Gobierno Samper, Proceso 8.000 y las Convivir (1994–1998)

El cuatrienio Samper: Proceso 8.000, Convivir y la antesala de las AUC (1994-1998)

Entre agosto de 1994 y agosto de 1998, Colombia vivió un gobierno atrapado en su propia legitimidad. Ernesto Samper Pizano llegó a la Casa de Nariño con seis millones de dólares del Cartel de Cali corriendo por las cuentas de su campaña, y la revelación pública de ese hecho —el llamado Proceso 8.000— consumió su capacidad de gobernar durante cuatro años. En paralelo, y en parte como consecuencia de esa parálisis, el Estado colombiano delegó en particulares una porción sustantiva de la guerra contrainsurgente: las Cooperativas de Vigilancia y Seguridad Privada, conocidas como Convivir, fueron el vehículo legal de esa delegación. Cuando el cuatrienio terminó, el Cartel de Cali estaba desmantelado, las FARC ejecutaban ofensivas de escala continental, Washington había retirado la visa al presidente colombiano y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) existían como federación nacional. La secuencia no es casual: entender el hilo que enlaza estos hechos es entender por qué la segunda mitad de los noventa fue el pórtico de la peor década del conflicto armado colombiano.

El escándalo que llegó antes de la posesión

El origen del Proceso 8.000 se remonta a junio de 1994, en plena segunda vuelta presidencial. Andrés Pastrana Arango, candidato derrotado, entregó al presidente saliente César Gaviria una serie de grabaciones —los narcocasetes— en las que aparecían los hermanos Gilberto y Miguel Rodríguez Orejuela, jefes del Cartel de Cali, discutiendo lo que parecía ser el ingreso de dineros de la organización a la campaña samperista. La decisión de Gaviria de no hacer públicas las cintas antes del balotaje del 19 de junio permitió que Samper ganara la elección, pero no evitó que el escándalo estallara meses después. En septiembre, cuando el director de la Administración para el Control de Drogas (DEA), Joe Toft, abandonó Colombia, calificó públicamente al país como una narcodemocracia: la frase, dicha por el jefe de la agencia antinarcóticos estadounidense en Bogotá, marcó el tono con que Washington leería al gobierno recién posesionado.

El Cartel de Cali, a diferencia de su rival de Medellín, había construido su fuerza sobre la infiltración silenciosa del Estado: donde Pablo Escobar había optado por las bombas, los Rodríguez Orejuela optaron por los cheques. La financiación de la campaña de Samper no fue una anomalía sino la culminación de una estrategia. Pero esa estrategia se dio de bruces con el desmantelamiento simultáneo del cartel: entre 1994 y 1995, la fuerza pública colombiana, con presión y cooperación estadounidenses, capturó a la cúpula caleña. El cartel cayó justo cuando su inversión política más ambiciosa —un presidente— tomaba posesión, y esa contradicción hizo inevitable que la historia saliera a la luz.

El proceso judicial arrancó formalmente el 17 de julio de 1995, cuando la Fiscalía citó a indagatoria libre a Santiago Medina Serna, extesorero de la campaña. El 12 de septiembre, Medina reconoció el ingreso de dineros ilícitos. La confesión abrió una puerta que ya no se cerraría: en las semanas siguientes cayó Fernando Botero Zea, primer ministro de Defensa de Samper y gerente de la campaña, quien también admitió la infiltración. Botero pasó de despachar con generales a declarar contra su presidente. La expresión "yo no sabía" —la defensa que Samper sostuvo durante todo el cuatrienio— se convirtió en su firma política.

En junio de 1996, el Comité de Acusaciones de la Cámara de Representantes absolvió definitivamente a Samper. La absolución fue, más que una vindicación, un pacto de supervivencia: el presidente sobrevivió porque una mayoría parlamentaria calculó que hundirlo era más costoso que sostenerlo. El Proceso 8.000 siguió su curso judicial y terminó con alrededor de cien políticos investigados en el ámbito nacional, muchos de ellos condenados. Cayeron dos contralores generales de la República —David Turbay y Manuel Francisco Becerra— y el procurador Orlando Vásquez, todos por vínculos con el Cartel de Cali. La institucionalidad de control quedó, literalmente, en el banquillo.

