Clientelismo armado

El clientelismo armado

En Colombia, la expresión clientelismo armado nombra un fenómeno preciso: la mutación mediante la cual actores armados irregulares —guerrillas, paramilitares o sus herederos— se insertaron en las redes tradicionales de intercambio político local, replicando su lógica de favores por lealtad pero añadiendo la coerción como recurso rutinario, y capturando funciones de regulación, mediación y control que en teoría corresponden al Estado. Formulado académicamente por Andrés Peñate en 1998 para explicar el comportamiento del Ejército de Liberación Nacional en Arauca, el concepto se extendió después para describir el vasto proceso por el cual, entre finales de los años ochenta y mediados de la primera década del siglo XXI, la política colombiana en amplias regiones dejó de operar solo con votos y presupuestos y empezó a operar también con fusiles. Su expresión más visible fue la parapolítica que estalló como escándalo nacional entre 2006 y 2010, pero su genealogía se remonta al pacto bipartidista del Frente Nacional y a la forma particular en que ese acuerdo modeló la vida pública colombiana durante casi dos décadas.

Qué nombra el concepto

Un sistema clientelar, en su definición académica más asentada, es aquel mediante el cual las clases dominantes distribuyen bienes y servicios escasos —empleo público, becas, cupos hospitalarios, contratos, subsidios— entre grupos sociales que a cambio las apoyan electoralmente y las perpetúan en el poder. Los partidos, en ese esquema, funcionan como intermediarios; el fenómeno se alimenta del atraso económico, del desempleo y del desarrollo regional desigual. La versión colombiana tuvo, además, una particularidad: la periodización distingue al menos tres momentos consecutivos —el clientelismo moderno entre 1970 y 1988, el clientelismo armado entre 1988 y 2006, y la parapolítica entre 2006 y 2010— y sostiene que cada uno no anula al anterior sino que se superpone a él, adaptándose a los nuevos retos del sistema político.

El clientelismo armado propiamente dicho tiene varios rasgos que lo distinguen del moderno. Primero, el actor coercitivo cambia: no es ya el gamonal rural con su capacidad de presión personal ni el barón electoral con su acceso al presupuesto, sino un grupo armado con capacidad de fuego que se expande territorialmente y desarrolla, al hacerlo, procesos simultáneos de homogeneización político-ideológica, control de funciones estatales y copamiento territorial. Segundo, el intercambio se transforma: los favores y servicios que se prestan y contraprestan involucran ahora protección, eliminación de rivales, imposición de candidatos y regulación de la vida cotidiana en el territorio bajo control armado. Tercero, la red clientelar se inserta profundamente en la acción social, político-administrativa y cultural de la región, hasta asumir funciones de mediación que ningún funcionario público disputa. El resultado no es la ausencia del Estado sino su suplantación parcial por una institucionalidad paralela que, sin embargo, se nutre de los recursos del Estado mismo.

La distinción entre estos tres momentos no es meramente cronológica. Cada fase supone un cambio en los recursos movilizados, en la naturaleza del intermediario político y en la calidad del vínculo entre representante y representado. El clientelismo moderno canaliza recursos públicos hacia bases electorales urbanas y rurales mediante maquinarias partidistas; el clientelismo armado añade a esos recursos la coerción sistemática y desplaza al intermediario partidista tradicional en favor de figuras híbridas —políticos avalados o directamente designados por comandantes— que operan con doble lealtad. La parapolítica, finalmente, no es solo una etapa sino también un régimen de visibilidad: el momento en que el arreglo entre política armada y política institucional deja de ser objeto de rumor regional y se convierte en materia judicial, mediática y de debate público nacional.

La matriz frentenacionalista

El clientelismo armado tuvo una condición de posibilidad de largo aliento: el Frente Nacional, acuerdo consociacional aprobado por plebiscito en diciembre de 1957 y reforzado luego mediante enmienda constitucional. Entre 1958 y 1974, el pacto alternó la presidencia entre liberales y conservadores cada cuatro años y repartió con criterio de paridad las curules legislativas, los cargos ministeriales y la administración pública. Puso fin a la violencia partidista en las cumbres del poder, pero pagó por ello un precio alto: anuló la competencia programática, convirtió a los partidos en federaciones de caudillos locales y estimuló el clientelismo a niveles alarmantes.

