Descentralización

En Colombia, la descentralización designa la redistribución del poder político, administrativo y fiscal desde el Estado central hacia departamentos, municipios y, en menor medida, entidades territoriales étnicas. Aunque el vocablo evoca la reforma de los años ochenta y la Constitución de 1991, su historia larga arranca en 1886, cuando Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro liquidaron el federalismo radical y edificaron un Estado unitario que gobernó al país desde Bogotá durante casi un siglo. La descentralización moderna nació como reacción tardía a ese diseño: fue la respuesta pragmática de las élites nacionales a una crisis acumulada de legitimidad —agotamiento del Frente Nacional, colapso de servicios públicos, protesta cívica generalizada y guerra— y no una concesión ideológica al principio de autonomía territorial. De ese origen defensivo se desprenden sus logros —elección popular de alcaldes y gobernadores, transferencias que pasaron del 1,9% al 6% del PIB, reconocimiento étnico-territorial— y también sus límites: una recentralización silenciosa, tramitada por actos legislativos y leyes de ajuste, y una captura violenta de los recursos locales por guerrillas, paramilitares y redes clientelares que ninguna reforma ha disuelto.

La sombra larga de 1886

Para entender por qué la descentralización se convirtió en bandera reformista en los años ochenta hay que retroceder a la arquitectura del Estado que se buscaba corregir. La Constitución de Rionegro de 1863 había organizado al país como los Estados Unidos de Colombia, con nueve estados soberanos —Cundinamarca, Antioquia, Magdalena, Santander, Tolima, Bolívar, Cauca, Boyacá y Panamá— dotados de constituciones propias, congresos, impuestos y burocracias autónomas. El proceso venía preparándose desde 1853, cuando una república unitaria descentralizada abrió la puerta a la creación sucesiva de estados federales entre 1855 y 1863, empezando por Panamá. La derrota militar de las fuerzas opuestas a Núñez en la guerra de 1884-1885 clausuró ese experimento.

La fórmula que Núñez había enunciado en 1878 al inaugurar la presidencia de Julián Trujillo —"regeneración administrativa fundamental o catástrofe"— no apuntaba entonces a demoler el orden federal. La coyuntura militar la convirtió en programa de reconstrucción integral. La Constitución de 1886, redactada en gran medida por Miguel Antonio Caro —vicepresidente de Núñez y árbitro absoluto del gobierno tras la muerte del jefe en 1894—, estableció gobernadores nombrados y removidos por el Ejecutivo, subordinó las regiones al centro y concentró en Bogotá las decisiones esenciales. El Concordato de 1887 devolvió a la Iglesia Católica un papel rector en la vida pública. La libertad de industria y trabajo, principio liberal cardinal del período anterior, cedió ante prerrogativas estatales sobre la actividad económica. El Banco Nacional, creado en 1881, y el papel moneda de curso forzoso decretado en febrero de 1886, junto con el privilegio exclusivo de emisión consagrado por la ley 57 de 1887, cerraron el edificio de una centralización política, administrativa y económica que caracterizó a la Regeneración.

El diseño duró. El Partido Conservador gobernó de 1886 a 1930 con los liberales marginados del poder central. Aún en los años sesenta, durante los debates sobre la reforma agraria, congresistas conservadores argumentaban contra instituciones centralistas contrarias a la realidad del país: la tensión entre Bogotá y las regiones seguía viva un siglo después de Rionegro. El centralismo produjo desequilibrios regionales pronunciados y una concentración de decisiones que, andando el tiempo, alimentaría las protestas cívicas y las propuestas de descentralización de la segunda mitad del siglo XX.

La crisis que forzó la reforma

La descentralización de los años ochenta no fue el fruto de una conversión doctrinaria de las élites bogotanas al principio autonomista. Fue la salida a una crisis simultánea de servicios, de representación y de seguridad, que había convertido al Estado central en un actor descreído y desbordado.

