Colombia fue la de una nación hispánica, católica y central, invisible a los indios, a los negros y a las regiones periféricas que no cabían en su geografía mental.

El Consejo Nacional de Delegatarios se instaló en Bogotá el 10 de noviembre de 1885, con dieciocho miembros conservadores e independientes designados por Núñez tras la derrota de la rebelión radical. No había liberales radicales en la sala. El texto fue firmado por los delegatarios el 4 de agosto de 1886 y sancionado al día siguiente por el designado José María Campo Serrano, en ausencia de Núñez y del vicepresidente Eliseo Payán.

La Constitución de 1886 fue, en gran medida, obra intelectual de Caro. Sus principios centrales eran cuatro: unidad nacional, centralismo político y administrativo, presidencialismo reforzado y confesionalismo católico. Los nueve estados soberanos fueron reducidos a departamentos subordinados al gobierno central, con gobernadores nombrados desde Bogotá. El presidente sería elegido por voto directo por un periodo de seis años y quedaba dotado de poderes extraordinarios para declarar el estado de sitio y gobernar por decreto en casos de conmoción interior o guerra exterior. El artículo 41 establecía que "la educación pública será organizada y dirigida en concordancia con la Religión Católica".

Núñez planteó ante el Consejo la necesidad de unificar los códigos y la administración pública a escala nacional, argumentando contra el sistema federado como fuente de inestabilidad permanente. Caro tradujo esa consigna en un edificio jurídico que iba mucho más lejos. Donde Núñez veía una operación técnica de racionalización, Caro construyó una restauración de tono colonial. El liberal positivista firmaba lo que el ultramontano había escrito, y esa disonancia constituyó el ADN paradójico del régimen.

Los efectos de esa arquitectura serían duraderos. El estado de sitio, concebido como excepción, se convirtió en instrumento ordinario de gobierno: entre 1958 y 1990 estuvo vigente durante más del 80% del tiempo. La Constitución rigió, con reformas parciales, hasta 1991: más de un siglo, cifra sin equivalente en América Latina.

El pacto con Roma

Si la Constitución fue el esqueleto del nuevo orden, el Concordato firmado con la Santa Sede el 31 de diciembre de 1887 fue su músculo cultural. Con él, la Regeneración devolvió a la Iglesia católica un poder que ninguna república hispanoamericana le concedía ya con esa amplitud.

El Concordato no restituyó físicamente las propiedades desamortizadas a mediados de siglo por los gobiernos liberales; hacerlo hubiera sido política y económicamente inviable. En su lugar, la República se comprometió a indemnizar a la Iglesia mediante pagos anuales a perpetuidad —ab aeternitatem— y le concedió ventajas fiscales sustantivas. Además, le entregó el fuero eclesiástico, autonomía interna de gobierno y, sobre todo, el control del sistema educativo. El artículo 12 estableció que en todos los centros de enseñanza la educación pública se organizaría y dirigiría en conformidad con los dogmas y la moral de la Religión Católica. El divorcio civil, permitido en el interregno liberal, quedó abolido.

Las consecuencias fueron de larga duración. Durante al menos las cuatro décadas siguientes —hasta que los gobiernos liberales de los años treinta empezaron a recuperar prerrogativas del Estado en materia educativa—, la escuela colombiana fue, en la práctica, una extensión del episcopado. Se enseñaba lo que la Iglesia permitía enseñar; los textos pasaban por criterios de ortodoxia; el magisterio se formaba en instituciones confesionales. La Reforma Constitucional de 1936, impulsada por Alfonso López Pumarejo, logró revocar algunos artículos que reconocían prerrogativas eclesiásticas, pero no alteró el papel dominante que el Concordato le garantizaba.

La Iglesia, a cambio, se convirtió en aliada política del régimen. Orientaba a los fieles en los comicios, condenaba desde el púlpito al liberalismo como enemigo del orden natural, respaldaba a los candidatos conservadores y bendecía las medidas gubernamentales. Bajo la Regeneración, ser liberal era, en muchas parroquias del país, incurrir en pecado público. Esa fusión de partido y religión configuró una cultura política en la que la disidencia era herejía y la oposición, sedición.