En ese régimen, la distribución de candidaturas y cargos entre familiares, subalternos políticos y cuadros de menor cuantía se acentuó al punto de garantizar la mala calidad de la administración pública y de aumentar la corrupción y la venalidad. Los partidos, sin diferencias ideológicas que ofrecer, se sostuvieron en el control de sus electores y en el uso del presupuesto como instrumento de manipulación electoral. La fortaleza política dejó de residir en el programa y pasó a residir en la maquinaria: en la capacidad de un jefe local para movilizar votos a cambio de puestos, becas, contratos y servicios. Ese modelo, bautizado en la academia colombiana como clientelismo moderno, es distinto del gamonalismo rural tradicional —donde el arrendatario votaba por el terrateniente por sumisión y obligación— y surgió asociado al desarrollo capitalista y al crecimiento del electorado urbano.

El costo del pacto fue mayor. Al negar y entorpecer los derechos de nuevos grupos y movimientos políticos —ningún partido distinto del liberal y el conservador era legal durante el Frente Nacional— el acuerdo cerró el espectro y forzó al inconformismo a expresarse por fuera de los mecanismos institucionales. El descontento se manifestó en los apoyos crecientes a figuras alternativas: el juicio político a Gustavo Rojas Pinilla fue percibido por sectores populares como un intento de desacreditarlo, y la abstención electoral creció de manera sostenida. La ofensiva militar contra grupos armados no cesó durante el período, señal de que el pacto no logró proyectar hegemonía sobre quienes rechazaban el orden institucional. Y algo más grave para el futuro: el clientelismo del Frente Nacional derivó en un relajamiento sistemático de los estándares morales y legales de la vida política. El triunfo de las llamadas sociotécnicas turbayistas y los barones departamentales se fundó en una crítica agresiva de toda noción de moral pública y en una escalada de la corrupción.

Cuando el pacto formal terminó en 1974, sus efectos estructurales permanecieron. El clientelismo moderno se consolidó como la forma normal de hacer política en amplias zonas del país. Sus redes operaban mediante intermediarios que mantenían contacto permanente con las bases a lo largo del año —rifas, bingos, reuniones vecinales— y realizaban pagos escalonados a líderes locales antes de las elecciones, condicionados a la confirmación periódica del número de votos comprometidos. Los recursos públicos se canalizaban hacia un asistencialismo dirigido a sectores pobres, atado indisolublemente al voto. Todo esto ocurría en un país que se urbanizaba de manera acelerada y desordenada, y donde emergían simultáneamente nuevos mercados ilegales, empezando por la cocaína.

El pliegue de 1988 y la aparición del actor armado

La transición del clientelismo moderno al clientelismo armado se produjo alrededor de 1988. Dos factores convergentes explican el pliegue. Por un lado, en las regiones más golpeadas por el clientelismo tradicional el acceso a los recursos económicos y a los servicios públicos ya estaba mediado por intercambios políticos, no por un mercado capitalista moderno; la violencia electoral —contra seguidores de uno u otro bando— era además una realidad instalada mucho antes de que llegaran los grupos armados organizados. Por otro, comenzaba a manifestarse en el territorio nacional una novedad: la capacidad de grupos armados para instalarse en regiones estratégicas y disputarle al Estado funciones que hasta entonces ejercía —mal— a través de las redes clientelares.

El caso pionero, y el que dio origen al concepto, fue el del ELN en Arauca. Entre 1986 y comienzos del siglo XXI, el descubrimiento y explotación de yacimientos petroleros en el oriente llanero transformaron la economía regional y las estrategias de la guerrilla. El ELN desarrolló allí una economía predatoria basada en la extorsión a las compañías petroleras, la voladura sistemática del oleoducto Caño Limón-Coveñas y el secuestro del personal de las empresas. Pero no se trató de mera depredación: los recursos así extraídos alimentaron una red de mediación con la población local que combinaba financiación de obras comunitarias, negociación con contratistas para el empleo de personal de la región y regulación de la vida social. La flexibilidad y capilaridad de esa red convertían al grupo armado en un intermediario político-económico con rasgos clientelares reconocibles.

La generalización del fenómeno obedeció a una transformación institucional de mayor alcance. La Constitución de 1991, celebrada como pilar de la democratización y de la modernización del Estado, incluyó una descentralización política y fiscal que multiplicó las rentas públicas locales —transferencias, regalías, contratación municipal— sin fortalecer en la misma medida los controles institucionales sobre su manejo. La combinación resultó explosiva. La descentralización se convirtió en soporte de la expansión de grupos insurgentes y contrainsurgentes que combinaron corrupción y coerción en administraciones locales. Lo que había sido una modalidad regional del ELN en Arauca se volvió, después de 1991, una gramática nacional del poder territorial.

