Primera presidencia de Rafael Núñez (1880-1882)

Primera presidencia de Rafael Núñez (1880-1882)

La primera administración de Rafael Núñez, entre el 8 de abril de 1880 y el 1 de abril de 1882, es el momento en que el edificio liberal levantado en Rionegro empieza a moverse desde adentro. No hubo todavía nueva constitución, ni concordato, ni guerra civil desencadenante: la Regeneración plena vendría después de 1884. Pero en estos veinticuatro meses se ensamblaron las tres piezas que la harían posible: una alianza inédita entre liberales independientes y conservadores moderados, una arquitectura financiera centralizada en torno al Banco Nacional recién fundado, y un giro arancelario que rompía con el librecambio ortodoxo del radicalismo. El tramo se comprende mejor como laboratorio: un ensayo donde la quiebra fiscal del federalismo y una reorientación ideológica todavía incompleta encontraron, por primera vez, un vehículo institucional común.

El país que Núñez recibe

El régimen liberal que gobernaba Colombia desde 1850, con breves interregnos entre 1854 y 1861, había entrado en crisis abierta a partir de 1876. La guerra civil de 1876-1877 —desatada por el rechazo del Partido Conservador y la Iglesia católica a las reformas educativas laicas que el liberalismo radical impulsaba desde 1870, incluida la contratación de una misión pedagógica alemana— duró once meses, se libró principalmente en el Cauca y el Tolima, y dejó al fisco maltrecho: su costo equivalió al 118% del presupuesto nacional aprobado para 1878. Ese solo dato basta para entender por qué la administración siguiente no podía gobernar como si nada hubiera pasado.

El daño no era únicamente financiero. La guerra fracturó al Partido Liberal. De un lado quedaron los radicales, herederos de la constitución federal de 1863 y del proyecto secularizador; del otro, un grupo de independientes encabezado por Rafael Núñez que empezó a tejer acuerdos con conservadores moderados. La muerte de Manuel Murillo Toro en 1880 —líder histórico e ideológico del radicalismo— selló el desenlace: sin su figura, la fracción radical perdió centro de gravedad justo en el año electoral. Varios liberales prominentes —José María Samper, Salvador Camacho Roldán, Camilo A. Echeverri, Ramón Santodomingo Vila, Nicolás Pereira Gamba— habían empezado ya a transar con el conservatismo o a incorporarse a él, en un movimiento que se leía como aburguesamiento del liberalismo y búsqueda de arreglos con los adversarios doctrinales.

A esa fractura política se sumaba un derrumbe económico. Las exportaciones de tabaco, columna del modelo librecambista radical, se hundieron a partir de 1875; la quina, otro pilar, siguió el mismo camino. Con ellas se erosionó la base material del optimismo aperturista: el país exportador que la generación de Murillo Toro había imaginado no estaba dando lo prometido, y las tesis del librecambio incondicional empezaron a sonar menos como sentido común y más como dogma vencido. El comercio exterior se contraía justo cuando el fisco necesitaba ampliar su base de recaudo aduanero, y esa contradicción alimentaba, año tras año, la insolvencia del Ejecutivo.

El diagnóstico institucional era, si cabe, más severo. El federalismo de 1863 había producido nueve estados soberanos con ejércitos propios, aduanas interestatales que frenaban el comercio interno, guardias nacionales usadas para inclinar elecciones y una proliferación de tropas paramilitares bajo mando de caudillos, terratenientes y curas, reclutadas a la fuerza. El gobierno central, desprovisto de ejército nacional efectivo, absorbía los costos de guerras civiles que los estados le trasladaban como si fuesen acreedores privados. El déficit federal acumulado entre 1868 y 1881 equivalía aproximadamente al gasto invertido en la administración de los territorios nacionales periféricos —territorios que, bajo un federalismo consecuente, habrían debido correr por cuenta de los estados—. A ese cuadro se sumaban al menos ocho grandes guerras civiles en el siglo, veintitrés contiendas regionales y hasta setenta conflictos menores, que fugaban capital, minaban el poder de compra y sembraban desconfianza en el gobierno.

Esa era la herencia. Cualquier presidente que llegara en 1880 tendría que administrar la insolvencia. Núñez, además, quería aprovecharla.

