Federalismo

El federalismo neogranadino (1810-1816)

El federalismo fue, en la Nueva Granada de la Independencia, la primera arquitectura política con que las élites criollas trataron de gobernarse a sí mismas tras la crisis de la monarquía española. No fue una teoría abstracta importada de Filadelfia ni un capricho de letrados: fue la formalización jurídica de un hecho que la crisis imperial de 1808-1810 había vuelto irreversible, la existencia de provincias, ciudades y cabildos con élites propias, agravios acumulados bajo el reformismo borbónico y voluntad de gobernarse sin intermediarios. Entre la proliferación de juntas en el segundo semestre de 1810 y la caída de Cartagena en diciembre de 1815, el federalismo neogranadino atravesó cuatro momentos sucesivos: impulso descentralizador espontáneo, pacto jurídico entre cinco provincias, causa de dos guerras civiles con Cundinamarca y, finalmente, factor estructural del colapso militar ante el Ejército Expedicionario de Pablo Morillo. Fusilados en 1816 sus principales dirigentes —Camilo Torres entre ellos—, la idea entró en un letargo del que reemergería, transformada, en las constituciones de 1853, 1858 y sobre todo la de Rionegro de 1863.

Qué se entiende por federalismo en el vocabulario de 1810

Federalismo, en el léxico neogranadino de la Independencia, no designaba una doctrina uniforme sino un espectro. En su extremo más consistente —el que redactó Camilo Torres Tenorio en el Acta de Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada del 27 de noviembre de 1811— significaba una unión de provincias «libres, independientes y soberanas» con forma republicana, inspirada en el modelo estadounidense, en la que las competencias del gobierno general quedaban subordinadas a la autonomía de los miembros. En su versión más laxa, empleada por juntas y cabildos entre mayo y agosto de 1810, aludía simplemente a la reivindicación de que cada provincia se gobernara por sí misma en ausencia del rey legítimo, sin resolver aún qué vínculo institucional las uniría después. Frente a él, el centralismo —encarnado políticamente por Antonio Nariño desde Cundinamarca— defendía un gobierno único capaz de imponer una autoridad nacional sobre el conjunto del territorio, en la tradición de la «República una e indivisible» francesa.

El conflicto entre ambas posiciones no fue meramente ideológico. Se libró con constituciones simultáneas, con congresos itinerantes, con ejércitos separados y, finalmente, con guerra civil abierta. Una lectura posterior, hija ya del bipartidismo decimonónico, quiso identificar el federalismo con el liberalismo y el centralismo con el conservadurismo, pero esa equivalencia es anacrónica: los términos «liberal» y «conservador» en su acepción partidista del siglo XIX aún no existían, y los dirigentes de ambos bandos compartían una misma matriz ilustrada, leían a los mismos autores —Montesquieu, Rousseau, Jefferson— y provenían de las mismas familias criollas educadas en el Colegio Mayor del Rosario y en San Bartolomé. Lo que los separaba no era la doctrina, sino la escala de aplicación: dónde debía radicar la soberanía efectiva y qué peso relativo tendrían las provincias frente a la antigua capital virreinal.

Los antecedentes borbónicos: dispersión bajo un centralismo imposible

El virreinato de la Nueva Granada nunca fue el bloque homogéneo que el ordenamiento colonial pretendía. Su heterogeneidad geográfica, demográfica y económica obligó a diferenciar la legislación aplicable a cada región, y las autoridades locales operaron durante siglos bajo la máxima «se obedece pero no se cumple». Cuando una disposición de Madrid resultaba inaplicable, se acataba en la forma y se ignoraba en el fondo. La práctica, más realista que rebelde, otorgó a cabildos y audiencias márgenes de autonomía considerables frente al centralismo metropolitano.