La reforma constitucional se pensó como corrección democrática de los vicios del régimen anterior: acercar el poder al ciudadano, romper la concentración presidencialista, dotar a los municipios de autonomía política y fiscal. En regiones donde la infraestructura estatal era débil, la contratación se controlaba con métodos informales y la fuerza pública tenía presencia intermitente, el mismo mecanismo pensado para democratizar terminó ofreciendo a los actores armados un objetivo tangible y estable: alcaldías con presupuesto, hospitales con nómina, empresas de servicios públicos con contratos. La descentralización, sin controles equivalentes, funcionó menos como distribución del poder que como redistribución del botín disponible.

Los pactos paramilitares del Caribe

Si el ELN inauguró la modalidad, las Autodefensas Unidas de Colombia y sus antecesoras la llevaron a su máxima escala. El paramilitarismo colombiano tuvo un origen institucional: entre 1965 y 1989 fue legal, surgió en parte del patrocinio estatal como pieza de la política global de Seguridad Nacional, y en casos documentados el Estado delegó en coaliciones regionales el monopolio de la violencia, permitiéndoles armarse con apoyo del Ejército. El grupo de Puerto Boyacá fue promovido en coordinación con el Batallón Bárbula e integrado por civiles —ganaderos y finqueros— y militares; Gonzalo y Henry Pérez figuran entre sus convocantes junto con altos mandos del Ejército. La delegación de la coerción no fue solo una iniciativa oportunista de intermediarios políticos locales sino una política de seguridad habilitada desde el centro, que los actores regionales instrumentalizaron con lógica propia.

Esa capacidad coercitiva, cruzada con la descentralización de 1991 y con las redes clientelares preexistentes, produjo el clientelismo armado en su forma más plena. En el Caribe colombiano, el proyecto político de Rodrigo Tovar Pupo, alias Jorge 40, comandante del Bloque Norte de las AUC, ilustra el mecanismo. El 28 de septiembre de 2000, en el corregimiento de La Estrella, municipio de Chivolo, Magdalena, se suscribió el Pacto de Chivolo. La convocatoria estuvo a cargo de Neyla Soto Ruíz, alias Sonia o La Sombrerona, encargada de relaciones públicas del bloque. El pacto dio origen a un movimiento político —Provincia Unida por una Mejor Opción de Vida— que operaría como plataforma electoral bajo tutela armada. Dos años después, el Pacto del Magdalena de 2002 vinculó a candidatos como Dieb Maloof, Jorge Tuto Castro, José Gamarra y Gustavo Orozco a los acuerdos electorales del bloque.

El pacto más notorio, y el que terminaría dando nombre al escándalo nacional, se firmó el 23 de julio de 2001 en Santa Fe de Ralito, corregimiento del municipio de Tierralta, en Córdoba. En una reunión que congregó a los jefes paramilitares de las AUC con más de cincuenta políticos y figuras públicas —gobernadores, congresistas, concejales, alcaldes y ganaderos de Sucre, Córdoba, Cesar y Magdalena— se firmó el compromiso de refundar el país. Entre los jefes paramilitares presentes estuvo el propio Jorge 40. La escena, cuya trascendencia solo se comprendería años más tarde, marcó el punto álgido de una estrategia deliberada: transformar el control territorial armado en representación política institucional, y las alcaldías, gobernaciones y curules del Congreso en canales estables de acceso a las rentas públicas.

Cómo se conseguían los votos era asunto de método probado. Los paramilitares presionaban a la población civil para votar por los candidatos acordados. Los mecanismos combinaban reuniones donde se imponía el voto, presencia armada en las mesas y cubículos de votación, amenazas contra electores reticentes y asesinatos selectivos de candidatos opositores. En el municipio de Morales, en el sur de Bolívar, una víctima describió cómo durante elecciones atípicas los paramilitares se ubicaron armados dentro de los cubículos e intimidaban directamente a los votantes con pistolas para forzar el sufragio por el candidato de su preferencia, sin que la Registraduría pudiera o quisiera actuar. En enero de 2003, en un año de elecciones regionales, los paramilitares asesinaron en Becerril, Cesar, al registrador Héctor Gamarra Fontalvo y a la jueza Marilys Hinojosa; con este último crimen presionaron al sobrino de la magistrada, Juan Francisco Rojas, para que renunciara a su aspiración a la alcaldía. Los volantes que los paramilitares circulaban en Urabá desde 1995 habían establecido con claridad la política desde el principio: eliminación de miembros de partidos de izquierda, juntas de acción comunal y de cualquier persona con ideologías distintas a las del gobierno.

