Descentralización y elección popular de alcaldes (1986–1988)

Descentralización y elección popular de alcaldes en Colombia (1986-1988)

Entre el 9 de enero de 1986 —cuando el Congreso aprobó el Acto Legislativo 01 que abrió la puerta a la elección popular de alcaldes— y el 13 de marzo de 1988 —cuando por primera vez los colombianos escogieron con su voto a los mandatarios de todos los municipios del país—, Colombia intentó desmontar por vía institucional el andamiaje centralista que la había gobernado desde el siglo XIX. La reforma prometía acercar el Estado a las periferias, resolver por la política lo que la coerción no había podido apagar y darle salida electoral a una década de paros cívicos. Llegó, sin embargo, en el peor momento posible: en los mismos meses en que se reglamentaba la nueva democracia local, los ejércitos paramilitares del Magdalena Medio se expandían hacia Urabá y Córdoba, los narcotraficantes acumulaban tierras y capacidad de fuego, y los primeros alcaldes electos de la Unión Patriótica caían asesinados antes de posesionarse. La primera elección popular de alcaldes fue, a la vez, el mayor experimento democratizador del siglo XX colombiano y el momento en que el municipio empezó a ser disputado como botín.

El país que llegó agotado a 1986

La descentralización no nació de un debate técnico sino de un país que llevaba una década intentando ser oído a golpes de paro. El Paro Cívico Nacional del 14 de septiembre de 1977 —convocado contra el gobierno de Alfonso López Michelsen— dejó dieciocho muertos y cerca de tres mil detenidos en un solo día, y marcó el punto en que la protesta contra los déficits del Estado desarrollista dejó de ser episódica para volverse forma permanente de relación entre las regiones y Bogotá. Faltaban acueductos, escuelas, hospitales, vías; sobraban promesas incumplidas de institutos como el INCORA. En Sarare, Arauca, un comité cívico había convocado en febrero de 1972 el primer paro rural del que se tiene noticia en Colombia, reclamando créditos y carreteras. Quince años después esa fórmula —bloqueos, pliegos, comités cívicos— se había extendido a todo el país. Solo en Urabá, entre 1986 y 1990, se contaron veinte paros cívicos y catorce tentativas más.

La respuesta del Estado no fue institucional sino militar. El Estatuto de Seguridad, expedido por el gobierno de Julio César Turbay Ayala en septiembre de 1978, convirtió el delito político en delito común, amplió las facultades de detención sin orden judicial y desplazó a la justicia militar el procesamiento de civiles. Las cifras de detenidos oscilan entre las ocho mil y las dieciséis mil personas; lo que no varía es el registro sostenido de torturas y desapariciones documentado por las organizaciones de derechos humanos de esos años. Los dirigentes cívicos fueron perseguidos, encarcelados o asesinados; los pliegos siguieron sin respuesta.

De ese agotamiento nació el diagnóstico de que el centralismo era insostenible. Belisario Betancur llegó a la presidencia en agosto de 1982 tras unas elecciones en las que el Partido Liberal se había dividido entre la candidatura oficialista de López Michelsen y una facción disidente, y desde el primer momento planteó lo que él mismo describió como el más coherente programa de descentralización política, fiscal y administrativa del siglo XX colombiano. Reconoció públicamente las causas objetivas de la violencia, abrió negociaciones con las FARC, el M-19 y el EPL, y empujó reformas simultáneas al régimen tributario municipal —fortalecimiento del predial, del impuesto de industria y comercio, ajustes al IVA— con la elección directa de los alcaldes como pieza central del edificio.

El Acto Legislativo 01 de 1986: la ley contra la costumbre

Hasta 1986, los más de mil municipios colombianos eran gobernados por alcaldes nombrados por los gobernadores, quienes a su vez eran nombrados por el presidente. La cadena de designación, articulada desde Bogotá hacia abajo, era el nervio del sistema clientelar del posfrente nacional: los directorios liberales y conservadores en cada capital departamental repartían las alcaldías como cuotas burocráticas, y los alcaldes respondían no a los vecinos que administraban sino a los caciques que los habían puesto. Cambiar esa cadena implicaba tocar el corazón del poder regional.

