Clientelismo

El clientelismo es la forma histórica que tomó el Estado en Colombia. No una desviación ni una tara cultural, sino el mecanismo mediante el cual el país fue gobernado durante casi dos siglos: un sistema de intercambio asimétrico en el que las clases dominantes distribuyeron bienes y servicios escasos —tierra, empleo, contratos, protección, acceso a la burocracia— entre sectores subalternos que, a cambio, sostuvieron con su voto y su lealtad partidista la reproducción de esas mismas élites. Del gamonal hacendatario del siglo XIX al congresista que hoy negocia cupos indicativos con un ministro, la lógica es la misma; cambiaron la forma, los actores intermedios y la escala de los recursos en disputa. Comprender el clientelismo colombiano no es catalogar un vicio: es describir la arquitectura interna del poder republicano.

La anatomía del intercambio

En su definición más despojada, el clientelismo es una forma de negociación política: las clases dominantes reparten recursos escasos entre grupos sociales que, a cambio, las apoyan y las perpetúan en el poder mediante elecciones y respaldo político. Lo distintivo no es la existencia del intercambio —toda política lo incluye— sino su asimetría estructural y su operación en cadenas verticales que atraviesan la sociedad de arriba abajo. En los pisos altos circulan poder, prestigio, conexiones, contratos y posiciones burocráticas. En los medios, cuadros partidistas, cargos de segundo orden y recursos materiales para hacer política. En las bases —donde el sistema toca al ciudadano común— se intercambian obras comunitarias, servicios básicos, empleos, favores individuales.

Ese diseño convierte al clientelismo en un sistema de seguridad social deformado: donde el Estado no llega con derechos universales, llega el partido con dádivas condicionadas. Los partidos operan como intermediarios entre la burocracia y las clientelas, y el sistema sobrevive precisamente por lo que no resuelve —el atraso, el desempleo, el desarrollo desigual de las regiones. Cada carencia produce una demanda, cada demanda un intermediario, cada intermediario una lealtad.

La pieza que hace funcionar la cadena es el broker, figura que conecta puntos sociales previamente inconexos: individuos, coaliciones, empresas, aparatos estatales. En Colombia tiene nombre propio —gamonal, cacique, jefe político, en la costa a veces "doctor"— y una función precisa: articular el mundo local con el aparato nacional, traduciendo votos en presupuesto y presupuesto en votos. Puede operar por consenso, por prestigio, por control económico o, cuando el sistema es desafiado, por coerción. El broker coercitivo, que opera con lógicas ajenas al burócrata weberiano, es una posibilidad estructural, no una anomalía. Ahí está la razón de que el clientelismo colombiano haya podido absorber al paramilitar y al narcotraficante como nuevos intermediarios sin cambiar de naturaleza.

Raíces coloniales y hacendatarias

El linaje del sistema se remonta a la encomienda. Aunque en teoría no implicaba propiedad de la tierra, funcionó en la práctica como mecanismo de dominación económica y social sobre las poblaciones indígenas, obligadas a tributar y a prestar servicios sin reciprocidad efectiva. De ahí, en muchos casos, se derivó a la servidumbre y la esclavitud. Cuando la encomienda se debilitó en el siglo XVII, el flujo de mano de obra y la titulación de tierras a los antiguos encomenderos consolidaron una institución más resistente y más pervasiva: la hacienda.

La hacienda no fue solo una unidad económica. Reguló las relaciones sociales en sentido amplio, y sus propietarios garantizaron diseños institucionales funcionales a sus intereses frente al naciente Estado nación, aplazando indefinidamente las demandas de los sectores populares. En Cundinamarca y Boyacá, corazón de la antigua encomienda, del resguardo y de la mita, se consolidaron durante el siglo XVII las haciendas familiares y patrimoniales que en el XIX serían el eje de la organización social, económica y política, y de las cuales surgirían los caudillos colombianos. No fue accidente: esa misma región fue zona de concentración del poder político nacional y escenario de la mayor parte de las guerras civiles del XIX.