La coerción no era, sin embargo, monopolio de las AUC. En el sur de Bolívar, grupos guerrilleros secuestraron a más de treinta aspirantes a cargos de elección popular y los obligaron a renunciar a sus candidaturas, buscando explícitamente impedir la celebración de las elecciones populares de alcalde y concejales. En Istmina, Chocó, se registró el caso de un exalcalde intimidado por las FARC antes de las elecciones. La lógica coercitiva del clientelismo armado, aunque en escala y sistematicidad muy superior en el caso paramilitar, se manifestó en múltiples geografías y con múltiples actores.

La captura de las rentas locales

Ganar las alcaldías y las gobernaciones no era un fin en sí mismo. Era el medio para acceder a los recursos públicos que la descentralización había puesto en manos de las administraciones territoriales. En 2003, la red clientelar del bloque de Jorge 40 se benefició sistemáticamente de la contratación estatal en la prestación del servicio de salud y el manejo de basuras en el Gran Magdalena, entre otros sectores. Una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de enero de 2012, en el proceso contra Jesús María Imbeth y otros, estableció que el control del poder público emanado de las alcaldías y gobernaciones por parte del grupo armado ilegal fue total en los departamentos de Córdoba y Sucre, y describió la relación entre políticos y paramilitares como un contubernio consciente y voluntario para cooptar el aparato estatal.

En los Llanos Orientales, el Bloque Centauros operaba con un método análogo: ejerció injerencia decisiva en elecciones y control sobre presupuestos departamentales en el Meta, inyectando dinero en campañas y condicionando las decisiones de alcaldes y concejales. Los recursos así capturados alimentaban un doble circuito: financiaban a la propia estructura armada y consolidaban las redes clientelares que le daban base social y política.

Un instrumento privilegiado de ese circuito, sobre todo en el Caribe, fueron las Cooperativas de Trabajo Asociado. Formalmente eran figuras del régimen laboral solidario, pero en la práctica funcionaron como intermediarias en la contratación pública, en particular de servicios de salud, con dos consecuencias precisas. La primera, financiera: a través de ellas se cometía fraude con los recursos del sistema de salud y se estructuraron los llamados carteles de la contratación, que capturaban las asignaciones municipales y departamentales. La segunda, laboral: los profesionales del sector quedaban vinculados por contratos que los mantenían en situación de dependencia y bajos ingresos, en zonas donde la amenaza armada regulaba de hecho las relaciones de trabajo. El resultado fue una articulación entre el viejo uso electoral del acceso a la salud, la privatización de esos servicios y la coerción paramilitar; el clientelismo tradicional mutó así hacia una escala industrial de captura de rentas sociales.

El vocabulario más ambicioso para describir este proceso proviene de los trabajos publicados en 2008 bajo la etiqueta de reconfiguración cooptada del Estado, que engloba formas avanzadas de captura institucional, incluida la captura instrumental de partidos políticos y la influencia de grupos armados ilegales y narcotraficantes sobre las instituciones estatales. Aunque su utilidad analítica ha sido discutida, el concepto tiene el mérito de captar la escala del fenómeno: no se trataba de casos aislados de corrupción sino de una reorganización sustantiva de la relación entre el Estado, los partidos y los actores armados en amplias regiones del país.

El destape

El escándalo estalló entre 2006 y 2010. Su detonante material fue un objeto: el computador incautado por la Fiscalía General de la Nación a alias Don Antonio, hombre cercano a Jorge 40, que contenía detalles precisos de los contactos entre el jefe paramilitar y una lista de políticos. La revista Semana dio a conocer parcialmente el contenido del computador en septiembre del año de la incautación. A partir de ahí se abrió una dinámica judicial y periodística sin antecedentes en la historia colombiana. Las confesiones de los desmovilizados de las AUC en el marco de la Ley 975 de 2005 —la Ley de Justicia y Paz— y la acción decidida de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia produjeron una cascada de investigaciones, imputaciones y condenas.

Los efectos judiciales fueron serios. Varios políticos fueron condenados a penas efectivas de prisión y sufrieron además la llamada muerte política, es decir, la imposibilidad de volver a ejercer cargos públicos de por vida. Departamentos como Tolima, Caldas, Norte de Santander y Boyacá se sumaron a los del Caribe entre los afectados, demostrando que el fenómeno no era exclusivamente costeño ni paisa. Hasta diciembre de 2012, la Unidad Nacional de Fiscalías había compulsado 12.869 copias a la justicia ordinaria por posibles vínculos con paramilitares, cifra que da la medida de cómo la parapolítica desbordó las capacidades del sistema judicial.