La resistencia fue considerable. Poderes locales, gremios ganaderos y agroindustriales, mandos militares y sectores importantes de las dos colectividades tradicionales entendieron con claridad que la elección popular no era una reforma administrativa sino un desplazamiento de poder. Betancur y sus operadores —entre ellos Jaime Castro, ministro de Gobierno y uno de los arquitectos técnicos de la descentralización— sortearon esa oposición con concesiones sucesivas hasta que el Congreso aprobó el Acto Legislativo 01 de 1986, que reformó la Constitución de 1886 para consagrar el voto directo como mecanismo de elección de los alcaldes de todos los municipios del país.

La reforma no fue un gesto aislado. Se enmarcó en un conjunto de leyes de descentralización fiscal y administrativa aprobadas entre 1983 y 1986 que fortalecieron los ingresos propios de los municipios y anticiparon el traslado sistemático de competencias que se profundizaría en la década siguiente. Las transferencias del gobierno central a los territorios, que en 1982 representaban el 1,9% del PIB, iniciaron una trayectoria ascendente que las llevaría al 6% dos décadas después. La tributación municipal propia siguió el mismo camino. La descentralización, más que un acto, fue un ciclo, y 1986 fue su bisagra normativa.

Barco y la reglamentación: la reforma llega a las urnas

Betancur dejó el poder el 7 de agosto de 1986, agotado por el colapso de la tregua con el M-19 —cuya toma del Palacio de Justicia en noviembre de 1985 había marcado el fin práctico de su proyecto de paz— y con la reforma constitucional aprobada pero sin reglamentar. Correspondió a Virgilio Barco Vargas, elegido con amplia ventaja el 25 de mayo de 1986 como candidato del Partido Liberal, aterrizar la ley en procedimientos concretos y fecha electoral.

Barco no era un continuador natural de Betancur. Su estilo era tecnocrático donde el de Betancur había sido político, concentrador donde el otro había sido dialogante. Reorganizó el manejo de la paz llevándolo íntegramente al Ejecutivo, abandonó la fórmula de comisiones plurales y estableció como condición general para las guerrillas la desmovilización completa a cambio de reintegración a la vida civil, con lo que privilegió desde el inicio el proceso con el M-19 por encima del de las FARC. En agosto de 1986 anunció el Plan Nacional de Rehabilitación, dirigido a los municipios más pobres del país con la lógica explícita de reducir la pobreza para eliminar la base social de las guerrillas: si a los campesinos les llegaban carreteras, salud y crédito, dejarían de darle apoyo a la insurgencia.

En ese marco, Barco decidió aprobar y reglamentar la elección popular de alcaldes en los términos heredados. La tregua con las FARC, que ya se sostenía apenas, colapsó definitivamente en junio de 1987 en medio de una escalada de acciones militares mutuas. A comienzos de 1988, ante el recrudecimiento de la violencia —secuestros, atentados de los carteles, masacres paramilitares—, el gobierno expidió el Estatuto para la Defensa de la Democracia, conocido como Estatuto Antiterrorista, impulsado por el ministro de Gobierno José Manuel Arias Carrizosa; con él se cerró la posibilidad de un plebiscito reformador que se había explorado meses atrás. La elección popular de alcaldes se realizó en ese clima cargado: el 13 de marzo de 1988, en todos los municipios del país, los colombianos votaron por primera vez a sus mandatarios locales.

La Unión Patriótica: la irrupción que la reforma hizo posible

Ninguna fuerza política encarnó mejor lo que la descentralización venía a alterar —y lo que las élites regionales estaban dispuestas a impedir— que la Unión Patriótica. Fundada el 28 de enero de 1985 como resultado de los acuerdos de La Uribe entre el gobierno Betancur y las FARC, la UP nació con el propósito explícito de canalizar hacia la política electoral el descontento social y la militancia de izquierda que la guerra había mantenido fuera del sistema. Su primer congreso, en noviembre de 1985, se realizó bajo un dato inquietante: setenta militantes ya habían sido asesinados en apenas nueve meses de existencia.