Washington descertifica

La reacción estadounidense fue quirúrgica. En 1996 y 1997, el gobierno de Bill Clinton descertificó a Colombia bajo el mecanismo establecido por la Ley contra el Abuso de Drogas de 1986, que obligaba al presidente estadounidense a enviar cada año al Congreso una lista de países cooperantes en la lucha antinarcóticos. La descertificación acarreaba sanciones bilaterales, comerciales y financieras, y era, sobre todo, una humillación pública. En 1996 se sumó el retiro de la visa estadounidense a Samper: un presidente en ejercicio no podía entrar a Estados Unidos. Ningún gobernante colombiano había sufrido nunca un desaire semejante.

La lógica de fondo no era, sin embargo, romper con Colombia. Era usar la crisis de legitimidad de Samper como palanca. El embajador Myles Frechette y funcionarios del Departamento de Estado —entre ellos Denise Malczewsky y Robert Gelbard— convirtieron la presión pública en instrumento de negociación bilateral. Malczewsky lo dijo a Samper con claridad en 1996: Washington quería mantener la presión del escándalo como arma para obtener mayores resultados en la guerra contra las drogas. La designación del director de la Policía Nacional fue el primer trofeo: Estados Unidos vetó al general Octavio Vargas Silva, primera opción de Samper, e impuso al general Rosso José Serrano, a quien consideraba menos permeable al narcotráfico. Serrano fue el jefe policial durante casi todo el cuatrienio y el rostro visible de la caída del Cartel de Cali.

La segunda gran concesión llegó al final del gobierno. En noviembre de 1997, tras años de resistencia parlamentaria heredada del cartel de Medellín, la extradición de nacionales fue reincorporada al ordenamiento constitucional colombiano. Samper había cedido en el símbolo mismo por el cual Pablo Escobar había puesto bombas: entregar colombianos a la justicia norteamericana. La cesión fue el precio de recuperar algo parecido a una interlocución con Washington.

Pero la descertificación no significó ruptura total. La cooperación militar estadounidense continuó por canales alternativos: el programa International Narcotics Control (INC) del Departamento de Estado siguió financiando unidades específicas de la Policía y del Ejército colombianos. Frechette fue explícito en que la ayuda no se destinaría a combatir guerrillas —citó las preocupaciones de derechos humanos y la experiencia centroamericana como razones—, y a partir de 1997 se introdujo el escrutinio previo de unidades receptoras. Esta arquitectura tuvo una consecuencia estructural: sectores del Ejército colombiano mantuvieron una interlocución operativa directa con Washington al margen del presidente Samper, cuya autoridad como comandante en jefe quedó erosionada tanto hacia adentro como hacia afuera.

El decreto que ya estaba escrito

Mientras Bogotá se hundía en el escándalo, en las regiones ocurría algo que no dependía del Palacio de Nariño. El Decreto 356 del 11 de febrero de 1994 —el "Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada", expedido en los meses finales del gobierno Gaviria— había creado una figura jurídica llamada a hacer historia: los "servicios especiales" y los "servicios comunitarios" de vigilancia y seguridad privada. Los servicios comunitarios podían constituirse como cooperativas, juntas de acción comunal o empresas comunitarias, para proveer seguridad a sus miembros dentro del área de asiento de la comunidad. El diseño era ambiguo por vocación: en la Colombia rural de comienzos de los noventa, con las FARC en plena expansión territorial, "proveer seguridad" era una expresión con muchas traducciones posibles.