Hubo, sin embargo, un costo que la propia Iglesia terminaría pagando. Al obtener el control del aparato educativo estatal, no desarrolló estructuras propias de evangelización ni una tradición intelectual autónoma de defensa doctrinaria. Cuando en el siglo XX el mundo se hizo plural y secular, la Iglesia colombiana llegó al desafío sin las herramientas que otras iglesias latinoamericanas habían forjado en la adversidad.

La economía tutelada: Banco Nacional y papel moneda

La Regeneración no fue solo una operación política y cultural: fue también un experimento económico. Núñez creía que el librecambismo radical había desangrado al país y que el Estado debía intervenir para proteger la industria naciente y proveer al comercio de un instrumento monetario nacional. En su primer gobierno (1880-1882) impulsó un recargo proteccionista para artículos que se quería fomentar internamente, entre ellos ropa y muebles. Y creó, por la Ley 39 de 1880, el Banco Nacional, inaugurado el 1º de enero de 1881.

El Banco Nacional tenía dos funciones declaradas: proveer una emisión monetaria de cobertura nacional y actuar como agente fiscal del gobierno. En la práctica, fue lo segundo: un mecanismo para financiar el déficit público mediante emisión de billetes. Tras el triunfo militar de 1885, el decreto 104 del 19 de febrero de 1886 estableció el papel moneda de curso forzoso, y la Ley 57 de 1887 le otorgó al Banco el privilegio exclusivo de emisión, retirándoselo a los bancos privados que hasta entonces habían competido en ese terreno.

El experimento chocó con dos límites. El primero fue de eficacia: pese al monopolio legal, el Banco Nacional nunca ejerció un control real sobre el sistema financiero, que siguió operando en gran medida al margen de su tutela. El segundo, de honestidad: una comisión investigadora comprobó que el Banco había realizado emisiones ilegales por más de nueve millones de pesos, es decir, había impreso billetes sin respaldo legal para cubrir gastos del gobierno. El escándalo llevó a la Ley 70 de 1894, que ordenó su liquidación, ejecutada por decreto en 1896.

La política monetaria dividió a los partidarios y unió a los enemigos del régimen. Los liberales denunciaron el papel moneda inconvertible como un préstamo forzoso, una forma disfrazada de expropiación: un billete sin respaldo era, en su lectura, un valor ficticio impuesto por la fuerza. Los conservadores antioqueños, encabezados por Marceliano Vélez, se separaron del Partido Nacionalista —la formación que agrupaba a nuñistas y conservadores— porque la inflación y la devaluación golpeaban a una región cuya economía descansaba en el comercio y la incipiente banca privada. Antioquia, cuna del capitalismo colombiano, se hizo así crítica del régimen desde su propia derecha.

Los efectos macroeconómicos fueron ambivalentes. La expansión monetaria aumentó el circulante y redujo las tasas de interés, lo que estimuló obras públicas y actividad urbana. Pero también desvalorizó la moneda, encareció importaciones y erosionó al comercio y a la banca privada, que había fundado su poder en el control del crédito. Tras la liquidación del Banco Nacional, la emisión continuó en manos del Tesoro para financiar el déficit de las guerras civiles finiseculares, con las conocidas consecuencias inflacionarias que acompañarían a la Guerra de los Mil Días.

La exclusión del liberalismo

Ninguna dimensión de la Regeneración fue tan sistemática como la exclusión política del liberalismo. Entre 1886 y 1904, los liberales colombianos vivieron una eliminación práctica de sus derechos ciudadanos más firme que la que los conservadores habían soportado bajo la Constitución de 1863. No se trataba de derrota electoral: se trataba de imposibilidad estructural de participar.