La clase hacendada expandió propiedades, tejió redes de patronazgo, adquirió títulos de nobleza y participó en el reclutamiento militar. Esos elementos —tierra, red, prestigio, armas— aparecen vinculados a su papel en la independencia y en las políticas republicanas tempranas. El gamonal es el heredero de esa historia: jefe político local o regional, equivalente colombiano del cacique en otros países latinoamericanos, gestor del voto rural y árbitro del acceso a los recursos.

En la costa Caribe, las facciones políticas locales se articularon en torno a gamonales cuya base era el interés económico y el enfrentamiento personal; de cómo se coaligaban dependía la articulación local y regional de los futuros partidos, y también su carácter policlasista. En la colonización cafetera de Antioquia, el occidente y el sur, el proceso estuvo enmarcado por la violencia física, el favoritismo político, el soborno y las ambiciones políticas: gamonales y tinterillos despojaron a colonos de tierras que estos habían desmontado con hacha y machete, reduciéndolos a la condición de siervos. En el Patía, en cambio, inmigrantes sin poder ni dinero lograron acumular riqueza y convertirse gradualmente en gamonales, transformando el espacio regional. El gamonalismo no fue solo un instrumento de la vieja élite: fue también un canal de ascenso para nuevos actores dispuestos a jugar con sus reglas.

Bipartidismo, identidad y suma cero

Sobre esa base hacendataria se montó, desde mediados del siglo XIX, el bipartidismo. Liberales y conservadores dividieron al país en dos identidades hereditarias que se transmitieron por familia, por vereda, por parroquia. Las diferencias reales entre ambos partidos fueron pocas y bien delimitadas: el papel de la Iglesia Católica —los conservadores respaldaban sus privilegios legales y económicos y su control sobre el currículo de la educación pública; los liberales se oponían—, el libre comercio frente al proteccionismo, el centralismo frente al federalismo. Pero por debajo de esas disputas programáticas operaba un mecanismo más fuerte y más silencioso: las redes clientelares verticales de privilegio y patronazgo, el principal —y en muchas regiones rurales remotas, el único— canal que conectaba esas zonas con la política nacional.

El resultado fue una identificación intensa, casi antropológica, de las clases bajas y rurales con los partidos. Ser liberal o conservador no era una preferencia ideológica: era una condición heredada que definía a quién se le compraba, con quién se casaban los hijos, en qué velorio se rezaba. Los caciques, los gamonales y los curas daban tono a la controversia partidista desde el siglo XIX en el mundo rural colombiano, y las redes que articulaban eran la única correa de transmisión entre pueblo y capital.

Para los pequeños agricultores cafeteros —figura clave de la Colombia moderna—, la afiliación partidista reportaba beneficios muy concretos: aliados estratégicamente situados en la lucha por acumular capital y conseguir tierra, un campo de relaciones jerárquicas favorable a sus intereses en una estructura local completamente dominada por la política partidista, la posibilidad de evitar el reclutamiento militar, la resolución favorable de disputas legales. La fidelidad no era irracional; era rentable. Y en un sistema de suma cero, en el que el control del aparato burocrático dependía de qué facción ganara la elección o la guerra, mantenerse al margen o en el bando perdedor implicaba riesgos serios. Quienes quedaban excluidos podían recurrir a la violencia para obtener poder, como enseñan los episodios repetidos del siglo XIX y de La Violencia.

La lucha por el poder local no se limitaba a la competencia electoral legítima. Combinaba conflictos violentos y fraude —desde los enfrentamientos entre facciones conservadoras en Trujillo hasta el incidente armado en la Asamblea de Ibagué— y, durante La Violencia de los años cuarenta y cincuenta, incorporó la coerción abierta para forzar cambios de afiliación: pobladores enteros fueron obligados a firmar actas de renuncia al Partido Liberal y de adhesión al Partido Conservador, y a esos conversos forzados se les llamó "recalzados". El clientelismo, el poder de los gamonales, el fraude electoral y el control mediante redes de patronazgo operaron durante décadas bajo la fachada democrática colombiana, sostenidos por la identificación partidista rural y por la exclusión sistemática de amplios sectores de la política nacional.

