Origen colonial de la debilidad estatal colombiana

El origen colonial de la debilidad estatal colombiana

En Colombia, el Estado nunca precedió a las facciones. No las contuvo, no las fundó, no las disciplinó: llegó después de ellas, negociando siempre desde una posición de deuda con quienes ya ocupaban el territorio en su nombre. Esa asimetría originaria —soberanía que se subcontrata antes de ejercerse— define el primer siglo colonial en el Nuevo Reino de Granada, y permite entender por qué la debilidad estatal colombiana no es una avería del siglo XIX sino la sedimentación de una arquitectura contractual pactada entre 1499 y 1600. La Corona no conquistó América: firmó capitulaciones con empresarios armados para que otros conquistaran en su lugar, se reservó el veinte por ciento del botín y la jurisdicción suprema, y descubrió tarde que había fundado un orden político donde el poder era, desde su primer día, un privilegio patrimonializable.

¿Explica esa forma de nacer la fragilidad crónica del Estado colombiano —el faccionalismo, la patrimonialización del cargo, la fragmentación territorial— con más fuerza que las causas habitualmente invocadas del siglo XIX: el federalismo, el bipartidismo, el desmonte del ejército libertador? ¿O se trata de una regresión etiológica cómoda, que traslada al XVI responsabilidades que corresponden a decisiones republicanas concretas? La pregunta admite ser afinada en varios registros sucesivos, y solo en el último de ellos —después de haber medido las objeciones— podrá responderse con alguna precisión.

Qué se juega en la pregunta

La historiografía colombiana lleva doscientos años discutiendo, sin nombrarlo siempre así, el mismo problema: por qué un país cuya república fue proclamada por letrados ilustrados terminó convertido en un archipiélago de poderes locales, con ocho grandes guerras civiles decimonónicas según las cuentas oficiales, veintitrés contiendas regionales adicionales y hasta setenta conflictos según los estudiosos independientes; por qué el primer golpe de Estado ocurrió el 4 de septiembre de 1830 y desde esa fecha no se volvió a conocer un día de paz a lo largo del siglo XIX; por qué entre 1958 y 2012 el conflicto armado produjo alrededor de 220.000 muertos y más de 6 millones de desplazados en zonas donde el Estado nunca logró monopolizar la fuerza.

Las dos respuestas clásicas apuntan al siglo XIX. La liberal —cuya formulación paradigmática está en el Ensayo sobre las revoluciones políticas de José María Samper, de 1861— responsabiliza al legado centralista, fiscalista e intervencionista del Estado español y la Iglesia colonial: la República heredó estructuras autoritarias que impidieron el desarrollo del ciudadano moderno. La conservadora, encabezada por José Manuel Groot y elaborada después por Miguel Antonio Caro, invierte el signo: la paz colonial fue destruida por una Independencia prematura, y el desorden republicano es hijo del abandono de las instituciones tradicionales, no de su persistencia. Ambas coinciden en localizar la fractura en 1810 o en 1863; ambas presuponen que la Colonia, para bien o para mal, ofreció un orden que la República no supo administrar.

¿Y si ese orden colonial no existió nunca en el sentido que ambas tradiciones presuponen? Lo que hubo en el Nuevo Reino de Granada fue una arquitectura de soberanía subcontratada, cuyos rasgos —hueste facciosa, encomienda patrimonializada, cabildo capturado por encomenderos, funcionarios reales con clientelas propias— no anuncian el desorden republicano sino que constituyen su matriz institucional. Si esa hipótesis se sostiene, el siglo XIX no habría fabricado la debilidad estatal: habría heredado su plantilla y le habría puesto nombres nuevos. Queda por ver si se sostiene.