La candidatura larga: de 1875 a la banda presidencial

La aspiración de Núñez venía de lejos. Ya en 1875 había lanzado una candidatura presidencial contra Aquileo Parra, el candidato radical, defendida activamente por medios como El Federalista, redactado en San Gil por José María Baraya. Aquella primera tentativa fracasó, pero fijó el mapa: había un electorado descontento con el radicalismo dispuesto a apostar por un liberal atípico, cartagenero, que había hecho carrera en la diplomacia y el pensamiento más que en el caudillismo militar.

Tras la guerra civil de 1876-1877, la mecánica cambió. Los liberales independientes empezaron a pactar con sectores conservadores para respaldar a Núñez frente a los candidatos radicales. El primer beneficio de esa arquitectura fue Julián Trujillo, general payanés cuyo prestigio militar en la guerra recién terminada Núñez supo capitalizar, impulsándolo a la presidencia para el bienio 1878-1880. Trujillo —abogado y general, expresidente del Cauca y de Antioquia, exministro de Estado— gobernó con promesas de conciliación y contrarreforma frente a la política radical precedente. Bajo su mandato se levantó el exilio de los obispos de Popayán, Pasto, Antioquia y Medellín, expulsados por el gobierno de Parra; se derogó la ley aprobada por el Congreso de 1877 que sancionaba la intervención política de la Iglesia; y se libraron pulsos con los estados de Cauca, Magdalena y Antioquia, cuyos ejércitos fueron sometidos.

Fue en el discurso inaugural de ese gobierno, el 1 de abril de 1878, cuando Núñez —entonces presidente del Senado de Plenipotenciarios— pronunció la frase que quedaría como acta de nacimiento del programa: "hemos llegado a un punto en que estamos confrontando este preciso dilema: regeneración administrativa fundamental o catástrofe". El texto se publicó en el Diario Oficial número 4147. La palabra "administrativa" es decisiva: como el propio Núñez aclararía después en sus reminiscencias, aún no hablaba de refundación política. Todavía en 1884 no creía practicable ni necesario un cambio constitucional profundo. Lo que proponía en 1878 era una rectificación del funcionamiento del Estado dentro del marco de 1863, no su reemplazo.

Con Trujillo desgastado por sus propios choques y sin candidato radical de peso capaz de heredar el legado de Murillo Toro, Núñez se convirtió en 1880 en el nombre lógico. Su programa —retorno a la autoridad y fortalecimiento del gobierno central— encontró amplio eco. La alianza con el conservatismo se fue consolidando, aunque en esta primera fase todavía no dominaba su pensamiento; la ascendencia de Miguel Antonio Caro y la hegemonía doctrinaria conservadora en su entorno solo se afirmarían plenamente después de finales de 1884.

Toma de posesión y programa

El 8 de abril de 1880 Núñez tomó posesión de la presidencia de los Estados Unidos de Colombia. Su discurso-programa marcó los ejes de gobierno: continuidad de la rectificación religiosa iniciada por Trujillo, restablecimiento del orden y de la seguridad de la vida y la propiedad, estímulo al desarrollo económico, y —punto que concentraría después su energía institucional— fundación de un banco nacional.

El giro doctrinario ya estaba en marcha en los papeles. Núñez articulaba la Regeneración como paso "de la época de la imaginación a la del criterio", y "de la época de los combates a la paz científica". Reprochaba al radicalismo haber fundado su doctrina sobre "hechos materiales y tangibles" ignorando "las fuerzas y elementos invisibles" —crítica que equiparaba al error del positivismo y del agnosticismo— y le imputaba el "empleo inmoderado de la línea recta" en política, es decir, la pretensión de deducir instituciones abstractas sin atender a las condiciones concretas del país. La Constitución que Colombia necesitaba, argumentaba, debía ser reflejo de su topografía, su clima, su etnología, sus tradiciones e historia. En esa retórica ya asomaba lo que sería la Constitución de 1886: paso del federalismo al centralismo, de la supremacía del legislativo a la del ejecutivo, de la libertad amplia a la restricción, del laicismo al Concordato. Pero en 1880 esa arquitectura seguía siendo horizonte, no programa vigente.

El pensamiento conservador —autoritarismo, uso del sentimiento religioso como control social, rechazo a la política apoyada en movilizaciones plebeyas— comenzaba a filtrarse en los escritos de Núñez desde 1880, aunque su predominio pleno tardaría en cuajar. Entre los independientes prevalecía la convicción de que el orden era condición del progreso; el propio Núñez llegaría a formular la idea con crudeza al sugerir que "más policía" era lo que faltaba para tener más progreso.