El Frente Nacional y la milimetría

En 1958, tras años de violencia bipartidista y la dictadura de Rojas Pinilla, liberales y conservadores pactaron el Frente Nacional. El acuerdo, sometido a plebiscito el 1 de diciembre de 1957 y aprobado abrumadoramente, fue incorporado a la Constitución como reforma constitucional. Su diseño fue simple y radical: dividir por mitades iguales las curules en corporaciones públicas, el gabinete ministerial, las instancias de gobierno y la administración pública, alternando la presidencia entre los dos partidos cada cuatro años, durante dieciséis años.

El Frente Nacional cumplió su objetivo declarado —pacificar la relación entre los dos partidos y reducir la violencia bipartidista— pero al precio de convertir al clientelismo en la única lógica operativa del sistema. Al eliminar la competencia ideológica —ya no había liberales enfrentados a conservadores, sino coaliciones administrando conjuntamente el Estado—, las diferencias programáticas se borraron y el reparto de cargos y presupuesto se convirtió en el mecanismo central de cohesión y reproducción partidista. Los partidos dejaron de ser proyectos y pasaron a ser federaciones de caudillos locales cuya fortaleza radicaba en el control de electores y en el uso del presupuesto como instrumento de manipulación electoral. El gamonalismo y el clientelismo obnubilaron por completo la contienda programática.

La generación gobernante del Frente Nacional —los Lleras y los López en el liberalismo, los Ospina y los Gómez en el conservatismo, familias políticas que continuarían dominando el país por décadas— tuvo como valor central lo que se llamó "milimetría": la repartición burocrática exacta, el equilibrio perfecto entre los dos partidos en cada capa del aparato estatal, desde el Ministerio de Hacienda hasta la última alcaldía. Alberto Lleras Camargo, Laureano Gómez y Álvaro Gómez Hurtado encarnaron distintas fases de ese diseño; Julio César Turbay Ayala, ya en los años setenta, sería su virtuoso tardío, el gestor por excelencia de la maquinaria clientelar liberal.

Las candidaturas y los cargos públicos se repartieron entre miembros de familia, subalternos políticos y cuadros partidistas de poca monta, lo que aseguró la mala calidad de la administración pública y disparó la corrupción y la venalidad. El Congreso, mientras tanto, fue progresivamente despojado de sus funciones: desde 1968 entregó voluntariamente facultades extraordinarias al Ejecutivo y quedó desprovisto de sus poderes, en especial los presupuestales. La política se contrajo hacia el reparto, y el reparto hacia sí mismo.

El costo político fue enorme. El Frente Nacional anuló la competencia ideológica y negó los derechos de nuevos grupos y movimientos: el poder institucional estaba previamente acordado y distribuido entre los dos partidos tradicionales, y para quienes no cabían en ese pacto —izquierdas, cristianas y laicas, movimientos regionales, disidencias— el espacio institucional era mínimo. No fue una exclusión hermética, pero sí sistemática. Décadas después, el propio Juan Manuel Santos caracterizaría al Frente Nacional como un "mal necesario" —"un mal menor, pero un mal"—, reconociendo sus secuelas.

Andrés Dávila Ladrón de Guevara y Francisco Leal Buitrago, entre otros analistas, documentaron cómo en ese período el clientelismo dejó de ser un rasgo residual de la política tradicional para convertirse en el eje de un sistema institucional entero. Lo que había sido gamonalismo rural en el siglo XIX era ahora clientelismo burocrático nacional, con cadenas que iban del ministerio al municipio.