La capitulación como contrato de soberanía

Para entender lo que se pactó en las capitulaciones conviene empezar por lo que la Corona no podía hacer sola. La ocupación de La Española consumió una generación entera antes de que se intentara la entrada a Tierra Firme; entre 1514 y 1519 solo se sostuvo la precaria colonia de Castilla del Oro. La conquista fue morosa porque exigía acumular recursos que la hacienda real no tenía disponibles, y la fórmula que resolvió el problema fue jurídica antes que militar: la capitulación, contrato entre la Corona y un particular por el que se le fijaban privilegios económicos y políticos —gobernaciones, adelantazgos, porcentajes del botín, mercedes— a cambio de asumir los costos y riesgos de la empresa. La Corona se reservaba dos cosas: la jurisdicción suprema y el quinto real, el veinte por ciento de todo lo obtenido.

Ese contrato tuvo dos consecuencias que no siempre se leen juntas. Primera: la soberanía real se ejerció, en el origen, mediante su delegación en actores privados. Segunda: esa delegación no se hizo sobre unidades territoriales previas sino sobre franjas superpuestas y contiguas, cuya rivalidad estaba escrita en el propio texto de los contratos. En 1508 la Corona asignó a Diego de Nicuesa el territorio al occidente del golfo de Urabá —la gobernación de Veraguas— y a Alonso de Ojeda la franja desde ese golfo hasta el Cabo de la Vela. Se crearon así, con un trazo de pluma en Sevilla, dos jurisdicciones colindantes y rivales antes de que ningún español hubiera puesto un pie firme en ellas. La fragmentación territorial del futuro Nuevo Reino no fue un accidente de la ejecución: fue el diseño.

El caso Welser condensa la lógica hasta el paroxismo. En 1528, Carlos V —endeudado con la casa bancaria de los Welser de Augsburgo por los préstamos que financiaron su elección imperial— concedió a la firma la explotación de la Provincia de Venezuela con derechos gubernativos completos. Durante casi dos décadas, entre 1528 y 1546, agentes al servicio de los Welser —Ambrosius Ehinger o Alfinger, Georg von Speyer, Philipp von Hutten, y el propio Nicolás de Federmán— dirigieron expediciones desde Coro hacia el interior en busca de El Dorado, con capital mercantil transatlántico y bajo lógica corporativa. Federmán terminó llegando a la sabana de Bogotá en 1539, simultáneamente con Gonzalo Jiménez de Quesada, que subía por el Magdalena desde Santa Marta, y Sebastián de Belalcázar, que bajaba desde Quito. Tres huestes rivales, financiadas por circuitos distintos —dos capitulaciones castellanas y un contrato de banca alemana—, convergieron sobre el mismo territorio muisca. Acordaron no combatir entre sí y llevar el pleito a España. Ese acuerdo, tomado en la meseta cundiboyacense por tres capitanes que discutían jurisdicciones sobre un país que aún no existía, es una escena fundacional más real que cualquier acta.

La hueste, o la política como faccionalismo

La hueste de conquista no era un ejército: era una sociedad mercantil armada. Cada soldado costeaba su propio armamento, y quienes podían pagar caballos, arcabuces, armaduras y transporte reflejaban una posición social superior dentro de la expedición. El botín se repartía según jerarquías internas que reproducían esa desigualdad de entrada, y el descontento con el reparto —crónico, estructural— generaba facciones, deserciones y expediciones nuevas montadas por los insatisfechos. La expansión territorial del primer siglo no fue el resultado de una estrategia imperial: fue el subproducto de disputas internas por el reparto.