En materia de servicios, los años ochenta arrancaron con síntomas claros de agotamiento: baja calidad, lento crecimiento de la cobertura y un acentuado desequilibrio espacial de las inversiones en infraestructura. El gasto público en educación cayó del 12,72% del presupuesto en 1980 al 10,85% en 1988; el de salud descendió del 5,23% al 4,12% en el mismo período. Frente a ese deterioro, la protesta cívica se generalizó. Comunidades de regiones rurales, ciudades pequeñas y medianas y sectores de las grandes urbes paralizaban actividades para exigir agua, energía, vías y atención médica. El paro cívico se consolidó como forma corriente del conflicto social.

La dimensión política de la crisis era igual de aguda. El Frente Nacional (1958-1974), al imponer la alternancia bipartidista en la presidencia y la paridad burocrática, había debilitado las diferencias ideológicas entre liberales y conservadores y convertido al clientelismo en el mecanismo principal de lealtad política. Cerradas las vías institucionales a expresiones alternativas, el descontento buscó cauces por fuera del sistema. A esto se sumaba un patrón autoritario preocupante: entre 1958 y 1990, en más del 80% del tiempo estuvo vigente alguna forma de estado de sitio, y los presidentes de ambos partidos usaron los poderes de emergencia con frecuencia y sin restricciones efectivas.

Sobre ese cuadro pesaba, además, la guerra. El fracaso del modelo represivo del gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982), acompañado por el malestar de la opinión pública ante los excesos de la represión oficial, empujó a Belisario Betancur (1982-1986) hacia una política de paz que fue eje de su gobierno. Poco después de posesionarse, Betancur creó la Comisión de Paz con la misión de establecer condiciones para dialogar con el M-19 y las FARC-EP. La descentralización se articuló con esa apuesta. El líder liberal Jaime Castro, defensor decidido de la autonomía municipal, argumentaba que abrir el espacio democrático local creaba las condiciones para incorporar a rebeldes que quisieran participar en la vida pública regional. La reforma buscaba desactivar a la vez la protesta social, la insurgencia y el desplome de los servicios.

Presiones externas convergieron en la misma dirección. El Banco Mundial y el FMI apoyaban la descentralización como mecanismo de desarrollo y ajuste, y guerrillas como el M-19 y el EPL la incluían en sus pliegos de democratización. Sobre ese tejido de demandas confluyentes se montó el ciclo reformista.

El ciclo reformista 1983-1991

La reforma se desplegó por fases. La descentralización fiscal iniciada a partir de 1983 otorgó a los municipios autonomía en el cobro de parte de los impuestos locales y en sus gastos correspondientes. La descentralización política de 1986 instituyó la elección popular de alcaldes: las primeras votaciones se realizaron el 13 de marzo de 1988 y pusieron fin a más de un siglo de alcaldes designados por gobernadores. La Constitución de 1991 consolidó y amplió el diseño con la elección popular de gobernadores, la transferencia de responsabilidades de salud, educación y saneamiento a los entes subnacionales, la ampliación de los mecanismos de participación ciudadana —tutela, acciones populares, iniciativa popular— y una restricción severa de los poderes presidenciales de emergencia, contrapesada por la creación de la Corte Constitucional.

Las cifras cuentan la magnitud del giro. Las transferencias totales del gobierno central a las regiones pasaron del 1,9% del PIB en 1982 a cerca del 6% en 2002. El motor de ese crecimiento fue municipal: las transferencias a los municipios subieron del 0,5% al 3,1% del PIB en el mismo período, superando en dinamismo a las departamentales. Departamentos y municipios recibieron responsabilidades de gasto en salud, educación, agua potable y saneamiento básico. Alcaldías que antes eran despacho de trámite pasaron a manejar presupuestos significativos y a decidir sobre servicios que tocaban la vida diaria de sus habitantes.