El Banco Nacional: agente fiscal para un Estado insolvente

La pieza más duradera del primer gobierno fue el Banco Nacional. Autorizado por la Ley 39 de 1880 e inaugurado el 1º de enero de 1881, nació de una necesidad fiscal antes que de una teoría monetaria. El propio Núñez reconocería en su Mensaje al Congreso de 1882 que las guerras civiles y la inquietud política habían agotado los recursos fiscales del país. El Estado central, atrapado entre déficits recurrentes, costos trasladados por los estados y contracción exportadora, no podía sostenerse solo con aduanas.

Para financiar el capital del banco proyectado, en 1880 el gobierno negoció con la compañía del Ferrocarril de Panamá un anticipo de la participación estatal: recibió un préstamo de dos millones de pesos como avance por veintisiete anualidades futuras. La operación es reveladora: se hipotecaba renta futura de un activo colonial —el paso interoceánico— para levantar la institución financiera que sostendría al Estado presente.

El diseño institucional del banco pretendía cierta independencia, pero en la práctica funcionó desde el principio como agente fiscal del gobierno, financiando el déficit público mediante emisión de papel moneda. No fue antecedente de banca central en sentido moderno: no ejerció monopolio de emisión —privilegio que solo llegaría con la Ley 57 de 1887— ni actuó como prestamista de última instancia. Su tarea real era más elemental: proveer al Ejecutivo de un instrumento propio para emitir, prestar y sostener el gasto sin depender de los banqueros particulares de Bogotá, que habían tenido bajo el radicalismo un poder de veto de facto sobre las finanzas del gobierno.

Sectores contemporáneos leyeron el Banco Nacional como semilla de un proyecto de industrialización nacional autónomo. La interpretación exagera el alcance —la intervención económica de la Regeneración fue moderada si se compara con el porfiriato mexicano o con el balmacedismo chileno—, pero apunta a un cambio real: por primera vez desde 1863 el Estado central colombiano se dotaba de una palanca financiera propia, y ese solo hecho reordenaba el equilibrio entre gobierno nacional y bancos privados regionales. Los banqueros bogotanos que hasta entonces habían negociado los empréstitos internos en condiciones cercanas al monopolio pasaron a tener enfrente a un competidor institucional respaldado por el Ejecutivo. El desplazamiento no fue completo ni inmediato —los bancos privados siguieron operando, y varios de ellos mantuvieron privilegios de emisión hasta la reforma de 1887—, pero la aritmética del crédito público comenzó a inclinarse hacia el nuevo actor.

El giro proteccionista

El segundo instrumento fue el arancel. Núñez había sido librecambista militante antes de la presidencia; su viraje hacia el proteccionismo durante 1880-1882 requirió justificación pública y la ofreció en dos registros. Uno técnico: economistas liberales como John Stuart Mill —cita que le importaba, por su respetabilidad doctrinaria— no habían sido librecambistas incondicionales, sino que admitían protección temporal para industrias nacientes. Otro material: Colombia carecía de artefactos mecánicos, y sin fomento arancelario a su producción interna seguiría siendo un país sin base manufacturera.

En términos concretos, el primer gobierno estableció un recargo para artículos cuya producción interna se quería fomentar, en particular ropa y muebles. La medida era selectiva y modesta —no una reforma arancelaria integral—, pero rompía el principio librecambista que había orientado la política comercial radical. La justificación se apoyaba menos en Friedrich List o en teorías nacionalistas que en la constatación de que el modelo exportador se había hundido: sin tabaco ni quina que sostuvieran las divisas, importar todo lo manufacturado ya no era estrategia sino resignación.

Junto al arancel se movió la política de tierras. El Decreto 505 del 22 de julio de 1881 suspendió las adjudicaciones de baldíos en todo el país hasta que el Congreso legislara sobre la materia, exceptuando adjudicaciones a cultivadores y a empresarios de colonización. Al año siguiente, la Ley 48 del 28 de agosto de 1882 fijó el nuevo marco: defensa del cultivador, adquisición de propiedad por el cultivo cualquiera fuera la extensión, y reversión al Estado si en diez años no se había establecido cultivo. La ley intentaba corregir el desorden acumulado en la asignación de baldíos, favoreciendo la ocupación productiva frente a la especulación titular.