Contra esa autonomía consuetudinaria desplegaron los Borbones, en el siglo XVIII, su programa reformista. Trasladaron al imperio ultramarino las formas centralizadas de administración inspiradas en el modelo francés y buscaron eliminar el ancestral sentimiento localista español que los criollos americanos habían heredado y adaptado. Las audiencias y cabildos configurados bajo los Habsburgo les parecían demasiado independientes. El establecimiento del virreinato en 1739, la visita general de Juan Francisco Gutiérrez de Piñeres a partir de 1778, la expansión del estanco del aguardiente y del tabaco y la reforma tributaria configuraron un intento sostenido de recuperar para la Corona márgenes de recaudación y de mando que llevaban dos siglos difuminados en la práctica local.

El resultado no fue el pretendido. En vez de disolver el localismo, las reformas lo irritaron. El caso paradigmático fue la Insurrección de los Comuneros en el Socorro en 1781: campesinos y artesanos destruyeron los estancos de aguardiente y tabaco, formaron comités revolucionarios y tomaron el control de la administración local. Sus demandas —reversión de las medidas fiscales y preferencia de los nativos neogranadinos sobre los peninsulares en los nombramientos oficiales— combinaban resistencia tributaria con protesta contra la exclusión criolla de los cargos. Los Comuneros no formularon un programa federalista en sentido estricto, pero ilustraron algo decisivo tres décadas después: la Corona podía imponer decisiones desde Madrid, no disolver los intereses arraigados de las provincias.

A ello se sumaba una condición sociológica peculiar de la élite criolla neogranadina. A diferencia de otras aristocracias americanas, no había podido acumular privilegios ni títulos nobiliarios de la Corona. Quedaba así en una posición estructuralmente semejante a la de los colonos norteamericanos en vísperas de su independencia: dueños de tierra, letrados, con influencia local, pero sin acceso a la cúpula del honor imperial. Esa carencia, más que una supuesta oposición sistemática de la Corona a la formación de una nobleza americana, ayuda a entender por qué los textos constitucionales de Filadelfia —que abolían los privilegios de sangre— hallaron eco entre quienes redactarían las primeras cartas neogranadinas.

La crisis imperial y la proliferación de juntas (1808-1810)

El detonante fue peninsular. La ocupación napoleónica de la península ibérica y el arresto de Fernando VII en Bayona en 1808 generaron una crisis de soberanía sin precedentes. Ante la vacatio regis, tanto las provincias españolas como después las americanas recurrieron a un argumento clásico del derecho de gentes hispánico: en ausencia del rey legítimo, la soberanía revertía al pueblo, y este debía organizarse en juntas de gobierno hasta el retorno del monarca cautivo. A comienzos de 1810 la Junta Central Suprema fue reemplazada por un Consejo de Regencia, cuya legitimidad muchos americanos rechazaron, en parte por el temor —fundado— de que Napoleón consolidara su victoria en España.

El proceso juntista neogranadino se desarrolló en cuatro fases entre septiembre de 1809 y febrero de 1811. Tras una etapa inicial de rebeliones violentas y represión, entre mayo y julio de 1810 estalló la ola decisiva de organización juntista: Cartagena instaló junta el 22 de mayo y consolidó otra el 14 de junio; Cali el 3 de julio; Pamplona el 4 de julio; el Socorro el 10 de julio; y Santafé el 20 de julio. La proliferación continuó en el tercer trimestre con Tunja el 25 de julio, Neiva el 27, Girón el 30 y Mompox el 6 de agosto, esta última con un gesto especialmente radical al proclamar independencia absoluta de España. En menos de noventa días, una decena de ciudades había reasumido de facto una soberanía que hasta entonces se ejercía desde Madrid, y lo había hecho sin coordinación previa, replicando cada una las razones jurídicas de la anterior.

El acta santafereña del 20 de julio, redactada por José Acevedo y Gómez, contenía en germen lo que sería el debate constitucional de los cinco años siguientes. Establecía que la autoridad residiría provisionalmente en la Junta Suprema, que las provincias enviarían representantes y que el sistema de gobierno debía basarse en «la libertad y la independencia respectiva de las provincias, unidas por un sistema federal». La fórmula era ambigua a propósito: guardaba los derechos de Fernando VII, no rompía formalmente con la monarquía y, sin embargo, adelantaba ya el vocabulario federal.