El patrón es visible en cada tramo. Vasco Núñez de Balboa, que había cruzado el istmo y avistado el Mar del Sur, fue procesado y decapitado por orden de Pedro Arias Dávila —Pedrarias—, gobernador de Castilla del Oro, en una eliminación política clásica del rival que había hecho más méritos. Rodrigo de Bastidas fundó Santa Marta en 1525 y murió al año siguiente asesinado por sus propios oficiales tras un pleito por el reparto. Jiménez de Quesada, fundador de Santa Fe de Bogotá en 1538, dejó en 1576 una probanza de méritos donde se trasluce su amargura por no haber recibido las recompensas de Cortés o Pizarro: la conquista del corazón muisca —la más lucrativa por su población tributaria— no se tradujo, para su capitán, en riqueza personal duradera. Alonso Luis de Lugo, hijo del adelantado de Santa Marta, llegó al Nuevo Reino con séquito propio y repartió encomiendas entre sus dependientes. El licenciado Miguel Díez de Armendáriz, enviado como visitador para poner orden, hizo exactamente lo mismo: llegó con sus propios clientes y los benefició. Los emisarios reales, tan frecuentemente como corrigieron el desorden, lo replicaron.

Cabe entonces una segunda formulación de la pregunta: ¿en qué momento este faccionalismo dejó de ser un episodio de la conquista y se convirtió en cultura política sedimentada? La respuesta no está en un año sino en un mecanismo. La política, como forma de acumular privilegios mediante la lealtad a un caudillo, fue el idioma nativo del poder desde antes de que existiera un cargo público que capturar. Cuando el bipartidismo del XIX consolidó redes de intermediarios clientelares que ampliaron la distancia entre el ciudadano común y la autoridad política, no inventó una cultura: la reconoció. El faccionalismo colombiano no nace con la guerra de los Supremos ni con la división entre gólgotas y draconianos; nace con las capitulaciones.

La fundación como acto de propiedad

Y sin embargo, la hueste sola no bastaba para fijar el patrón. Una hueste que solo se disolvía tras el reparto habría dejado un rastro efímero de campamentos, no una estructura de poder duradera. Lo que traduce la lógica faccional en institución permanente es el paso siguiente: la fundación urbana. Cuando los capitanes descontentos con el reparto de una hueste anterior salen a fundar su propio núcleo para reclamar encomiendas, están convirtiendo la disputa mercantil-militar en una geografía política. Ahí es donde el modelo se estabiliza.

Los cabildos americanos no fueron gérmenes de democracia municipal ni escuelas de virtud republicana, contra lo que quiso la mitología liberal decimonónica: fueron corporaciones oligárquicas endogámicas, dominadas desde el origen por los encomenderos, que en muchos casos se limitaron a sancionar mediante concesiones formales las usurpaciones de tierra que ya habían ocurrido en las inmediaciones de sus encomiendas.

El modelo urbanístico —el trazado en damero con plaza mayor central, flanqueada por la iglesia matriz, la casa del cabildo y las de los vecinos principales— venía de la reconquista castellana y arrastraba ecos de las teorías renacentistas sobre la ciudad ideal, e incluso una lógica cósmica de ordenamiento contra el "caos" del mundo indígena. La retícula era hermosa sobre el papel, pero su función efectiva era distinta: fijar simbólicamente el dominio, otorgar solares en un orden jerárquico que reflejaba la primacía del fundador y sus allegados, y organizar la extracción del trabajo de las poblaciones circundantes.

Jiménez de Quesada fundó Santa Fe de Bogotá en 1538 con un gesto tomado directamente de las guerras contra los moros: el nombre replicaba la villa de Santa Fe que los Reyes Católicos habían levantado frente a Granada, y la ceremonia de posesión incluyó el acto ritual de arrancar yerbas del suelo. La fundación era, literalmente, una reconquista traspuesta. Tunja, Vélez, Pamplona, Popayán, Cali —cada núcleo urbano fue el resultado de una hueste que, tras dispersar o someter a la población local, se instaló para explotarla desde un cabildo controlado por sus miembros más notables. Muchas de esas fundaciones se trasladaron de sitio, cambiaron de nombre o desaparecieron por ataques indígenas; pocas permanecieron en su lugar original. Esa inestabilidad urbanística prefigura, en escala reducida, la inestabilidad territorial mayor: un país cuyas ciudades no lograban asentarse difícilmente iba a producir una jurisdicción estatal firme sobre el conjunto.