La descentralización y la mutación de mercado

En 1986 comenzó una segunda gran transformación. Se introdujo la elección popular de alcaldes, y la Constitución de 1991 —redactada por una Asamblea Nacional Constituyente que tuvo tres copresidentes, Álvaro Gómez Hurtado, Antonio Navarro Wolf y Horacio Serpa Uribe, con participación decisiva del M-19 y la Unión Patriótica— profundizó el proceso, ampliando las transferencias de recursos hacia municipios y departamentos y consolidando la descentralización política y administrativa. Bajo Ernesto Samper Pizano, y después, esos flujos siguieron creciendo. Las transferencias totales a entidades territoriales pasaron de representar el 1,9 % del PIB en 1982 a casi el 6 % en 2002, con el incremento municipal como el más significativo: de 0,5 % a 3,1 % del PIB.

La reforma fue impulsada por una coincidencia de fuerzas. El Banco Mundial y el FMI la apoyaron como mecanismo de desarrollo. Las guerrillas del M-19 y el EPL incluyeron la ampliación de la democracia local entre sus demandas de negociación. Sectores reformistas del bipartidismo la vieron como salida al agotamiento del centralismo del Frente Nacional. Y en efecto, la Constitución de 1991 —que reemplazó a la de 1886, con más de cien años de vigencia y un fuerte carácter centralista— alimentó esperanzas de transformación reales: introdujo la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, convenció a los colombianos de que tenían derechos y obligó a la burocracia, especialmente en salud, a atender a todos los ciudadanos. Dio lugar a una Corte Constitucional cuyas primeras sentencias desarrollaron nuevas visiones de los derechos sociales y transformaron a fondo la visión del Estado. Restringió severamente los poderes de excepción del Ejecutivo, en respuesta al hecho de que entre 1958 y 1990 alguna forma de estado de sitio había estado vigente más del 80 % del tiempo.

Pero al mismo tiempo, la descentralización produjo un efecto no anticipado —o insuficientemente anticipado— sobre el clientelismo. Los recursos municipales, súbitamente cuantiosos, se convirtieron en botín accesible. Los antiguos encadenamientos verticales del Frente Nacional, en los que el congresista bogotano repartía puestos ministeriales a sus alfiles regionales, se fragmentaron y se recompusieron en una escala nueva: la del municipio y el departamento con presupuesto propio.

El instrumento característico de esa nueva fase fue el "cupo indicativo", conocido popularmente como "mermelada". Su mecanismo es preciso. El congresista negocia con el gobierno la inclusión de proyectos específicos en el presupuesto de inversión regionalizada. El alcalde o gobernador aliado contrata las obras, frecuentemente mediante licitaciones arregladas —cuya evidencia más limpia son los procesos con un único proponente. El contratista ganador paga al congresista una comisión de entre el 10 y el 20 % del valor del contrato. En casos documentados, un contrato de 50.000 millones de pesos generó una comisión de aproximadamente 10.000 millones, destinados en parte al enriquecimiento personal y en parte a la financiación de campañas.

La operación es clandestina y opaca. La negociación entre ministros, congresistas, mandatarios locales y contratistas no sigue procedimientos públicos: no existe registro oficial de quién pidió qué, cuánto se asignó ni cómo se ejecutó. Esa opacidad diluye responsabilidades y hace prácticamente imposible identificar y sancionar a los responsables de la malversación de la inversión pública. Los congresistas aliados al gobierno tienden a ser los principales beneficiarios, en una negociación que vincula el apoyo legislativo al Ejecutivo con el acceso a recursos regionales susceptibles de ser desviados. Los senadores conocidos como "los Ñoños" construyeron poder electoral regional apoyándose en este mecanismo, financiando campañas y comprando votos mediante comisiones sobre contratos gestionados a través de aliados locales.

El clientelismo, en esa mutación, dejó de ser un asunto de puestos y favores personales para convertirse en un mercado: un sistema de precios sombra sobre la contratación pública, con tarifas conocidas por los actores del gremio y sin más regulación que el poder relativo del broker de turno. Francisco Gutiérrez Sanín, entre otros, ha documentado esta economía política del clientelismo contemporáneo, en la que la línea entre gestión legítima de recursos regionales y corrupción sistemática es, para efectos prácticos, inexistente.