El decreto no usaba aún el nombre "Convivir". Ese nombre lo aportó la Resolución 368 del 27 de abril de 1995, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada bajo el gobierno Samper, siendo ministro de Defensa Fernando Botero Zea. La resolución unificó bajo esa denominación los servicios especiales y comunitarios previstos en el decreto y amplió sus prerrogativas para operar en territorios específicos en colaboración con el Ejército. El diseño legal fue de Gaviria; la operacionalización fue de Samper: Convivir es, técnicamente, el nombre comercial que la administración Samper le dio a un instrumento heredado.

La figura enfrentó pronto un debate constitucional. En 1995, la Sentencia C-296 de la Corte Constitucional declaró inconstitucional la posibilidad de autorizar la conformación de grupos de fuerza pública distintos a las Fuerzas Militares y a la Policía. La sentencia acotaba el terreno pero no eliminaba las cooperativas. En 1997, una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 356 y las Convivir llegó a decisión: la Corte declaró constitucional su existencia, aunque impuso restricciones significativas, entre ellas límites al tipo de armamento que podían portar. La sentencia llegó cuando el número de cooperativas ya superaba las cuatrocientas en todo el país, y cuando muchas de ellas eran, en la práctica, otra cosa.

Antioquia como laboratorio

El impulso político decisivo a las Convivir vino desde Antioquia. Álvaro Uribe Vélez asumió la gobernación en 1995 y, desde 1996, convirtió la promoción de las cooperativas en bandera de su administración. Su departamento autorizó la creación de sesenta y siete Convivir, cifra que hizo de Antioquia —junto con la región Caribe y el Meta— uno de los tres focos nacionales de la figura. Uribe defendió públicamente el modelo con una firmeza que le dio, por primera vez, proyección nacional: era el gobernador que se atrevía a decir, en medio del descrédito del Estado central, que la seguridad podía —y debía— organizarse desde abajo, en cooperativas de campesinos y ganaderos que respaldaran al Ejército contra las guerrillas. Esa reputación de partidario de la mano dura sería, seis años después, la plataforma de su candidatura presidencial de 2002.

La lectura de Uribe sobre las Convivir tenía una lógica coherente con el momento: las FARC-EP crecían aceleradamente en Antioquia, el Estado central estaba paralizado y la fuerza pública era incapaz de sostener presencia en veredas y corregimientos alejados. Las cooperativas serían, en su versión ideal, ojos y oídos de la fuerza pública, retenes locales, brazos de inteligencia rural. La ambición del gobernador iba más allá: transformar las Convivir en unidades estratégicas de contrainsurgencia, capaces de operaciones ofensivas contra las FARC. Bajo su administración, la Gobernación facilitó armamento largo a estas cooperativas, en una operación que superaba con creces el diseño original de vigilancia comunitaria.

Lo que sí quedó documentado es el resultado. Bajo la figura Convivir operaron, en Antioquia y en otros departamentos, hombres con historial paramilitar. Arnulfo Peñuela, jefe paramilitar, dirigía la Convivir Papagayo. José María Barrera Ortiz, alias Chepe Barrera, dirigía la Convivir Siete Cueros en el municipio de La Ceja. Rodrigo Pérez Álzate, alias Julián Bolívar —futuro comandante del Bloque Central Bolívar de las AUC—, era uno de los principales miembros de la Convivir Deyavan en Yarumal. No fueron casos marginales: eran cuadros de las estructuras armadas ilegales operando bajo licencia estatal.

La bisagra: cómo Convivir pavimentó a las AUC

El testimonio central sobre lo que ocurrió con las Convivir lo dio, años más tarde, Salvatore Mancuso. En sus versiones libres en el marco de Justicia y Paz, el excomandante paramilitar describió las cooperativas con una expresión que hizo carrera: fueron la bisagra o el engranaje entre la institucionalidad y la autodefensa ilegal. Una "autodefensa legal amparada por el Estado, con fusiles del Estado", operando con el respaldo, según Mancuso, de comandantes de Brigada, División, Batallón, Policía, DAS y Fiscalía afectos a las autodefensas. La descripción tiene el interés del testigo interesado, pero coincide con la evidencia estructural.