Las juntas no fueron homogéneas. Panamá, Santa Marta, Riohacha, Pasto y Popayán se declararon realistas y reconocieron a la Regencia; otras adoptaron posiciones autonomistas moderadas como Santafé; y algunas, como Mompox, se pronunciaron por la independencia absoluta. Esta división interna —que atravesaba a la misma sociedad colonial— sería el primer indicio de que la Nueva Granada no dispondría de un frente unificado ni siquiera para pelear su emancipación. Entre mayo de 1810 y noviembre de 1811, ciudades y villas principales crearon soberanías de hecho antes de que ningún texto sancionara jurídicamente el federalismo. Este —cuando llegó— no inventaba la dispersión: la reconocía.

El Acta de Federación y el pacto de las Provincias Unidas

El paso del hecho al derecho ocurrió a lo largo de 1811. El 15 de septiembre de ese año se reunió en Santafé un congreso con representantes de las provincias liberadas del control realista —entre ellas Antioquia, Cartagena, Casanare, Chocó, Cundinamarca, Neiva, Pamplona, Socorro y Tunja— que acordó adoptar los principios de un gobierno federalista. Camilo Torres Tenorio, jurista payanés formado en el Colegio Mayor del Rosario y ya conocido por su Memorial de agravios de 1809, fue encargado de redactar la constitución basándose en la de los Estados Unidos.

El resultado fue el Acta de Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, firmada el 27 de noviembre de 1811. Sólo cinco provincias la suscribieron: Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja. Fue su rasgo más significativo y la primera señal de las fracturas por venir. Cundinamarca —donde Antonio Nariño había impuesto ya su influencia y una constitución monárquico-republicana promulgada el 4 de abril de 1811 por el presidente Jorge Tadeo Lozano— se negó a adherirse, alegando que Bogotá, capital natural del antiguo virreinato, no podía someterse a una asamblea de provincias periféricas.

El Acta reconocía a cada provincia como libre, independiente y soberana, rechazaba cualquier autoridad emanada de España —aunque sin renunciar formalmente a la soberanía de Fernando VII— y estableció que cada provincia pudiera darse su propia constitución. La medida desató una proliferación constitucional: Tunja se constituyó el 9 de diciembre de 1811, Antioquia el 21 de marzo de 1812, Cartagena a mediados de junio del mismo año, Mariquita el 21 de junio de 1815. Entre 1811 y 1815, los colegios electorales provinciales ejercieron funciones electivas, constituyentes y deliberativas simultáneamente, actuando como poder constituyente y constitutivo a la vez: una superposición institucional que revela la escasa diferenciación entre las funciones del Estado en formación.

Camilo Torres, cabeza intelectual del proyecto, defendió el modelo con argumentos que combinaban la tradición hispánica de los cabildos autónomos con la doctrina moderna de la soberanía popular. Ya en su Memorial de agravios de 1809, escrito antes de que las juntas se generalizaran, había sostenido que el derecho de representación era la idea cardinal del vínculo político entre las provincias americanas y la metrópoli. En mayo de 1810 escribía a su tío Ignacio Tenorio, oidor de Quito, anunciando que estaba próximo el día en que se reconociera que «somos ciudadanos y formamos un pueblo soberano»: la fórmula desplazaba el eje desde la idea de nación hispana hacia la de república fundada en derechos ciudadanos.

El Acta arrastraba, sin embargo, defectos que su propio texto reconocía a medias. No definía con claridad las competencias entre los estados y la Confederación. Dejaba abierta la representación: los santafereños defendían que cada provincia tuviera igual peso, dado que la pluralidad del reino resultaba de la mayoría de provincias. No dotaba al gobierno general de instrumentos coercitivos frente a los miembros. Sobre todo, no incluía a Cundinamarca: no incluía a la capital, ni al núcleo demográfico, económico y político más denso del antiguo virreinato.

La guerra civil entre centralistas y federalistas (1812-1814)

Lo que en otras circunstancias habría sido una discusión constitucional prolongada se convirtió, en la Nueva Granada de 1812, en guerra civil. Cundinamarca, bajo la conducción de Antonio Nariño, no sólo se negó a ceder competencias al Congreso federal sino que sostuvo activamente que su territorio debía comprender los corregimientos de Mariquita, Neiva, Tunja, Socorro y Pamplona. Se negó también a que sus plenipotenciarios tratasen materias de federación, con lo cual el Congreso quedaba privado de legitimidad plena.