Clientelismo armado y captura del Estado local

La descentralización coincidió, en el tiempo y en la geografía, con la expansión de guerrillas y paramilitares. La combinación fue explosiva. Entre 1988 y 2006 se consolidó lo que se ha llamado "clientelismo armado": la articulación entre actores armados ilegales y redes clientelares tradicionales para influir en elecciones y controlar la política local.

El mecanismo tuvo varios registros. En su forma más brutal, los paramilitares ejercieron control electoral directo mediante presencia armada en mesas de votación, quema de urnas, prohibición de votar por candidatos específicos, amenazas explícitas a votantes. En el sur de Bolívar, actores armados secuestraron a más de treinta aspirantes a cargos de elección popular exigiéndoles renunciar, con el objetivo declarado de impedir la realización de elecciones populares de alcaldes y concejales. En municipios del Cesar con fuerte presencia paramilitar, candidatos ajenos a los intereses de las AUC fueron sometidos a intimidación intensa, incluyendo el asesinato de colaboradores y la quema de urnas. En otras zonas, la hegemonía paramilitar era tan consolidada que no se requerían acciones armadas visibles para garantizar los resultados.

En su forma más elaborada, el paramilitarismo constituyó una alianza entre sectores del narcotráfico, hacendados y políticos, con cooperación o tolerancia de la fuerza pública, para controlar tierras y administraciones locales y regionales, y apropiarse de flujos del gasto público y de la representación política en concejos municipales, asambleas departamentales y el Congreso Nacional. En 2003, el grupo liderado por alias Jorge 40 —cuyo teatro de operaciones cubría el Gran Magdalena— constituyó una red clientelar que le permitió beneficiarse de la contratación estatal en salud, manejo de basuras y otros servicios. Las estructuras paramilitares de esa región operaron durante aproximadamente veinticinco años al servicio de élites políticas, económicas y narcotraficantes, y constituyeron el antecedente directo de lo que después se llamaría "parapolítica".

El fenómeno no fue producto exclusivo de la irrupción armada. Las redes clientelares en Córdoba, Sucre, el Cesar o el Magdalena preexistían al paramilitarismo: habían sido configuradas durante el periodo del clientelismo moderno (1970-1988) sobre la base de casas políticas regionales heredadas del Frente Nacional. Lo que hicieron los actores armados fue articularse sobre esas estructuras, ofreciendo a ciertas élites políticas locales un músculo coercitivo del que carecían y capturando, a cambio, cuotas de poder institucional, contratación y representación. El paramilitarismo pasó de suplir funciones de seguridad para el Estado colombiano a cooptarlo y saquearlo sistemáticamente, en un tránsito que fue del control militar al control político, social y económico.

Contra el sistema: la Unión Patriótica

La medida de la resistencia del clientelismo a la competencia real la dio la Unión Patriótica. Nacida a mediados de los ochenta como brazo político de un proceso de paz con las FARC, la UP obtuvo mayorías en concejos municipales y ganó alcaldías. Al hacerlo, descompuso los encadenamientos clientelares constituidos durante el pos-Frente Nacional: transformó las relaciones administrativas, afectó la capacidad de las redes tradicionales para acceder y redistribuir recursos de manera discrecional, cambió el sentido de la política local.

Lo que ocurrió después es una de las claves para entender el clientelismo colombiano. En Remedios, Antioquia, el primer periodo de Carlos Rojo como alcalde bajo la UP se caracterizó por obras públicas visibles —recuperación y construcción de vías, escuelas, infraestructura cultural—, aumento del personal municipal, apertura al diálogo y ausencia de las prácticas corruptas que definían a la administración municipal tradicional. Fue, en escala pequeña, la demostración de que otra gestión local era posible. Y por eso, entre otras razones, fue exterminada. Los grupos armados prohibieron manifestaciones a candidatos de la UP, asesinaron a miembros de sus equipos de campaña, quemaron urnas para impedir resultados adversos. En algunos municipios, los paramilitares intimidaron físicamente a los votantes dentro de los cubículos electorales, sin que la Registraduría pudiera impedirlo.