Carlos Castaño Gil encomendó a Mancuso, en su papel de comisario político de las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá (ACCU), la tarea de crear el Bloque Norte de las AUC. Para ejecutarla, Mancuso viajó al Cesar y sostuvo reuniones con élites regionales —entre ellas Jorge Gnecco Cechar, José Pepe Castro y Hernando Molina— en las que explicó cómo crear una Convivir, qué armamento se entregaba, qué trámites debían seguirse. En ese contexto, Gnecco Cechar constituyó la Convivir Guaymaral Ltda. y Hugues Rodríguez la Convivir Salguero Ltda., y ambos se comprometieron a aportar recursos para la compra de armas y el financiamiento de las ACCU. Las Convivir no eran solo fachada: eran mecanismo de financiación y de armamento del proyecto paramilitar en expansión.

La complicidad institucional fue documentada. La XVII Brigada del Ejército, con jurisdicción en Urabá, participó en la capacitación de civiles asociados a las Convivir, en la aprobación y entrega de material bélico, y en la obtención de licencias de funcionamiento. En algunos casos, la Brigada persuadió activamente a grupos armados de conformar cooperativas —la cooperativa Punta de Piedra fue uno de esos casos—. La lógica era transparente: convertir en legal lo que ya operaba de hecho, dar cobertura jurídica al paramilitarismo activo.

El fracaso de la supervisión estatal fue absoluto y está numéricamente demostrado. Ya en septiembre de 1997 había quedado establecido que, de las más de cuatrocientas Convivir existentes, ninguna de las que llevaban más de dos años operando había renovado su permiso. Solo existían quince visitas de verificación para todo el país. No se encontró una sola solicitud denegada ni una sola sanción impuesta. Únicamente al nueve por ciento de sus integrantes se les habían examinado antecedentes penales. El Estado había creado una figura armada, la había multiplicado por cuatrocientas, y no la vigilaba. La combinación —licencia jurídica, armamento legal, cero supervisión— era exactamente el ambiente que las estructuras paramilitares necesitaban para consolidarse.

La federación paramilitar toma forma

El proyecto paramilitar de los hermanos Castaño —Fidel, Carlos y Vicente— tenía su base en las ACCU, con centro operativo en Córdoba y Urabá. Desde 1996, las ACCU emprendieron una expansión nacional deliberada, buscando integrar bajo una franquicia común a los distintos grupos regionales de autodefensa que operaban en Colombia. Las Convivir fueron el mecanismo que hizo posible esa expansión: proporcionaban a los emisarios de los Castaño un motivo legal para desplazarse, reunirse con élites regionales, entregar armas, capacitar hombres.

El punto culminante llegó el 18 de abril de 1997, cuando una Primera Conferencia celebrada en Urabá dio origen formal a las Autodefensas Unidas de Colombia. La nueva estructura aglutinó a las ACCU, las Autodefensas de los Llanos Orientales, las Autodefensas de Ramón Isaza y las Autodefensas de Puerto Boyacá. No era un mando único centralizado sino una federación: los grupos regionales conservaron autonomía operativa, pero aceptaron un liderazgo político compartido en el que la Casa Castaño ocupaba la posición dominante. El nacimiento de las AUC ocurrió el mismo año en que la Corte Constitucional restringió las Convivir. La coincidencia es también causalidad: cuando la fachada legal empezó a estrecharse, el proyecto paramilitar ya estaba lo suficientemente consolidado como para prescindir de ella.