Iglesia, educación y el continuum con Trujillo

En materia religiosa, Núñez profundizó lo que Trujillo había empezado. La reintegración de los obispos exiliados y la derogación de las sanciones a la intervención política eclesiástica ya eran hechos consumados cuando Núñez tomó posesión; su primer gobierno mantuvo esa orientación rectificadora sin producir todavía un nuevo pacto Iglesia-Estado. El Concordato tendría que esperar a la Constitución de 1886 y sus desarrollos posteriores.

La política educativa siguió trayectoria paralela: sin desmontar formalmente el sistema instaurado por la reforma de 1870, el clima había cambiado. La colaboración estatal con la Iglesia en instrucción pública dejaría de ser tabú. El Artículo 41 de la Constitución de 1886 dispondría que la educación pública se organizaría en concordancia con la religión católica, entregándole a la Iglesia el control de la educación pública y la vigilancia de la privada, revirtiendo el principio de neutralidad instaurado por los radicales. Pero eso vendría después. En 1880-1882 lo que hubo fue distensión, no reversión formal: se dejó de perseguir la enseñanza confesional, se toleró el retorno silencioso del clero a las aulas, y el discurso oficial cambió de tono sin cambiar la letra de la ley.

El gobierno de Núñez modificó el horizonte simbólico de la disputa: dejó de defender el laicismo escolar como frontera intransigente. Esa suavización, pequeña en la letra, tuvo efectos duraderos en la retórica pública: reintrodujo la legitimidad de que el Estado colaborara con la Iglesia en la formación de los ciudadanos, terreno que el radicalismo había pretendido cerrar por decreto.

Prensa, opinión y desprestigio

El periodismo del período era militante, combativo, extremamente politizado; los diarios eran arma central de las luchas políticas. Núñez heredó esa cultura y la reforzó a su modo. Sus alianzas con conservadores fueron cultivadas en gran medida por la prensa, y sus adversarios encontraron en periódicos satíricos su munición más filuda.

El Fígaro, publicación satírica, dedicó al final del primer gobierno caricaturas que lo pintaban en franca decadencia: imágenes de Núñez cayendo por las escaleras del palacio presidencial, alusiones a la ruina del erario público. Los caricaturistas del periódico —Salvador Presas y su socio Bernardino Lombana— pagarían caro su oficio. Lombana moriría combatiendo; Presas debió salir de Colombia hacia 1883.

La escena revela el registro real del debate: no era una discusión académica entre doctrinas, sino un enfrentamiento donde el ridículo, la caricatura y la calle importaban tanto como el editorial. La pretensión regeneracionista de reemplazar "los combates" por "la paz científica" tropezaba, en el terreno de la opinión, con periódicos que insistían en el combate. Entre 1880 y 1882 el control seguía siendo imperfecto y la caricatura circulaba con relativa impunidad. La primera presidencia queda, en ese sentido, del lado indulgente: incómoda con sus críticos, pero todavía sin instrumentos jurídicos para silenciarlos.

La salida y el interregno Zaldúa

La Constitución de 1863 prohibía la reelección continua, y ese solo dato obligaba a Núñez a construir una presidencia interpuesta si quería preservar la maquinaria armada durante su bienio. La operación se preparó con tiempo. Núñez no buscó forzar la letra constitucional ni desafiarla frontalmente: prefirió una figura de transición que mantuviera el equilibrio interno de la coalición y no cerrara las puertas a su regreso. En abril de 1881, con casi un año todavía por delante en su mandato, se lanzó la candidatura de Francisco Javier Zaldúa —jurista de larga trayectoria, hombre respetado— bajo el signo de la "unión liberal", proclamada por el radical José María Rojas Garrido. El nombre de Zaldúa era una concesión aparente a los radicales, y en ese carácter fue aceptado; pero la aritmética del Congreso y la fuerza real de los independientes garantizaban que el interinato quedaría bajo tutela de Núñez.

La aparente reconciliación intrapartidista resultó frágil desde el primer día. Zaldúa tomó posesión el 1 de abril de 1882, cerrando el primer gobierno de Núñez, y encontró que la coalición que lo había elevado no estaba dispuesta a devolverle margen de maniobra. Era un gobernante de edad avanzada, y desde el principio enfrentó la enconada oposición de Núñez, que prácticamente le impidió ejercer la plenitud de sus facultades constitucionales. El Congreso, dividido entre radicales e independientes, vetó a Felipe Zapata como ministro de Relaciones Exteriores en represalia por sus ataques a Núñez —episodio pequeño en apariencia, revelador de fondo—. Durante la presidencia de Zaldúa se reanudaron las relaciones con la Santa Sede y llegó a Bogotá el primer legado pontificio, monseñor Juan Bautista Agnozzi, en otra estación del acercamiento a Roma que la Regeneración culminaría.