El caso de la UP muestra que el intercambio asimétrico del clientelismo descansaba, en última instancia, sobre la amenaza de violencia física. Donde las redes clientelares tradicionales fueron desafiadas por una fuerza política real y electoralmente competitiva, el sistema no se transformó: recurrió a la coerción armada para preservarse. La descentralización de 1986-1991, pensada como apertura democrática, terminó también documentando los límites brutales de esa apertura.

Una infraestructura, no una patología

La lectura habitual del clientelismo lo trata como un residuo del atraso, una imperfección que la modernización terminará por corregir. La historia colombiana sugiere lo contrario. El sistema sobrevivió al paso del país agrario al urbano, al del café al petróleo, al del bipartidismo cerrado a la Constitución multipartidista de 1991. Mutó de gamonalismo hacendatario a clientelismo burocrático nacional, y de ahí a clientelismo de mercado sobre la contratación pública descentralizada. En sus formas más recientes incorporó al paramilitar y al narcotraficante como nuevos intermediarios, sin alterar la lógica básica del intercambio ni el orden oligárquico que sostiene.

Esa persistencia obliga a matizar la lectura desmitificadora. El clientelismo no es solo un instrumento de las élites. En regiones periféricas donde la democracia procedimental era precaria y donde no existía capitalismo moderno en sentido pleno, fue el canal a través del cual se definía el acceso a la burocracia pública y a los servicios del Estado. Para el pequeño cafetero de comienzos del siglo XX, la afiliación partidista era el seguro contra el reclutamiento y el despojo. Para el habitante de un corregimiento sin acueducto en los años ochenta, el broker local era, literalmente, quien podía traer el tubo. La demanda popular sostuvo el sistema tanto como su imposición desde arriba: en un país donde el Estado formal no llegaba, la red clientelar era la única forma disponible de Estado.

Comprenderlo así permite dimensionar por qué las reformas institucionales —la elección popular de alcaldes, la Constitución de 1991, la tutela, la Corte Constitucional— transformaron mucho pero no desmontaron el clientelismo. Ampliaron derechos, restringieron poderes de excepción, generaron una jurisprudencia protectora sin precedentes. Pero también incrementaron los recursos manejados por gobiernos locales sin construir controles equivalentes, lo que produjo nuevas oportunidades tanto para la política democrática como para el clientelismo armado, la mermelada y la captura del Estado por actores ilegales. El resultado fue mixto, y sigue siéndolo.

Autores como Francisco Leal Buitrago, Mario Latorre Rueda, Andrés Dávila Ladrón de Guevara y Francisco Gutiérrez Sanín han insistido, desde ángulos distintos, en que el clientelismo colombiano no es un residuo sino una estructura: la infraestructura que ha permitido al país sostener elecciones periódicas, alternancia formal en el poder y estabilidad institucional relativa sin resolver las asimetrías profundas de propiedad, ingreso y acceso a derechos que definen su sociedad. Lo que en otros países se resolvió mediante reformas agrarias, ampliaciones sustantivas de ciudadanía o construcción de partidos programáticos, en Colombia se administró mediante clientelismo. Esa es la razón de su persistencia y también, probablemente, de la dificultad histórica del país para producir alternativas políticas duraderas por fuera del bipartidismo y de sus herederos.

El clientelismo no es, entonces, el problema de Colombia. Es la forma que ha tomado la administración de sus problemas. Y por eso, comprender su historia —de la encomienda a la mermelada, del gamonal boyacense al senador de los cupos indicativos— es comprender, en buena medida, cómo funciona el Estado colombiano.