Caro, ejerciendo el ejecutivo en ausencia de Núñez, formuló la doctrina: las urnas eran "palenques" para partidos legales, y los liberales no calificaban como partido sino como facción sediciosa. La Constitución, en su lectura, era una carta de conquista antes que una norma para todos los colombianos. En consecuencia, el liberalismo fue apartado del Congreso mediante manipulación electoral, sus líderes fueron encarcelados o desterrados, sus periódicos clausurados con regularidad. El Relator, dirigido por el expresidente Santiago Pérez, fue cerrado en 1893. La prensa satírica de oposición corrió peor suerte: El Zancudo, dirigido por Alfredo Greñas, fue suspendido en agosto de 1890, reabrió el 22 de febrero de 1891 y fue clausurado definitivamente el 4 de octubre de ese año. Greñas continuó su combate con El Mago (1891-1892), editado por José Ignacio Galves, y El Barbero (1892), hasta que la persecución lo empujó al exilio.

Esa exclusión no fue solo represiva; fue productiva. Al cerrarle al liberalismo toda vía institucional, la Regeneración empujó a sus adversarios a la única salida que les quedaba: las armas. Tres guerras civiles marcaron el régimen. La primera, en 1885, precipitó la caída de la Constitución de 1863 y sirvió a Núñez de pretexto para refundar el Estado. La segunda, en 1895, fue rápidamente sofocada. La tercera, la Guerra de los Mil Días, iniciada el 17 de octubre de 1899, se prolongó hasta 1902 y fue la contienda más devastadora que Colombia había conocido hasta entonces.

En la batalla de Palonegro, entre el 11 y el 26 de mayo de 1900 —dieciséis días de combate en las lomas cercanas a Bucaramanga—, murieron aproximadamente cinco mil liberales y tres mil conservadores, con casi siete mil heridos. La guerra involucró unos setenta y cinco mil soldados por bando, se libró en más de doscientos veinte combates y dejó al país exhausto. Su consecuencia geopolítica más grave llegó el 3 de noviembre de 1903, cuando Panamá, agotada y agraviada por décadas de descuido, se separó de Colombia con respaldo de los Estados Unidos. La Regeneración, que había nacido para conjurar la catástrofe, terminó administrándola.

La red: hombres, lugares, ideas

La Regeneración no fue obra de dos hombres, aunque Núñez y Caro le hayan dado nombre y forma. Fue el trabajo de una coalición amplia y desigual, cuyos protagonistas encarnaron intereses y regiones distintos.

Junto a Núñez estuvieron los liberales independientes que rompieron con el radicalismo. José María Samper, publicista y jurista, dio al proyecto parte de su lenguaje intelectual. Manuel María Mallarino, expresidente conservador de la Confederación Granadina, y Carlos Holguín Mallarino, quien ejercería la presidencia entre 1888 y 1892 en reemplazo de Núñez, aportaron la continuidad conservadora. El general Sergio Camargo representó, en su momento, el ala militar del régimen. Y Rafael Reyes, futuro presidente entre 1904 y 1909, encarnaría el intento de reajustar el modelo tras la catástrofe.

Enfrente estuvieron los que hicieron la resistencia. Aquileo Parra, el último presidente radical, cuyo derrocamiento moral tras la guerra del 76 abrió el camino a la Regeneración. Manuel Murillo Toro, cuya muerte en 1880 dejó al liberalismo sin timonel. Santiago Pérez Manosalbas, expresidente y director del Relator, desterrado por sus escritos. Rafael Uribe Uribe, general liberal antioqueño, líder militar en la Guerra de los Mil Días y editor de El Autonomista, portavoz de los que ya no veían otra salida que la rebelión. Ezequiel Rojas, viejo teórico del liberalismo, cuya doctrina utilitarista quedaba proscrita del nuevo orden. Y una figura íntima, Soledad Román de Núñez, segunda esposa del presidente, con quien vivió en El Cabrero los años finales.

Los lugares tejieron su propia geografía política. Bogotá, capital centralizadora, cabeza del nuevo orden. Cartagena, ciudad natal de Núñez y sede de su retiro, símbolo de una Costa Caribe que el régimen no supo integrar. Rionegro, en Antioquia, ciudad emblemática de la Constitución que la Regeneración vino a derogar. Popayán, foco del conservatismo caucano y del pensamiento católico. El Cabrero, casona a orillas de la Ciénaga de las Quintas, donde el presidente escribía su poesía metafísica mientras Caro gobernaba en Bogotá. Panamá, provincia sacrificada.