En las elecciones parlamentarias y de concejos de marzo de 1986 —las últimas antes de la elección popular de alcaldes— la UP obtuvo veintinueve diputados a asambleas departamentales (diecisiete propios y doce en coalición), dos senadores propios y cuatro más en coalición, tres representantes a la Cámara y seis en coalición, y alrededor de trescientas cincuenta y una curules en concejos municipales. En Arauca, la coalición encabezada por la UP alcanzó el 53% de la votación y se llevó la única curul departamental a la Cámara.

Antes incluso de que la elección popular de alcaldes estuviera vigente, la UP había logrado mayoría en los concejos de treinta municipios, lo que le permitió acceder por vía indirecta a veinticuatro alcaldías. En 1985, Amparo López fue nombrada alcaldesa de Arauquita y Yolanda Montes de Saravena. El gobierno Barco, respetando esos resultados, terminó nombrando veintitrés alcaldes de la UP en los municipios donde el partido había ganado la votación de 1986.

La irrupción tenía un componente que las élites regionales percibieron como intolerable. La UP no se limitó a ocupar cargos: los usó para desarticular los encadenamientos clientelares que los partidos tradicionales habían tejido durante décadas. En Cabrera, en el Sumapaz cundinamarqués —cuya alcaldía retendría hasta 1998—, en Palestina y Villavieja en Huila, en Coyaima en Tolima, en Remedios y Segovia en el nordeste antioqueño, en Apartadó en Urabá, la administración local dejó de responder al cacique departamental y empezó a responder a asambleas comunitarias, sindicatos bananeros y ligas campesinas. Los recursos públicos —los mismos que la descentralización estaba haciendo crecer— dejaban de fluir por los canales acostumbrados. Para los directorios tradicionales, para los ganaderos, para los alcaldes conservadores desplazados, el problema no era ideológico en abstracto: era la pérdida concreta de capacidad para acumular y redistribuir.

El exterminio antes del voto

La violencia contra la Unión Patriótica no esperó a que las urnas se instalaran. Para septiembre de 1986, apenas siete meses después de la primera elección parlamentaria en que la UP había participado, se calculaba en trescientos los militantes y simpatizantes asesinados en todo el país. En agosto y septiembre de ese año cayeron Leonardo Posada Mendoza, representante a la Cámara por la UP asesinado en Barrancabermeja, y Pedro Nel Jiménez, senador por el Meta. Eran figuras nacionales, con curul, con investidura constitucional: si a ellos podía matárseles con impunidad, la señal para los concejales anónimos y los militantes de vereda era inequívoca.

La escalada culminó en las semanas previas al 13 de marzo. El 21 de febrero de 1988, tres semanas antes de las elecciones, un grupo paramilitar atacó el caserío de Piñalito, en Vistahermosa (Meta), y asesinó a catorce simpatizantes de la UP en una sola acción; los cronistas de la época bautizaron 1988 como "el año de las masacres". El 4 de marzo, apenas nueve días antes de la elección, aproximadamente treinta paramilitares encapuchados irrumpieron en las fincas Honduras y La Negra, en la zona bananera de Turbo (Urabá antioqueño), y asesinaron a diecisiete trabajadores sindicalizados en Sintragro en la primera y a cuatro más en la segunda. Las masacres fueron coordinadas por Fidel Castaño Gil con asesoría directa de Henry Pérez, jefe paramilitar del Magdalena Medio que había estado comprando tierras en Urabá desde el año anterior.