La Constitución de 1991 rubricó el nuevo orden con un lenguaje deliberadamente ambicioso. Su artículo 1° definió a Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, democrática, participativa y pluralista. El municipio quedó consagrado como la entidad fundamental de la división político-administrativa. El Título XI ordenó la organización territorial. La Corte Constitucional, encargada de custodiar ese diseño, se instaló como pieza clave del nuevo sistema de contrapesos, en respuesta directa a los abusos sistemáticos del estado de sitio bajo la Constitución de 1886.

Autonomía dentro de unidad: el filo jurisprudencial

El diseño de 1991 se movió sobre una paradoja constitutiva: reafirmó a Colombia como República unitaria y, al mismo tiempo, reconoció una autonomía territorial que no se pretendía puramente delegada. La tarea de calibrar esa tensión recayó desde temprano sobre la Corte Constitucional.

En la Sentencia C-216 de 1994, la Corte enunció la fórmula que gobernaría la relación: la autonomía territorial está limitada por el principio de unidad, y el principio de unidad está limitado, a su vez, por el núcleo esencial de la autonomía. Ninguno de los dos absorbe al otro; se restringen mutuamente. En la Sentencia C-346 de 1997, la Corte fue más lejos: precisó que las entidades territoriales son titulares de poderes, competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas —no por traslado desde el centro— para la gestión de sus propios asuntos, conforme al artículo 287 de la Constitución. La formulación era decisiva: los municipios y departamentos no ejercen un poder prestado; ejercen uno propio.

En la práctica, esa arquitectura conceptual quedó continuamente tensionada por dos hechos. La responsabilidad del proceso descentralizador siguió recayendo sobre órganos del nivel central —el Ejecutivo y el Congreso, que reglamentan mediante leyes las facultades territoriales—, y buena parte del contenido de la autonomía dependía de legislación de desarrollo que el centro tardaría, y en muchos casos incumpliría, en producir.

La recentralización silenciosa

Los años noventa mostraron rápidamente el reverso del entusiasmo descentralizador. El gasto de las entidades territoriales creció más rápido que las transferencias que recibían, y muchas entraron en crisis fiscal. Alcaldías endeudadas, departamentos sin caja para pagar nómina, hospitales al borde del colapso: la autonomía nueva chocó con capacidades administrativas viejas y con un apetito de gasto que ninguna disciplina contuvo.

La respuesta del centro fue una recentralización tramitada en clave técnica. La Ley de Endeudamiento Territorial de 1997 puso techos al crédito subnacional. La Ley 617 de 2000, conocida como Ley de Ajuste Fiscal Territorial, sometió a muchas entidades a programas severos de ajuste, exigiendo racionalización de gastos de funcionamiento y equilibrio presupuestal. El paso decisivo fue el Acto Legislativo 1 de 2001, que creó el Sistema Nacional de Participaciones y desvinculó el crecimiento de las transferencias territoriales de los ingresos corrientes de la Nación. En su lugar, estableció que las participaciones crecerían al ritmo de la inflación causada más 2% entre 2002 y 2005, y más 2,5% entre 2006 y 2008, con la promesa de restablecer el vínculo con los ingresos nacionales a partir de 2009. Ese vínculo, en la práctica, sería prorrogado.

La operación fue elegante desde el punto de vista del ajuste macroeconómico y devastadora desde el punto de vista de la autonomía. Se eliminó la presión que el esquema anterior de transferencias ejercía sobre las finanzas públicas nacionales, pero al costo de romper el compromiso implícito de 1991: que las regiones participarían de manera creciente en la riqueza del país conforme esa riqueza aumentara. Sectores políticos leyeron la reforma como una traición al proyecto descentralizador. El Partido Liberal y el Polo Democrático impulsaron un referendo ciudadano para revertirla: la ley, argumentaron, definía la suerte de la descentralización, la salud y la educación. El referendo no prosperó. La controversia dejó al descubierto un rasgo estructural: las decisiones fiscales que gobiernan la autonomía territorial siguieron tomándose en el centro, y allí siguen tomándose.