Las ideas circularon en un mismo horizonte. Positivismo racionalizador en Núñez. Tradicionalismo católico e hispanófilo en Caro. Narrativa histórica conservadora en José Manuel Groot, que reescribió el pasado colombiano contrastando la estabilidad colonial con el desorden republicano y legitimando el retorno al orden. Todo ello se articulaba en una visión: Colombia como nación una, hispánica, católica y jerárquica. Los indios, los negros, las regiones periféricas —el 40% largo del país real— quedaban fuera del cuadro.

La huella

Cuando en 1902 se firmaron los tratados que pusieron fin a la Guerra de los Mil Días —el de Neerlandia, el del Wisconsin—, la Regeneración como proyecto militante había caducado. Sus arquitectos habían muerto: Núñez en 1894, Caro en 1909. El país estaba en ruinas y había perdido Panamá. Y sin embargo, el edificio institucional que habían levantado se mantuvo en pie.

Rafael Reyes gobernó entre 1904 y 1909 como una suerte de bonapartismo modernizador —dictadura civil, incorporación de liberales al gabinete, promoción de obras públicas—, hasta ser derrocado. La reforma constitucional de 1910, apoyada por sectores liberales y conservadores moderados, contribuyó a atraer al Partido Liberal al camino de la legalidad, aunque líderes como Uribe Uribe ya habían proclamado su "adiós a las armas" tras la catástrofe. Se abrió así un periodo de veinte años, entre 1910 y 1930, en que la Hegemonía Conservadora prolongó el legado regeneracionista con mayor moderación: se mantuvo el orden público, se respetaron en general las libertades civiles de las élites, se sostuvo el proteccionismo comercial dentro de una vinculación agroexportadora al mercado mundial.

La ruptura llegaría en 1930 con la elección de Enrique Olaya Herrera y, sobre todo, con la Revolución en Marcha de Alfonso López Pumarejo. La reforma constitucional de 1936 tocó algunos artículos referidos a la Iglesia, introdujo la función social de la propiedad y amplió los derechos laborales. Pero no derogó la Constitución de 1886 ni el Concordato de 1887: los reformó por dentro. El edificio de Caro seguía siendo la casa de todos los colombianos.

Habría que esperar hasta 1991 —ciento cinco años después de la sanción original, en un país cambiado por la violencia partidista, el Frente Nacional, el narcotráfico y la crisis de legitimidad del establecimiento— para que una nueva Asamblea Constituyente reemplazara aquel marco. La Constitución de 1991 estableció el pluralismo religioso, la descentralización, un catálogo amplio de derechos fundamentales, la acción de tutela y una Corte Constitucional autónoma. Fue, en muchos aspectos, la contra-Regeneración.

Pero la huella no se borra tan fácil. El presidencialismo colombiano, incluso reformado, sigue siendo uno de los más fuertes del continente. El estado de excepción, aunque acotado por controles, mantiene su lógica. El peso cultural de la Iglesia en la educación y en la vida pública, aunque disminuido, es aún visible. La memoria de la exclusión política del adversario, transmitida de la Regeneración a la Violencia de mediados del siglo XX, dejó cicatrices que ninguna reforma ha cerrado del todo.

La Regeneración fue una paradoja perdurable. Prometió orden y produjo tres guerras civiles y la pérdida de una provincia. Prometió racionalizar el Estado y quebró su banco central por emisiones ilegales. Prometió unidad nacional y consolidó la exclusión sistemática de la mitad del país. Y sin embargo, ganó. Ganó porque articuló una coalición —Iglesia, Partido Conservador, Estado central, capitalismo protegido, élites regionales conservadoras— lo bastante sólida para sobrevivir a sus propios fracasos y a la resistencia armada que suscitaba. Ganó porque el liberalismo, militarmente derrotado en 1885, 1895 y 1902, no tuvo la fuerza para desmontarla. Y ganó porque su arquitectura institucional —el presidencialismo de estado de sitio, el confesionalismo educativo, la centralización departamental— resolvía intereses estructurales que sobrevivían a la ideología de sus fundadores.

Cuando Rafael Núñez pronunció en 1878 la palabra "regeneración", creía estar convocando una reforma administrativa. Convocó, sin saberlo, un siglo.