El primer alcalde de la UP asesinado fue Elkin de Jesús Martínez Álvarez, ganador de las elecciones en Remedios (Antioquia), abatido por paramilitares al servicio de Fidel Castaño antes de poder posesionarse. En Segovia, municipio vecino donde la UP había obtenido representación desde 1986 y donde Jael Cano sería la primera concejala popular elegida ese año, una masacre perpetrada el 11 de noviembre de 1988 dejaría un saldo devastador cuya cadena de mando —empresarios locales, políticos conservadores, grupos paramilitares— sería reconstruida judicialmente años después. La lógica del ataque estaba explicitada por los hermanos Castaño y sus operadores: los miembros de la UP eran, según su justificación, agentes de las FARC disfrazados de civiles, y por tanto blancos legítimos. El razonamiento borraba en el mismo gesto la posibilidad misma de una izquierda desarmada.

Los ejércitos que ya estaban listos

La violencia sobre la UP no fue una reacción improvisada a la elección de marzo de 1988: fue el uso de una infraestructura armada construida durante los cinco años anteriores por razones que precedían a la reforma y la excedían. Alrededor de 1985, la Asociación Campesina de Ganaderos y Agricultores del Magdalena Medio, Acdegam —fachada gremial de los primeros grupos paramilitares de Puerto Boyacá—, entró en crisis financiera porque sus ambiciones de reclutamiento, entrenamiento e inversión social superaban con creces los aportes de ganaderos y campesinos. La solución fue una alianza con el narcotráfico, que aportó desde entonces el patrocinio principal.

La alianza era estructural. Entre 1980 y 1988, cerca del 45% de los excedentes del narcotráfico —de un total estimado en cuatro mil millones de dólares en el período— fue invertido en compra de tierras, sobre todo fincas ganaderas en el Magdalena Medio, la costa Caribe, Córdoba y el Meta. Pablo Escobar, los Ochoa, los hermanos Castaño y Gonzalo Rodríguez Gacha convirtieron el lavado de activos en concentración territorial: tierras para ganado, pero también para consolidar bases de operación, redes de informantes y ejércitos privados. La ganaderización acelerada de esos territorios coincidió con un pico de conflictos agrarios que alcanzó ciento cuatro registrados en 1987, en un contexto de desplazamiento forzado en el que Urabá, Magdalena Medio y Alto Sinú–San Jorge concentraron más de la mitad de los éxodos de 1980 a 1988.

Hacia 1987 esa infraestructura empezó a proyectarse fuera de sus zonas originarias. Henry Pérez y su padre compraron tierras en Urabá ese año, y en 1988 coordinaron con Fidel Castaño la ejecución de las primeras masacres en la zona bananera. En los Llanos Orientales, Manuel de Jesús Pirabán —quien había estado bajo el mando de Pérez— llegó a San Martín y sentó las bases de las autodefensas que operarían allí durante la década siguiente. En San Juan Bosco de la Chucurí, en Santander, entre 1986 y 1995 los paramilitares patrullaban conjuntamente con unidades del Ejército, que les suministraba información, botas y cobijas; la justificación interna era que "suplieron lo que el Gobierno había dejado abandonado".

Cuando la reforma descentralizadora entregó el municipio como espacio electoral y como pozo de recursos crecientes, ese aparato ya estaba montado.

El 13 de marzo de 1988 y sus primeros meses

En medio de todo eso, más de mil municipios eligieron por primera vez a sus alcaldes. Los resultados globales confirmaron la primacía de los partidos tradicionales: la mayoría de las alcaldías quedaron en manos del liberalismo, seguido del conservatismo. La UP, tras el año de las masacres, retuvo posiciones significativamente menores a las que había obtenido en concejos en 1986. La violencia pre-electoral había cumplido su función pedagógica sobre el electorado, y la ruptura de la tregua entre las FARC y el gobierno había retirado el apoyo logístico que en 1986 había facilitado la campaña de la UP en zonas rurales.