El afán de recompensa alimentaba una lógica de multiplicación: cada facción insatisfecha buscaba fundar su propio núcleo para reclamar encomiendas, indios y privilegios de fundador. La fragmentación territorial que la Corona había dibujado en las capitulaciones se reprodujo así hacia abajo, en cascada, hasta convertirse en un archipiélago de núcleos rivales cuyas élites locales se consolidaron como oligarquías cerradas.

La encomienda: apropiación institucionalizada

Hacia 1550 se produjo un giro decisivo. La sociedad de conquista, basada en el saqueo y el reparto de botín móvil, cedió paso a la sociedad de encomienda, basada en el control organizado del trabajo indígena. La encomienda consistió en la asignación a un conquistador de un grupo indígena —generalmente un clan o una tribu preexistente, con su cacique como intermediario— del cual recibía la fuerza laboral y el derecho a percibir tributos en trabajo o en especie. En la sabana de Bogotá, la institución se acomodó sobre las estructuras tribales muiscas sin desmontarlas: el cacique quedó como representante del grupo ante el encomendero para el pago del tributo.

Ese ajuste tuvo una consecuencia teórica importante. La encomienda fue la piedra de toque de un régimen neofeudal americano en el que el señor prácticamente no tenía deberes y sí todos los derechos, y el indio carecía de derechos y estaba abrumado con todos los deberes. Había obligaciones formales del encomendero —particularmente la doctrina cristiana—, pero la combinación efectiva articuló formas preexistentes de producción indígena con una servidumbre coactiva sancionada por la Corona e integrada al comercio transatlántico. Nunca fue estrictamente feudal en el sentido europeo ni estrictamente capitalista; fue una institución original que articuló ambas lógicas.

Lo decisivo para nuestra pregunta es que la encomienda consolidó la patrimonialización. La Corona se reservó formalmente la propiedad última de las tierras y de los indígenas, pero cedió su explotación a los conquistadores mediante privilegios que, aunque temporales en la letra, tendieron a heredarse y a transformarse en la práctica en derechos cuasi propietarios. Los encomenderos ocuparon de hecho tierras en las inmediaciones de sus encomiendas, y los cabildos —integrados por los mismos encomenderos— convalidaron esas ocupaciones mediante concesiones formales. El poder político local, el control del trabajo indígena y la apropiación del suelo se concentraron en las mismas manos, y esas manos se transmitieron entre familias emparentadas mediante alianzas endogámicas.

Cuando los centros de historia regionales, surgidos a finales del siglo XIX, empezaron a exaltar a los fundadores locales y a construir genealogías de próceres, no estaban inventando una tradición: estaban consagrando literariamente el linaje de las oligarquías que habían controlado sus regiones desde el XVI. La coincidencia entre los apellidos fundadores del cabildo colonial y los apellidos de los notables republicanos no es una casualidad ni una anécdota: es la evidencia de que la matriz de las élites regionales colombianas se fijó en el ciclo de encomienda, no en el ciclo republicano.

¿No intentó la Corona corregirlo?

La objeción más seria a la tesis de la debilidad estructural de origen colonial es que la Corona sí intentó revertir la privatización del poder americano. ¿No debería contar ese esfuerzo como una segunda oportunidad para haber corregido el molde? En la segunda mitad del siglo XVI, tanto el monarca como el Consejo de Indias tomaron conciencia de lo que llamaron la "feudalización de América", y esa conciencia coincidió con la abdicación de Carlos I en 1556 y con un impulso burocratizador. Se establecieron audiencias —la de Santa Fe en 1549—, se promulgó legislación protectora del indio, se enviaron inspectores. El proyecto era claro: recuperar para el centro metropolitano las prerrogativas que había subcontratado.