La expansión que siguió fue la más violenta del conflicto colombiano hasta ese momento. Entre noviembre y diciembre de 1996, en apenas diecinueve días, se contabilizaron setenta muertos en Antioquia, Bolívar, Cesar, Magdalena, Sucre y Norte de Santander. La masacre de Mapiripán, en el departamento del Meta, en julio de 1997 —ejecutada por hombres de las AUC llegados en aviones que aterrizaron con la complacencia de guarniciones locales— marcó un giro estratégico. Ya no se trataba de incursiones expedicionarias que castigaban y se retiraban: se trataba de emplazamiento y control territorial. Junto con las posteriores masacres de El Aro y La Granja en Ituango (Antioquia), El Salado, La Gabarra y El Naya, Mapiripán constituyó un hito fundacional del dominio paramilitar sobre vastas regiones del país. Entre 1997 y 2000, los paramilitares cometerían más de doscientas cincuenta masacres, con un saldo aproximado de mil setecientos muertos.

FARC en ofensiva, Estado sin doctrina

Mientras esto ocurría, las FARC-EP ejecutaban la ofensiva militar más ambiciosa de su historia. La organización guerrillera había pasado, hacia mediados de los noventa, de la guerra de guerrillas a lo que sus documentos internos llamaron guerra de movimientos: operaciones de gran escala contra guarniciones militares fijas. El 30 de agosto de 1996 —el año había comenzado con Samper defendiéndose ante el Congreso— las FARC arrasaron la base militar de Las Delicias, en el Putumayo, y capturaron a decenas de soldados. El 21 de diciembre de 1997 tomaron el cerro de Patascoy, en Nariño. El 4 de noviembre de 1998, ya bajo el gobierno Pastrana pero como parte del mismo ciclo ofensivo, atacaron Mitú, capital del Vaupés, y llegaron a controlar la ciudad por horas antes de la reacción militar.

La ofensiva de las FARC coincidió, y no por azar, con la parálisis de Samper. La organización guerrillera leyó correctamente la debilidad presidencial: un gobierno absorbido en su supervivencia política, con una fuerza pública mal equipada y una interlocución rota con Washington, era una oportunidad estratégica. La expansión paramilitar respondió en espejo a esa lectura. Se instaló entonces la ecuación que definiría la Colombia de finales de los noventa: una guerrilla en su punto militar más alto, unos paramilitares en expansión federal acelerada, un Estado central sin capacidad de arbitrio, unas Fuerzas Armadas con vínculos propios con las autodefensas y con Washington, y un presidente que dedicaba su tiempo a no ser derrocado.

El costo humanitario del cuatrienio fue devastador. Solo en 1995, cada día se desplazaron ciento noventa y cinco personas en promedio, en su mayoría mujeres y niños del campo, expulsados por acciones de grupos paramilitares, guerrilleros y fuerza pública. En la región que abarca Antioquia, sur de Córdoba y Bajo Atrato, entre 1991 y 2002 se registraron más de un millón de víctimas: 1.035.510 personas desplazadas, 53.296 asesinadas, 5.977 despojadas de tierras y 2.415 víctimas de violencia sexual. La Ley 387 de 1997 —que ordenó el registro oficial de la población desplazada— fue el reconocimiento tardío de un fenómeno que llevaba años ocurriendo sin que el Estado lo contara.

El economista atrapado

Samper era, antes que político, economista. Había prometido en campaña un programa social ambicioso —"El Salto Social"— financiado por un crecimiento económico sostenido. El resultado del cuatrienio fue una expansión promedio anual de apenas 2,8 por ciento, la más baja de una administración colombiana en décadas, con déficits fiscal y externo agravados por excesos de gasto público. El escándalo no solo consumió tiempo político: consumió también la capacidad de conducción económica. Los rumores de renuncia o de golpe de Estado acompañaron al presidente durante todo su mandato, y la incertidumbre política se tradujo en salida de capitales y contracción de la inversión.