Descentralización y guerra: el botín municipal

La apertura política de 1988 coincidió con un aumento sostenido de la violencia electoral. En las cuatro elecciones locales realizadas entre 1988 y 1995, la violencia se concentró contra candidatos electos, militantes y simpatizantes de partidos de izquierda —especialmente de la Unión Patriótica—, así como contra sectores sociales y organismos de derechos humanos que respaldaban las políticas de paz. La primera votación popular de alcaldes, el 13 de marzo de 1988, estuvo precedida por al menos dos masacres: la de Piñalito, el 21 de febrero, con catorce simpatizantes de la UP asesinados, y las de La Honduras y La Negra, el 4 de marzo, con veintiún trabajadores sindicalizados abatidos por grupos paramilitares.

El vínculo entre descentralización y violencia era estructural, no accidental. Al aumentar los recursos disponibles en las alcaldías —de 0,5% a 3,1% del PIB en dos décadas— y abrirse la competencia por el poder local, las plazas municipales se convirtieron en fuentes de financiación atractivas para grupos irregulares. Guerrillas y paramilitares, en un Estado con instituciones frágiles en la periferia, aprovecharon la nueva arquitectura para influir en la política local, apropiarse de porcentajes de los presupuestos municipales a través de contratistas obligados a pagar cuotas, y consolidar su poder territorial mediante la violencia.

Los casos documentados son abundantes. En el Guaviare, investigaciones de parapolítica señalaron a alias "Cuchillo" como responsable de intimidar candidatos y apoyar la elección del gobernador Óscar López Cadavid en octubre de 2007: durante el escrutinio del 28 de octubre, el candidato rival aventajaba a López por unos 250 votos cuando se fue la luz; al regresar, López pasó a liderar los comicios. La misma investigación lo vinculó a la elección del gobernador del Vichada ese mismo año. En el Tolima, el Bloque Tolima de las AUC logró control territorial suficiente para incidir en procesos electorales y mantener vínculos con alcaldes —algunos por voluntad, otros por coacción—; la sentencia de Justicia y Paz registró 97 compulsas de copias para que la justicia ordinaria investigara esos vínculos.

La estigmatización del movimiento social por parte de las Fuerzas Armadas amplificó el fenómeno. Un manual titulado "Conozcamos a nuestro enemigo", que circuló en 1985 en la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdoba, señalaba a los sindicatos como fachadas de la subversión. Esa cultura institucional convertía a líderes sociales en blancos legítimos a ojos de sectores estatales, y ofreció el marco simbólico en el que la guerra sucia contra la izquierda electoral pudo desplegarse con relativa impunidad.

Élites regionales y captura del poder local

La violencia no fue el único mecanismo por el que la descentralización se apartó de su promesa democratizadora. Las élites locales desarrollaron estrategias sofisticadas para capitalizar la reforma: capturaron las instituciones que regulan la comunicación entre niveles de gobierno y buscaron ocupar arenas nacionales para defender su dominio provincial. La apertura electoral subnacional no democratizó el poder de manera uniforme; en muchas regiones lo redistribuyó entre redes clientelares que aprendieron rápidamente a operar en la nueva escala.

Buenaventura ilustra el fenómeno con particular crudeza. Por sus muelles transita cerca del 40% del comercio exterior colombiano, y sin embargo la ciudad exhibe uno de los índices de pobreza multidimensional más altos del país. El acueducto se racionó durante décadas y el suministro llegó a operar apenas unas horas al día en amplios sectores; la cobertura de alcantarillado se mantuvo precaria; la violencia urbana en 2014 obligó a decretar un paro cívico que paralizó al puerto durante veintidós días. Las administraciones municipales sucesivas repartieron la contratación entre casas políticas que dominaron el Concejo, el hospital distrital y las plantas de personal, mientras las llamadas "casas de pique" —espacios de descuartizamiento operados por bandas urbanas en los barrios de bajamar— documentaban hasta dónde había llegado la ausencia estatal. La Fiscalía intervino en 2014 al alcalde por presuntas irregularidades en la contratación de alimentación escolar, un patrón que se repitió en administraciones posteriores. El puerto generaba renta; el municipio, en cuyo territorio se descargaba esa renta, no lograba traducirla en servicios básicos para una población mayoritariamente afrocolombiana.