El proyecto fracasó, y la razón del fracaso conviene aislarla. Los emisarios enviados a corregir el desorden llegaban ellos mismos con séquitos propios, y los usaban para tejer sus clientelas locales; las magistraturas coloniales gozaban de una alta discrecionalidad judicial —los magistrados podían fallar conforme a la costumbre o la equidad sin ceñirse a la letra de la ley—, lo que hacía imposible una fiscalización uniforme; el reparto de encomiendas siguió siendo el eje de las luchas facciosas, y los intereses asociados a esas encomiendas vincularon facciones a los sucesivos gobernadores durante todo el siglo XVI, revistiendo los cambios de poder con la forma de imposiciones. La Corona intentó centralizar y no pudo. El fracaso no fue de voluntad: fue de arquitectura. Sobre un edificio construido para ser fragmentado, no se podía imponer una unidad por decreto.

¿Debilita eso la tesis principal? Más bien la matiza sin desmentirla. Que la Corona intentara desde 1550 revertir la privatización solo confirma que la privatización era el estado de cosas por defecto, el punto de partida contra el cual había que actuar. Y que el intento fracasara —dejando en pie una arquitectura de poder patrimonializado durante los dos siglos siguientes— explica precisamente que la Independencia, cuando llegó, no heredara un Estado que hubiera sido debilitado por su desmonte, sino la ausencia de un Estado que nunca se había construido.

¿Y si la culpa fuera de la geografía o de la Iglesia?

Dos explicaciones alternas merecen ser tejidas seriamente en esta lectura, no despachadas como rivales.

La primera es geográfica y precolonial. El territorio del actual Colombia se ubica en la llamada "Área Intermedia", entre Mesoamérica y el mundo andino, donde nunca surgieron grandes imperios ni ciudades monumentales, sino cacicazgos y estados incipientes dispersos. La complejidad del relieve —tres cordilleras, valles interandinos, dos costas, selva amazónica, llanos orientales— pudo haber dificultado la formación de un Estado unificado precolonial. Los muiscas, con su organización dual encabezada por el Zipa y el Zaque, fueron el grupo más desarrollado políticamente, pero ni siquiera ellos dominaron el conjunto del territorio, y los pueblos que los conquistadores encontraron —caribes, arahuacos, quimbayas, taironas, guanes, calimas, agustinianos, tumacos— presentaban una diversidad de lenguas, jerarquías y estrategias bélicas que reflejaba la ausencia de cualquier unificación previa. La abundancia y distribución de recursos alimenticios e hídricos habría dificultado el control militar centralizado, a diferencia de lo que ocurrió en Nueva España o Perú, donde imperios previos habían concentrado la población tributaria en zonas accesibles.

Esta explicación tiene peso propio y no debe descartarse. Pero tampoco es autosuficiente: el territorio mexicano y el peruano son también fragmentados en su geografía, y sin embargo generaron estructuras estatales previas que la conquista española aprovechó y superpuso. Lo que faltó en el Nuevo Reino no fue solo un imperio previo, sino un imperio previo sobre el cual la conquista pudiera apoyarse. La conquista privada, obligada a construir su propio orden desde cero sobre un mosaico de cacicazgos, generó por eso un mosaico especular: fundaciones dispersas, encomiendas fragmentarias, cabildos autónomos.

La segunda explicación es eclesiástica. Las órdenes mendicantes —dominicos, franciscanos, agustinos— fueron desde 1549 las grandes promotoras de la evangelización, y en las fundaciones urbanas los sitios más importantes se reservaron a sus conventos. La evangelización no fue un proyecto religioso paralelo al político: fue política de Estado, y las órdenes adquirieron entre los siglos XVI y XVIII un grado de poder e influencia tal que la sociedad colonial no puede entenderse sin ellas. ¿Podría releerse entonces la "debilidad estatal" colombiana como una dualidad de soberanías —civil y eclesiástica— cuya competencia, más que su ausencia, explica la dificultad de construir un Estado moderno unificado? La denuncia liberal decimonónica de la Iglesia como poder omnipresente apuntaba a algo real.