Antonio Baraya, oficial enviado inicialmente por Cundinamarca a operar en el norte, terminó pasándose al bando federalista y asumió el mando militar de las tropas del Congreso. La sede provisional se trasladó a Tunja tras el desplazamiento forzado desde Santafé: el Congreso itineró por Ibagué, Villa de Leyva y Tunja, empujado por las anexiones cundinamarquesas. El 2 de diciembre de 1812, en Ventaquemada, las columnas de Cundinamarca chocaron con las del Congreso de las Provincias Unidas: veinte muertos y el inicio formal de la guerra civil.

El 9 de enero de 1813 las tropas federalistas de Baraya atacaron Santa Fe de Bogotá y fueron derrotadas por las fuerzas cundinamarquesas comandadas por Nariño. Entre los prisioneros figuraba el gobernador de Tunja y numerosos oficiales. La victoria consolidó el poder de Nariño en la capital pero no unificó al país: dejó al Congreso federal debilitado pero vivo, sin resolver la cuestión constitucional de fondo.

En 1814 estalló una segunda guerra civil. El presidente centralista de Cundinamarca, Manuel Bernardo Álvarez, clausuró el Colegio Electoral que debía decidir la vinculación de la provincia al Pacto Federal. Las tropas del Congreso —esta vez comandadas por Simón Bolívar, que había llegado a la Nueva Granada tras la caída de la Primera República venezolana— atacaron Santafé, y el 12 de diciembre de 1814 Álvarez renunció. Las Provincias Unidas emergieron victoriosas y lograron por fin una unificación institucional. La victoria, sin embargo, llegaba tarde: en el mismo período, la restauración de Fernando VII en España en 1814 había desatado el envío del Ejército Expedicionario más grande jamás dispuesto por la Corona contra sus colonias americanas.

Bolívar había intentado sin éxito evitar el enfrentamiento entre Cundinamarca y el Congreso, aunque la operación de forzar la incorporación de la capital ofrecía al jefe militar victorioso una posición política decisiva —él mismo y Rafael Urdaneta rivalizaron por asumirla. Cuando finalmente la ejecutó, ya no había tiempo para consolidar la unión: Pablo Morillo desembarcaba en las costas venezolanas.

Ejércitos paralelos y colapso militar (1815-1816)

La dimensión militar del federalismo neogranadino es la que explica su desenlace. Durante la Primera República —la llamada Patria Boba— existieron dos soberanías patriotas con ejércitos separados: el de Cundinamarca, bajo mando centralista, y el de las Provincias Unidas, bajo mando federalista, cada uno con sus propias unidades y cadenas de mando. La fusión de todas las fuerzas patriotas granadinas no se produjo hasta finales de 1814, cuando la reconquista española era ya inminente. En 1813 los dos ejércitos habían operado de forma combinada en la campaña del sur bajo Nariño, pero se trató de una coordinación puntual, no de una integración institucional. Los efectos son medibles: la Nueva Granada de 1815 llegó al momento de la reconquista sin ejército único, sin doctrina común, sin logística centralizada y con dos años de guerra civil recientes en el cuerpo.

Simón Bolívar lo diagnosticó con lucidez desde el Manifiesto de Cartagena de diciembre de 1812. Sostuvo entonces que el federalismo era contrario a los intereses de un Estado emergente porque generaba un gobierno «débil y complejo» cuando lo que América necesitaba para sobrevivir militarmente era «fuerza y unidad». La crítica bolivariana no era meramente doctrinaria: era el juicio de un jefe militar que había visto colapsar la Primera República venezolana bajo un régimen federal.