La política exterior siguió la misma curva. El canciller Rodrigo Pardo García-Peña primero, y María Emma Mejía después, intentaron construir una diplomacia alternativa —diversificación hacia América Latina y Europa, énfasis en el Movimiento de Países No Alineados que Samper presidió— para compensar la ruptura con Washington. El esfuerzo tuvo méritos simbólicos pero no cambió lo esencial: en la relación bilateral con Estados Unidos, que era la relación estratégica de Colombia, Bogotá había dejado de tener voz propia. La consecuencia fue doble: por un lado, unas Fuerzas Militares que aprendieron a negociar directamente con la embajada estadounidense y con el Comando Sur, saltándose a un presidente vetado; por otro, un país que llegó al fin del siglo XX sin un marco estratégico compartido con su principal socio, un vacío que el Plan Colombia intentaría llenar apenas después de la salida de Samper.

Lo que quedó

El 7 de agosto de 1998, Samper entregó el poder a Andrés Pastrana, el mismo hombre que cuatro años antes había entregado los narcocasetes a Gaviria. Pastrana llegó con un mandato de reconciliación con Washington —viajaría a la Casa Blanca a reunirse con Clinton semanas antes de posesionarse— y con una apuesta de diálogo con las FARC que se materializaría en la zona de despeje del Caguán. Pero heredaba también, y sobre todo, el estado del país al cierre del cuatrienio Samper: unas AUC federadas, un narcotráfico atomizado con el Cartel del Norte del Valle en ascenso, unas FARC militarmente en su cénit y una sociedad rural en fuga por millones.

Las Convivir fueron formalmente desmontadas tras la sentencia de la Corte Constitucional de 1997, pero sus dirigentes continuaron activos bajo figuras jurídicas de menor escrutinio público, algunas de las cuales siguieron participando en acciones armadas contra la población civil. La transición institucional no fue una ruptura: fue un cambio de razón social. Las mismas personas, en muchos casos, siguieron al frente de estructuras análogas, ahora sin ni siquiera la fachada cooperativa.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, años después, señalaría con precisión el nudo del problema: la creación de las Convivir sin mecanismos adecuados de control permitió que grupos paramilitares las utilizaran como escudo para sus actividades violentas, y ello comprometió la responsabilidad del Estado colombiano en las violaciones de derechos humanos cometidas en ese contexto. Las sentencias de Justicia y Paz llegarían a una conclusión aún más categórica: las Convivir fueron fuente o cantera de los grupos paramilitares y un mecanismo para encubrir su actividad, con participación de amplios sectores del Estado y la sociedad civil, y con la complacencia o tolerancia del gobierno nacional.

El cuatrienio Samper importa hoy por una razón que trasciende la anécdota del presidente que sobrevivió al escándalo. Importa porque ilustra, con precisión de manual, el mecanismo por el cual un Estado políticamente débil termina delegando su función más esencial —el monopolio legítimo de la fuerza— en particulares armados que operan con lógicas propias. La debilidad de Samper no inventó el paramilitarismo, que venía tejiéndose desde los años ochenta, ni diseñó las Convivir, que fueron herramienta heredada de Gaviria. Pero sí produjo el entorno específico —parálisis supervisora, ruptura con Washington, ofensiva guerrillera creciente, cúpula militar autonomizada, tolerancia política amplia hacia las autodefensas— que convirtió un instrumento ambiguo en la palanca de la federalización paramilitar. Cuando en abril de 1997 las AUC nacieron formalmente en Urabá, no lo hicieron contra el Estado colombiano: lo hicieron desde adentro de una zona gris que el Estado, con su decreto de 1994, su resolución de 1995 y su omisión sostenida, había habilitado.

La factura la pagó el país durante la década siguiente. Se pagó en las masacres de Mapiripán y El Salado, en el millón de desplazados de las regiones donde las Convivir se multiplicaron sin control, en el fortalecimiento de un actor armado que el Estado colombiano tardaría hasta 2006 en desmovilizar. La lección del cuatrienio 1994-1998 no es que un presidente débil pierde el poder: es que, cuando lo pierde, otros lo ocupan, y no siempre son quienes deberían.