Los primeros meses de ejercicio de los alcaldes electos revelaron con crudeza las tensiones del nuevo diseño. Donde ganaron candidatos de los partidos tradicionales conectados con las redes clientelares, la reforma funcionó más como sustitución de nombre que como cambio de régimen: los mismos operadores departamentales siguieron controlando el flujo de recursos, ahora con un intermediario elegido. Donde ganaron candidatos alternativos —de la UP, del Frente Popular, cívicos independientes—, la lucha fue simultánea en dos frentes: contra las bancadas mayoritarias en los concejos, que podían bloquear presupuestos y decisiones administrativas, y contra la violencia directa que ya había mostrado su alcance en Remedios, Segovia y las bananeras.

La descentralización fiscal, aunque incipiente, empezó a alterar el peso relativo del municipio. Los recursos fiscales acopiados a nivel municipal se cuadruplicarían como participación en el PIB en las dos décadas siguientes. Los alcaldes ganaban capacidad de decisión sobre presupuestos que antes se ejecutaban desde Bogotá o desde la capital departamental. Esa nueva capacidad —modesta al principio pero creciente— fue exactamente lo que convirtió al municipio en objetivo de captura: no bastaba con presionar al gobernador o al ministerio; había que controlar la alcaldía directamente. Y el aparato para hacerlo, en muchas regiones, ya existía.

Causas: la reforma como diagnóstico correcto en el momento equivocado

Las causas estructurales de la descentralización eran nítidas. El centralismo colombiano, heredado de la Regeneración de Núñez y reforzado por el Frente Nacional, había producido un Estado que crecía en Bogotá y se ausentaba de la periferia; los paros cívicos de los setenta y los ochenta eran la evidencia empírica de esa ausencia. El diagnóstico de Betancur —que la violencia tenía causas objetivas y que responderlas exigía reformar el régimen político, no solo enfrentar militarmente a las guerrillas— fue lúcido, y su traducción normativa en la elección popular de alcaldes fue coherente con él. La reforma no fue una imposición externa ni una moda importada: fue la respuesta institucional a una crisis de legitimidad diagnosticada dentro del sistema.

Los detonantes coyunturales fueron el agotamiento de la estrategia militarista turbayista, la crisis del Frente Nacional como fórmula de convivencia bipartidista y la ventana política que abrieron las negociaciones de paz de 1984. La reforma prosperó porque Betancur logró articular una coalición que incluía a sectores del liberalismo reformista, al conservatismo social-cristiano que él encarnaba y a la izquierda democrática que veía en la apertura electoral una vía de sustitución del fusil por el voto.

Lo que fracasó no fue el diagnóstico sino el cálculo temporal. Entre 1982 —cuando Betancur inicia las reformas— y 1988 —cuando llegan a las urnas—, ocurrió algo que la generación reformista no anticipó con suficiencia: el narcotráfico pasó de ser un problema criminal urbano a convertirse en una potencia territorial con ejércitos, tierras y alianzas políticas propias, capaz de aliarse con paramilitares antiguos y de invertir en la reconfiguración violenta de regiones enteras. La reforma llegó tarde para prevenir la captura y a tiempo para ofrecer un premio nuevo —el municipio electo, con transferencias crecientes— a actores que ya tenían la capacidad de disputarlo.

A eso se suma un elemento estructural de la propia reforma: el Estado central transfirió competencias y recursos sin transferir simultáneamente capacidad institucional. Los municipios periféricos recibieron responsabilidades sobre salud, educación, agua y saneamiento sin aparatos burocráticos formados, sin sistemas de rendición de cuentas maduros, sin fuerza pública propia. La descentralización fue fiscal y política antes que administrativa, y esa asimetría dejó a los alcaldes electos —bienintencionados o no— expuestos a la captura por parte de quien pudiera ofrecer o imponer un orden alternativo.

Consecuencias inmediatas y de largo aliento

Las consecuencias inmediatas fueron dos, tensas entre sí. Por un lado, la reforma consolidó una legitimidad procedimental nueva: los alcaldes dejaron de ser cuota burocrática para volverse mandatarios con investidura popular, y esa transformación cambió la gramática misma de la política local en Colombia. Los movimientos cívicos, las juntas de acción comunal y los sindicatos encontraron en la alcaldía un interlocutor teóricamente responsable ante ellos, no ante Bogotá. Los partidos tradicionales debieron por primera vez competir electoralmente en cada municipio, y aunque la mayoría de las veces sus maquinarias resultaron suficientes, la posibilidad de la derrota se volvió estructural.