En Cartagena, la situación se agravó por las disputas internas entre facciones patriotas. Los sitios previos impuestos por Manuel del Castillo y Rada y por el propio Bolívar contra la ciudad —en el marco de rivalidades entre caudillos locales— dejaron a la plaza agotada moralmente y dividida. El 8 de mayo de 1815, en el cuartel de La Popa, Bolívar renunció al mando del ejército del Gobierno general reconociendo que los dirigentes cartageneros habían preferido «la guerra civil, la anarquía y la propia aniquilación» antes que subordinarse a sus órdenes para combatir a los realistas de Santa Marta. Al partir hacia Jamaica, advirtió que su presencia en la Nueva Granada solo servía para dividirla en partidos y que «la guerra doméstica sería eterna».

Los cartageneros enfrentaron solos el sitio del Ejército Expedicionario. El 6 de diciembre de 1815, tras ciento dos días de asedio, Pablo Morillo tomó la ciudad. Aproximadamente un tercio de la población había muerto por hambre y epidemias. En los primeros días de octubre de 1816, Morillo completó la reconquista neogranadina mediante una campaña rápida que barrió los últimos reductos independentistas.

La represión fue sistemática y quirúrgica. El Ejército Expedicionario estableció en Santafé mecanismos como el Consejo de Purificación y los procedimientos de secuestros. En 1816 fueron fusilados los principales líderes independentistas neogranadinos: Camilo Torres Tenorio, autor del Acta de Federación; Francisco José de Caldas, el científico; Jorge Tadeo Lozano, primer presidente de Cundinamarca; José María Carbonell, agitador del 20 de julio. Con ellos cayó una generación entera de letrados criollos, y con esa generación, la primera versión del proyecto federalista.

La red federalista: hombres, ciudades e ideas

Para entender el federalismo neogranadino como institución hay que mirar quiénes lo hicieron. La red federalista tuvo su cabeza en Camilo Torres Tenorio, jurisconsulto payanés y uno de los principales directores del Congreso de las Provincias Unidas. En Cartagena, Manuel Rodríguez Torices y el círculo del periódico El Argos Americano representaron la vertiente más doctrinariamente republicana; en Antioquia, Juan del Corral impulsó reformas radicales como la libertad de vientres decretada en 1814; en el Socorro y Pamplona operaron figuras como Custodio García Rovira, que años más tarde asumiría posiciones de dirección política; en Tunja, Miguel de Pombo hizo circular las traducciones de textos constitucionales estadounidenses. Francisco de Paula Santander, aún joven oficial, sirvió en las filas federalistas y en esos años se formó políticamente al lado de Torres y Rovira.

Frente a ellos, la red centralista tuvo un centro casi personal: Antonio Nariño, traductor de los Derechos del Hombre en 1794, encarnaba en Santafé la tradición revolucionaria francesa —la «República una e indivisible» de la que se sentía heredero. Nariño no era menos ilustrado ni menos republicano que Torres; simplemente entendía que la unidad territorial y el poder ejecutivo fuerte eran condiciones de supervivencia en un continente hostil.

La geografía del conflicto también importa. El federalismo prosperó en las ciudades donde las élites locales tenían intereses económicos y sociales diferenciados de la capital: Cartagena con su comercio atlántico y su fuerza portuaria; Antioquia con su minería y su clase mercantil emergente; Tunja como antiguo centro administrativo colonial; Pamplona como puerta del oriente; el Socorro con su tradición de artesanos y comuneros. El centralismo, en cambio, tuvo su base natural en Santafé, sede del antiguo virreinato, con élites acostumbradas a mandar sobre el conjunto.

Este mapa sugiere una lectura complementaria a la doctrinaria: el conflicto federalismo-centralismo fue también, y quizá sobre todo, una pugna de poder interurbano. Cartagena, Tunja o Antioquia no querían depender de Bogotá, y el federalismo les ofrecía el marco jurídico para no hacerlo. Sin ese sustrato de intereses regionales, la doctrina federal, por elegante que fuera en la pluma de Torres, no habría movilizado ejércitos.

La huella: del silencio de 1816 a los Estados Unidos de Colombia

La reconquista de 1816 pareció, por un momento, cerrar el capítulo federalista. Los cadalsos del Régimen del Terror en Santafé y las provincias eliminaron a la primera generación de dirigentes; la campaña de Bolívar desde 1819, que culminó en Boyacá el 7 de agosto, restauró la independencia bajo un signo distinto: el de la Gran Colombia, república centralizada según la Constitución de Cúcuta de 1821. Nariño había ganado, póstumamente, la discusión constitucional.