En Quibdó y otras cabeceras del Chocó el mecanismo fue análogo, con matices propios. La contratación municipal siguió pautas de reparto entre familias políticas que se turnaron la gobernación y las principales alcaldías durante décadas, y que operaron simultáneamente como intermediarios ante el nivel nacional. Obras emblemáticas quedaron inconclusas: el hospital San Francisco de Asís, principal centro de tercer nivel del departamento, entró en intervención y liquidación reiteradas por desfinanciamiento y desvío de recursos del régimen subsidiado; los acueductos rurales se construyeron sin agua tratada; las vías terciarias se contrataron y recontrataron sin terminarse. Los recursos de regalías por explotación aurífera y de las transferencias del Sistema General de Participaciones fluyeron a un aparato administrativo con baja capacidad técnica y alta permeabilidad clientelar. Los crímenes contra la administración pública quedaron mayoritariamente impunes: fiscalías con poca capacidad investigativa, jueces expuestos a presiones locales, testigos amenazados. La descentralización, allí, no acercó el Estado al ciudadano: acercó los recursos del Estado a redes locales que sabían disputárselos.

El diagnóstico se agrava al mirar el contexto macro. La profundización de la descentralización en los noventa ocurrió en un Estado que no conocía a fondo su propio territorio y que vivía simultáneamente las bonanzas del petróleo y de la coca. La competencia por rentas lícitas e ilícitas se intensificó, las disputas por el poder local se militarizaron y la reforma que buscaba integrar la periferia terminó, en muchas zonas, alimentando su fragmentación armada.

La promesa étnico-territorial y su incumplimiento

La dimensión más innovadora de la Constitución de 1991 fue el reconocimiento de la diversidad étnica de la nación. Los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas, sujetos históricamente invisibilizados por la arquitectura republicana, fueron incorporados como titulares de derechos colectivos sobre sus territorios. Las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) fueron concebidas para garantizar autonomía territorial y presupuestal a los pueblos indígenas conforme a sus prácticas culturales. La Ley 70 de 1993 desarrolló el reconocimiento de las comunidades negras como sujetos colectivos con derechos territoriales, en continuidad con el espíritu de la Carta.

En áreas de baja densidad poblacional donde no cabía la figura del municipio, la Constitución creó áreas no municipalizadas en los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, habitadas principalmente por pueblos indígenas. Esa categoría reconocía la especificidad de territorios en los que el modelo municipal heredado del régimen unitario resultaba impracticable.

Pero la implementación de las ETI quedó condicionada a la promulgación de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que especificara distribución y competencias. Esa ley no se aprobó en los años inmediatamente posteriores a 1991, y treinta años después de la Constitución las ETI seguían sin ser plenamente reglamentadas. El resultado fue una autonomía nominal sin desarrollo institucional: reconocimiento constitucional sin traducción operativa.

La brecha entre la promesa y la realidad territorial fue especialmente visible en el Chocó y el Medio Atrato. Allí, la titulación colectiva afrocolombiana articulada por Cocomacia —Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato— convirtió la organización por cuencas y parentelas en potencialidad política, y las comunidades negras reclamaron y obtuvieron títulos colectivos ante el Estado. Pero el Estado central mantuvo con esas regiones una lógica predominantemente absentista, caracterizada por la carencia de provisión de recursos, servicios y beneficios sociales equivalentes a los del resto del país. Los hospitales carecían de medios básicos, las escuelas de infraestructura, las carreteras de mantenimiento. En el Pacífico sur, en zonas como Tumaco, el afianzamiento del capital agroindustrial —incluida la palmicultura— sobre tierras y trabajo se dio en tensión con los procesos de movilización étnica afrocolombiana de los ochenta y noventa. La reforma reconoció derechos sin dotar de capacidad estatal ni de ordenamiento territorial efectivo a los sujetos reconocidos.