Por otro lado, la reforma abrió un ciclo de violencia electoral que se extendería durante toda la década siguiente. Entre 1988 y 1995, la violencia paramilitar se concentró sistemáticamente contra candidatos electos, militantes y simpatizantes de partidos de izquierda, organizaciones sociales y organismos de derechos humanos que respaldaban la agenda reformista. La UP fue el caso más documentado, pero no el único: el Frente Popular, los sindicatos bananeros de Urabá, las ligas campesinas del Magdalena Medio y los concejales cívicos de decenas de municipios cayeron en una secuencia que ninguna institución del Estado detuvo. La descentralización, pensada como salida democrática de la violencia, se convirtió en su nuevo teatro de operaciones.

De más largo aliento fueron dos consecuencias adicionales. La primera: los grupos armados —guerrillas, paramilitares y narcotraficantes— aprendieron rápidamente que el municipio era ahora una fuente estable de recursos y de legitimidad territorial, y adaptaron sus estrategias en consecuencia. La influencia sobre elecciones locales, la protección de candidatos favoritos, la amenaza a votantes y a candidatos opositores y, eventualmente, la captura de contratos y presupuestos se convirtieron en formas rutinarias de intervención en la política subnacional. La ampliación sostenida de las transferencias del centro a los territorios multiplicó el atractivo de ese premio.

La segunda consecuencia fue institucional: la reforma de 1986-1988 se convirtió en el primer eslabón de un ciclo reformista que culminaría en la Constitución de 1991. La Asamblea Constituyente instalada el 4 de febrero de 1991, copresidida por Álvaro Gómez Hurtado, Antonio Navarro Wolff y Horacio Serpa Uribe, consolidó la descentralización iniciada en 1986, añadió la elección popular de gobernadores, creó mecanismos de participación directa como la iniciativa popular y la acción de tutela, y estableció restricciones al uso presidencial de los estados de excepción —diagnosticando que en más del 80% del período 1958-1990 había estado vigente alguna forma de estado de sitio—. La demanda de ampliación de la democracia local, que había animado la reforma de 1986, formaba parte también de la agenda de negociación de las guerrillas desmovilizadas —el M-19 y el EPL— a comienzos de los noventa, y el M-19 reivindicaría explícitamente la Constitución de 1991 como una de sus conquistas.

Por qué sigue importando

La descentralización de 1986-1988 estableció el marco institucional dentro del cual se ha desarrollado toda la política local colombiana de las últimas cuatro décadas, y su tensión constitutiva —promesa democratizadora frente a captura violenta— nunca se resolvió. El municipio colombiano es hoy, a la vez, el lugar donde se ejerce una ciudadanía real, con presupuestos participativos y planes de desarrollo elaborados con las comunidades, y el lugar donde se compran votos, se firman contratos amañados y se asesina o amenaza a candidatos incómodos. Las dos cosas conviven en el mismo diseño institucional porque estuvieron presentes desde su nacimiento.

La reforma no fue un fracaso: más de mil setecientos municipios que hoy eligen a sus mandatarios, gestionan presupuestos propios y discuten planes de desarrollo son la evidencia de que algo se transformó. Tampoco fue un éxito completo: los cientos de alcaldes asesinados desde entonces, los concejos capturados por redes ilegales, las alcaldías utilizadas como cajero de grupos armados son la evidencia de que algo se rompió antes de terminar de armarse. Entre esas dos evidencias transcurre la historia política de Colombia desde el 13 de marzo de 1988, y esa fecha —una jornada electoral entre dos masacres— es probablemente el mejor símbolo del país que la reforma quiso construir y del país que la reforma se encontró.