Pero esta dualidad, más que contradecir la tesis principal, la confirma en otro plano. La Iglesia colonial ocupó el vacío dejado por un Estado subcontratado; su poder creció en proporción exacta a la debilidad de la autoridad civil. Que las órdenes religiosas se convirtieran en un contrapoder tan sólido —con latifundios propios, jurisdicción canónica, control de la vida cotidiana— es también un síntoma de que la Corona no había construido un aparato civil capaz de dominar el territorio por sí sola.

Una respuesta que no cierra la pregunta

Después de sopesar las objeciones, la respuesta puede formularse con más precisión que al comienzo, aunque no con menos tensión. La debilidad estatal colombiana no es un defecto republicano corregible ni el resultado de decisiones institucionales del siglo XIX que pudieron haberse tomado de otro modo. Es la sedimentación de una soberanía originalmente subcontratada, cuyos rasgos fundamentales quedaron fijados entre 1499 y 1600 mediante tres dispositivos que trabajaron juntos: la capitulación, que delegó la fundación del orden político en empresarios armados; la hueste facciosa, que hizo del reparto de privilegios el idioma nativo de la política; y el cabildo endogámico, que patrimonializó el cargo público en manos de encomenderos convertidos en oligarquías locales.

Ese molde prendió con fuerza duradera porque se injertó sobre un territorio sin precedente de unificación política, donde ni la geografía fragmentada ni la diversidad indígena ofrecían sustrato para un Estado centralizado, y donde la Iglesia terminó ocupando espacios que la autoridad civil había dejado vacantes. La debilidad estatal colombiana es, por tanto, el producto de una resonancia entre condición precolonial y arquitectura colonial: ninguna de las dos, por sí sola, la explica, pero juntas la vuelven inteligible.

El siglo XIX no inventó nada. El federalismo de 1863 no atomizó un Estado unitario previo: dio forma constitucional a una atomización que venía de tres siglos atrás. El desmonte del ejército libertador y la aparición de caudillos regionales con tropas propias bajo el mando de "generales" cuyo grado se obtenía por padrinazgo político no crearon la privatización de la fuerza: la formalizaron. El bipartidismo con sus redes clientelares no fabricó la distancia entre el ciudadano y la autoridad política; le puso nombres —liberal y conservador— a una lógica de mediación faccional que era la lengua materna del poder desde Ojeda y Nicuesa. El gamonal es el encomendero sin encomienda formal, el cacique político el regidor endogámico de cabildo sin cédula real: la misma matriz, otros nombres.

¿Cierra esto la pregunta? No del todo, y conviene decirlo. Que la República haya tenido casi doscientos años para refundir ese molde y no lo haya logrado —ni con la Regeneración, ni con el Frente Nacional, ni con la Constitución de 1991— no prueba solo la fuerza del molde colonial; podría probar también la persistencia activa de decisiones republicanas que lo reprodujeron cuando pudieron haber roto con él. La tesis del origen colonial explica el punto de partida y las condiciones de posibilidad; no exime a los siglos posteriores de sus propias responsabilidades. Y que las estructuras socioeconómicas coloniales hayan variado por región —la encomienda-resguardo-mita en Cundinamarca y Boyacá, de donde salieron las haciendas familiares y sus caudillos decimonónicos; el tejido mercantil de pequeños comerciantes, artesanos y agricultores en Santander; la economía costera articulada en torno a Cartagena; el oro con esclavos negros importados en el Valle del Cauca alto y medio— tampoco desmiente el molde común: lo texturiza. Clientelismo hacendario en el centro, mercantilismo faccioso en el nororiente, plantación esclavista en el suroccidente: variantes de un mismo problema, no problemas distintos.

Colombia sigue siendo, tres siglos y medio después de la fundación de Santa Fe, más un archipiélago de historias regionales que una historia nacional unitaria, porque el archipiélago se fundió entre las capitulaciones de 1499 y el fin del siglo XVI. Ese es el hecho del que ninguna explicación posterior puede prescindir, aunque tampoco basta por sí solo.