El movimiento indígena colombiano, uno de los más fortalecidos de América Latina en las últimas décadas del siglo XX, había pasado de la confrontación con el Estado a comienzos de los ochenta al reconocimiento formal de sus derechos en 1991. Ese logro quedó parcialmente vaciado por el bloqueo legislativo posterior. Las comunidades siguieron esperando la ley que hiciera operativa la promesa constitucional.

Servicios públicos: cobertura, brechas y recentralización sectorial

En materia de servicios, la descentralización tuvo resultados ambivalentes. Municipios que nunca habían gestionado recursos propios asumieron la administración de escuelas, puestos de salud y acueductos veredales, y ampliaron progresivamente la atención en zonas rurales antes desatendidas. Pero desde los años dos mil, procesos de recentralización sectorial reorganizaron competencias y recursos en agua, educación y salud, y revirtieron parcialmente el impulso autonomista original.

La Ley 100 de 1993 sometió a los hospitales públicos, sin transición, a la competencia con proveedores privados en la oferta de servicios. Los hospitales de primer y segundo nivel, transferidos a la administración municipal y departamental, debieron sostenerse con la venta de servicios a las EPS en un mercado que favorecía a los operadores privados con mayor músculo administrativo. La crisis se agravó en las regiones más pobres, donde la base de afiliados contributivos era mínima y el flujo de recursos del régimen subsidiado dependía de una cadena de intermediación frecuentemente incumplida. En el Chocó y el Medio Atrato, los establecimientos de salud quedaron sin los medios necesarios para atender a la población, y las condiciones de acceso empeoraron. Hospitales como el San Francisco de Asís de Quibdó entraron en ciclos de intervención y liquidación que dejaron al departamento sin centro de tercer nivel operativo durante meses seguidos.

En educación, el Acto Legislativo 1 de 2001 y la Ley 715 del mismo año reorganizaron la asignación de recursos por criterios de matrícula atendida, lo que penalizó a los municipios con población dispersa y demanda baja o fragmentada: el peso relativo de las plantas docentes rurales, con maestros multigrado y coberturas volátiles, dejó de compensarse con criterios distintos al número de alumnos efectivamente matriculados. Los departamentos y municipios certificados asumieron la administración de la planta docente, pero las decisiones sobre número de plazas, escalafón y salarios siguieron centralizadas en el Ministerio de Educación y el Ministerio de Hacienda, con lo que la autonomía territorial en el sector quedó restringida a la gestión de una plantilla que no controlaba. En agua y saneamiento, el esquema de Planes Departamentales de Agua trasladó al nivel departamental competencias que la Constitución había radicado en los municipios, con el argumento de la economía de escala y la capacidad técnica; el efecto práctico fue que muchas alcaldías perdieron la conducción de sus empresas de servicios sin recuperar poder sobre las decisiones que se tomaban en el departamento.

Las brechas territoriales, lejos de cerrarse, se cristalizaron. Municipios del Chocó siguieron rezagados en acceso a servicios y oportunidades económicas, mientras Bogotá, Barranquilla y el clúster antioqueño se consolidaron como regiones líderes donde las intervenciones de cobertura ya no eran prioritarias. La descentralización no produjo automáticamente convergencia entre regiones. Donde había capacidad institucional local previa, la reforma la potenció. Donde no la había, trasladó competencias sin recursos administrativos ni políticos para ejercerlas, y el resultado fue una autonomía formal superpuesta sobre incapacidad real.

La disputa vigente

Al cerrar el primer cuarto del siglo XXI, la descentralización colombiana seguía en discusión activa. Voces críticas, entre ellas la de Orlando Fals Borda y sus colegas de la Escuela Superior de Administración Pública, propusieron reformar la organización territorial sustituyendo la estructura de departamentos y municipios por once regiones y aproximadamente ciento cincuenta provincias, con argumentos de economía de escala, geopolítica y gobernabilidad. Fals Borda sostuvo, además, que la Constitución había sido desobedecida al obstaculizarse por trabas administrativas y fiscales el mandato constitucional de progreso regional equilibrado.