La dispersión territorial que el federalismo había reconocido en 1811 no desapareció, sin embargo, con las bayonetas de Morillo ni con la unificación grancolombiana. Disuelta la Gran Colombia en 1830-1831 tras la separación de Venezuela y Ecuador, la Convención Granadina promulgó en 1832 una nueva constitución que instituyó el régimen provincial autónomo en su artículo 156, suprimió los departamentos bolivarianos y devolvió a las provincias su condición de unidad territorial básica, en clara continuidad con las jurisdicciones surgidas durante la Independencia. Las cartas provinciales de 1811-1815 habían delimitado espacios de gobierno, cabildos, tesorerías y lealtades políticas que perduraron como matriz territorial durante décadas, resistiendo los intentos de reordenamiento departamental.

El impulso descentralizador se aceleró a mediados del siglo. La Constitución de 1853, considerada la primera de corte plenamente liberal, introdujo el sufragio universal masculino, la elección directa de gobernadores y la separación absoluta de la Iglesia y el Estado, y abrió la puerta a la autonomía provincial. En 1855, el Congreso reformó ese texto para otorgar estatuto federal a Panamá y autorizar que mediante ley ordinaria se crearan otros estados federales; en los tres años siguientes Antioquia (1856), Santander (1857), Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena (1857-1858) obtuvieron esa categoría, redibujando el mapa administrativo del país.

En 1858, una Constituyente de mayoría conservadora presidida por Mariano Ospina Rodríguez formalizó el modelo federal bajo el nombre de Confederación Granadina, con ocho estados y un gobierno general de competencias tasadas. El hecho desmiente el relato posterior según el cual el federalismo habría sido patrimonio exclusivo del liberalismo radical: fueron los conservadores quienes le dieron su primera arquitectura constitucional plena, precisamente porque las élites regionales antioqueñas, caucanas y santandereanas —conservadoras y liberales por igual— compartían el interés de sustraerse a la tutela santafereña.

El punto culminante fue la Constitución de Rionegro de 1863, que dio al país el nombre de Estados Unidos de Colombia, consagró el ideario liberal radical, dividió el territorio en nueve estados soberanos, redujo drásticamente el poder del Ejecutivo —al que fijó un mandato de sólo dos años sin reelección inmediata— y entregó amplias facultades a los estados, permitiendo que cada uno adoptara sus propios códigos civil, penal y de procedimiento. Los ocho estados originales de 1861, más Panamá, correspondían con notable fidelidad al mapa provincial de la Independencia. Cartagena, Antioquia, Tunja o Cauca no eran invenciones de los radicales de 1863: eran las mismas comunidades políticas que habían discutido con Camilo Torres el reparto de competencias medio siglo antes.

El federalismo radical arrastraría los mismos defectos que su antecesor de 1811: incapacidad de sostener un ejército nacional, aduanas internas que fragmentaron el mercado interior, rivalidades permanentes entre estados que se tradujeron en más de cincuenta conflictos armados regionales entre 1863 y 1885. La Regeneración impulsada por Rafael Núñez a partir de ese último año, sancionada en la Constitución de 1886, cerró el ciclo con una centralización política, administrativa y económica que se prolongaría por más de un siglo.

La matriz que Torres y sus compañeros formalizaron entre 1810 y 1816 dejó una huella más honda de lo que sugiere el desenlace inmediato de los patíbulos: fue el primer intento colombiano de traducir al derecho constitucional una realidad geográfica, económica y social que no admitía gobierno único fácil. Esa tensión —entre la Bogotá que aspira a mandar sobre el conjunto y las regiones que reclaman su parte— sobrevivió a todas las constituciones que trataron de resolverla, incluida la de 1991, cuya apuesta por la descentralización administrativa recogió, tres cuartos de siglo después de la Regeneración, buena parte del léxico que se ensayó por primera vez en el Acta de Federación del 27 de noviembre de 1811.