Los límites del proceso fueron igualmente evidentes. Varios firmantes del Pacto de Ralito fueron absueltos porque no se encontró prueba distinta a la firma del documento, dejando sin asumir la responsabilidad política. Para las elecciones de 2006, varias listas de partidos para el Congreso fueron purgadas, pero los políticos involucrados aparecieron en otras listas y resultaron elegidos. Hasta mayo de 2013, ninguno de los congresistas condenados por parapolítica había pagado las multas judiciales impuestas. Los paramilitares, en sus versiones libres, ofrecieron poca verdad y construyeron una representación de sí mismos que sus jefes consideraron traicionada por el gobierno cuando este los extraditó a Estados Unidos por narcotráfico, incumpliendo, a juicio de ellos, los acuerdos de desmovilización.

Con todo, reducir el proceso a un ejercicio de impunidad ignora su magnitud. Ningún otro país de América Latina había sentado en el banquillo a decenas de congresistas de la coalición gobernante ni había producido condenas de esa magnitud sobre la clase política vinculada a estructuras armadas. La parapolítica, como período nombrable de la historia colombiana, es también el nombre de una respuesta institucional cuya envergadura no debe subestimarse aun al señalar sus insuficiencias. Que el proceso conviviera con extradiciones que interrumpieron confesiones, con absoluciones apoyadas en criterios probatorios estrictos y con la reincidencia electoral de figuras cuestionadas no cancela el hecho central: por primera vez, la conexión entre representación política y aparato armado dejó rastro judicial masivo.

Herencias y saldos

La desmovilización de las AUC entre 2003 y 2006 redujo el poder armado de las organizaciones irregulares sobre la sociedad, y con él su capacidad de imponer compromisos sistemáticos a la clase política mediante coacción directa. Pero las estructuras no desaparecieron: surgieron las llamadas bandas criminales o bacrim, herederas de aparatos y territorios paramilitares, que continuaron cometiendo abusos de derechos humanos y exportando cocaína. El narcotráfico y las economías ilegales siguieron su curso, aunque las organizaciones irregulares perdieron capacidad de ejercer funciones cuasi-estatales sobre la sociedad de la manera masiva en que lo habían hecho durante el auge paramilitar. Las relaciones entre política y criminalidad mostraron una resistencia estructural que la sola desmovilización no podía disolver.

En la periodización, la parapolítica —entre 2006 y 2010— cierra el ciclo abierto en 1988 y aparece como consecuencia directa del clientelismo armado que la precedió. El fenómeno no fue una degeneración exógena de la política colombiana ni el producto de un asalto sorpresivo de fuerzas irregulares sobre un Estado sano. Fue la mutación coherente de un sistema de intermediación política que llevaba décadas funcionando sin competencia programática, sin Estado de derecho robusto en amplias regiones, y con una normalización creciente de la corrupción y la violencia electoral desde los años del Frente Nacional. Cuando la descentralización de 1991 amplió las rentas locales sin fortalecer los controles, y cuando actores armados con capacidad coercitiva —cuyas estructuras el propio Estado había habilitado durante décadas como parte de su política de seguridad— irrumpieron en el circuito, la delegación privada de la violencia a cambio de acceso a contratos, burocracia y votos operó como extensión lógica del intercambio clientelar preexistente.

Dos lecturas fáciles quedan así descartadas. Una presenta el clientelismo armado como fenómeno importado o accidental, desgracia sobrevenida sobre una república en principio saludable. Otra lo reduce a una simple captura del Estado por fuerzas oscuras, sin agencia política ni continuidad histórica. Ambas exoneran al sistema político tradicional colombiano de responsabilidad y desconocen la evidencia acumulada: antecedentes, actores identificables, geografías precisas, mecanismos documentables y consecuencias judiciales concretas. La parapolítica no fue el momento en que el Estado colombiano fue capturado por fuerzas extrañas; fue el momento en que se hizo visible hasta qué punto amplias porciones del Estado colombiano ya operaban, mucho antes, a través de redes que combinaban lealtades personales, distribución selectiva de recursos públicos y coerción de baja intensidad. Por eso es entrada obligada para comprender no solo el conflicto armado colombiano sino la manera particular en que en este país se han hecho —y se siguen haciendo, con formatos nuevos— la política y el Estado.