Desde otros sectores se planteó que el proceso descentralizador mostraba serios signos de agotamiento, reducido en ocasiones a simple desconcentración de funciones, y se propuso avanzar hacia formas de federalización. La Constitución de 1991, se argumentó, había recorrido un camino importante en esa dirección sin alcanzar plenamente la meta. La discusión reapareció en cada ciclo de reforma tributaria territorial y en cada intento —fallido— de tramitar una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial con capacidad efectiva de reglamentar las ETI, precisar competencias entre niveles y ordenar el mapa de regiones administrativas y de planificación previstas por la Carta.

El diagnóstico compartido, más allá de las diferencias, apuntaba a un modelo territorial que arrastra deudas mayores. La persistencia de un centralismo y un presidencialismo que, por su carácter excluyente, siguen alimentando violencia crónica, aunque el modelo posterior a 1991 permitió logros indudables en modernización y calidad de vida. La captura del poder local por élites clientelares y actores armados, que perpetuó la exclusión bajo nuevas formas: la descentralización distribuyó recursos sin distribuir capacidad democrática. Y la brecha entre reconocimiento étnico-territorial y realización efectiva, con las ETI sin reglamentar y las comunidades afrocolombianas sujetas a lógicas económicas y armadas que su titulación colectiva no logró contener.

Sobre esa base se han apilado los debates más recientes: la reforma al Sistema General de Participaciones que buscó recuperar el vínculo con los ingresos corrientes de la Nación, las discusiones sobre autonomía fiscal de las regiones productoras de hidrocarburos y minerales tras la reforma al Sistema General de Regalías, y la irrupción de las Regiones Administrativas y de Planificación —RAP Central, RAP Pacífico, RAP Caribe, entre otras— como intento de articular políticas supra-departamentales sin modificar el mapa constitucional.

Huella

La descentralización no fue un giro épico ni una capitulación del centro. Fue la forma que asumió en Colombia el intento —incompleto, disputado, recorrido por la guerra— de recomponer un Estado que había gobernado desde 1886 desde una sola ciudad y con una sola gramática administrativa, y que a fines del siglo XX descubrió que esa gramática ya no alcanzaba a describir el país que pretendía administrar. Cada reforma tributaria territorial, cada ajuste al Sistema General de Participaciones, cada intento fallido de aprobar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, cada elección local marcada por la sospecha de infiltración armada o de compra de votos, es un capítulo del mismo argumento largo: cuánto poder, cuánta plata y cuánta autonomía deben ir del centro a las regiones, y bajo qué condiciones.

La pregunta lleva casi cuarenta años abierta, y su formulación misma es un producto de la reforma. Antes de 1988, el país no discutía cómo distribuir el poder territorial: lo administraba desde Bogotá. Que hoy se litigue en el Congreso el porcentaje de los ingresos corrientes que corresponde a las regiones, que las cortes arbitren el núcleo esencial de la autonomía municipal, que un gobernador chocoano y un alcalde bonaverense reclamen ante el gobierno nacional recursos de agua potable, son operaciones políticas impensables bajo la arquitectura de la Regeneración. La descentralización cambió el vocabulario mismo con el que Colombia se piensa a sí misma como Estado. Ese cambio de vocabulario no ha resuelto la desigualdad territorial ni ha desactivado la violencia que se libra por el control de los recursos locales; en algunas regiones incluso los agravó. Pero fijó un piso institucional del que ningún proyecto político posterior ha logrado, ni ha intentado seriamente, retroceder. Los referendos para revertir las leyes de ajuste, las propuestas de federalización, las iniciativas de regiones administrativas: todas se mueven dentro del perímetro que abrió 1991. La discusión pendiente ya no es si el país se descentraliza, sino hasta dónde y con qué reglas.