Zaldúa falleció el 21 o 22 de diciembre de 1882. El procurador Clímaco Calderón Reyes asumió interinamente la presidencia por horas, entre el 21 y el 22 de diciembre, hasta que José Eusebio Otálora tomó posesión el 22 de diciembre de 1882 para completar el período hasta el 1 de abril de 1884. Otálora pertenecía a la fracción independiente, no al radicalismo; algunas maniobras del radicalismo intentaron acercarlo, sin éxito duradero.

Con el terreno preparado, Núñez ganó las elecciones presidenciales del primer domingo de septiembre de 1883 contra Solón Wilches Calderón (1835-1893), candidato calificado como "ocasional" del radicalismo. El apoyo conservador fue decisivo, junto con los votos de los liberales independientes: Núñez obtuvo la mayoría de los estados. Su segunda posesión, el 7 de agosto de 1884, abriría el bienio 1884-1886, marcado por la guerra civil que pondría fin a la Constitución de 1863 y por la expedición de la Constitución de 1886. Pero eso pertenece a otro capítulo.

Balance de un laboratorio

El primer gobierno de Núñez no fue todavía la Regeneración. Sus instrumentos fueron limitados —un banco fiscal, un recargo arancelario selectivo, una ley de baldíos, la profundización de una distensión religiosa ya iniciada— y su horizonte doctrinario, aunque explícito desde 1878, seguía siendo cauteloso: "regeneración administrativa", no refundación constitucional. Fue en ese sentido un ensayo, no un desenlace.

Pero fue el ensayo decisivo. Probó, primero, que la alianza entre liberales independientes y conservadores moderados podía sostener un gobierno, no solo ganar una elección: sin esa prueba de laboratorio, el pacto pleno con el conservatismo de Caro que sostendría la Constitución de 1886 no habría tenido base política verificable. Probó, además, que era posible dotar al Estado central de una palanca financiera propia sin colapsar el sistema de crédito: el Banco Nacional funcionó, imperfectamente, y sobrevivió a las críticas de los banqueros bogotanos, allanando el camino al monopolio de emisión de 1887. Y probó, por último, que el proteccionismo selectivo podía instalarse como política de Estado sin generar la revuelta comercial que sus adversarios anunciaban.

Queda por resolver la vieja pregunta: ¿fue el giro pragmatismo forzado por la quiebra fiscal o convicción doctrinaria ya madurada? Las cifras del colapso —118% del presupuesto de 1878 consumido por la guerra, hundimiento de tabaco y quina, déficit federal acumulado 1868-1881, imposibilidad de sostener los territorios nacionales— hacen difícil negar el peso de la emergencia. Sin esa presión estructural, el viraje no habría tenido urgencia ni justificación pública creíble. Pero la cronología resiste la lectura puramente materialista. La frase de 1878 antecede al colapso fiscal más grave; la rectificación religiosa se puso en marcha antes de que Núñez llegara al poder; los elementos del pensamiento conservador empezaron a dominar sus escritos desde 1880, en un desplazamiento que la sola urgencia presupuestaria no explica. La crisis obligó a hacer lo que Núñez y su generación de independientes ya querían hacer, y le proporcionó la coartada legítima para hacerlo.

El primer gobierno es el punto donde esas dos fuerzas confluyeron sin fundirse todavía. La emergencia fiscal aportó el combustible; la reorientación ideológica en curso fijó la dirección. El Banco Nacional y el arancel proteccionista fueron a la vez instrumentos pragmáticos —resolvían un problema inmediato— y encarnaciones anticipadas de un proyecto doctrinario más amplio, cuya arquitectura plena solo se armaría después de la guerra civil de 1885 y la Constitución de 1886.

Que ese proyecto se llamara "regeneración administrativa" en 1878 y otra cosa en 1886 marca la distancia recorrida. En 1880-1882 Núñez todavía se pensaba dentro de la Constitución de 1863, corrigiéndola. En 1886 firmaría su antítesis. Entre ambas fechas está el laboratorio: dos años de gobierno donde se probaron, en pequeño, las piezas que servirían para el edificio grande.