Zona de despeje

En el vocabulario político colombiano, una zona de despeje es un territorio del que el Estado retira temporalmente su fuerza pública para poder sentarse a negociar con un grupo armado ilegal que lo disputa. El nombre parece técnico —despejar, desalojar, evacuar— pero el gesto es de otra escala: por escrito, ante el país y ante el mundo, el gobierno reconoce que en cierto pedazo de su geografía no manda, o manda mal, y que la única forma de hablar con quien se lo disputa es admitir ese vacío. La expresión se acuñó en los años ochenta con la tregua de Belisario Betancur y las FARC en La Uribe, pero se volvió sustantivo propio, casi lugar común de la política nacional, entre 1998 y 2002, cuando Andrés Pastrana concedió a las FARC-EP cinco municipios contiguos del piedemonte amazónico —34.487 kilómetros cuadrados— para negociar la paz. El experimento fracasó, dejó un nombre imborrable —el Caguán— y marcó el modo en que Colombia iba a discutir, durante décadas, qué significa negociar con una guerrilla que controla territorio.

La palabra y lo que nombra

Un país donde el Estado ha llegado tarde o nunca a partes enteras de su mapa necesita, tarde o temprano, una palabra para nombrar lo que hace cuando decide hablar con quienes ocupan esos huecos. La zona de despeje es esa palabra. No describe un artefacto jurídico neutro sino una operación política de altísimo voltaje simbólico: la fuerza pública se repliega de un área definida, bajo condiciones pactadas, para que representantes del gobierno y comandantes guerrilleros puedan reunirse sin que el encuentro sea, de entrada, un combate. La figura supone una paradoja incómoda: para negociar el fin del conflicto, el Estado empieza por retirarse; para hablar de soberanía, la suspende.

Lo singular del caso colombiano es que la zona de despeje no funcionó nunca como mero perímetro logístico —un salón, un pueblo, un aeropuerto— sino como región extensa, con municipios enteros, alcaldes, colonos, veredas y economías locales dentro. La escala convierte el dispositivo en algo distinto: no es una tregua puntual sino un experimento de convivencia forzada entre dos poderes que se disputan lo mismo. Y por eso revela, mejor que casi cualquier otra figura, la geografía desigual de la soberanía en Colombia. Donde el Estado había sido siempre fuerte, la idea habría sido impensable; donde había sido siempre nominal, la zona de despeje solo formalizó lo que ya ocurría.

Los antecedentes: La Uribe y Casa Verde

El concepto no nace con Pastrana. Su prehistoria está en el gobierno de Belisario Betancur, que llegó al poder en 1982 con la convicción de que el conflicto armado no se resolvería solo por las armas. El 19 de noviembre de ese año se expidió la Ley 35, que otorgaba amnistía por delitos políticos a iniciativa del Ejecutivo, y desde finales de 1982 la Comisión de Paz presidida por Otto Morales Benítez inició contactos con varios grupos guerrilleros, entre ellos las FARC, el M-19 y el ADO.

El resultado más ambicioso llegó el 28 de marzo de 1984, cuando el gobierno y las FARC firmaron en La Uribe el Acuerdo de Cese al Fuego, Tregua y Paz, once puntos que incluían el cese de hostilidades, una Comisión de Verificación y el propósito, declarado por la guerrilla, de desmovilizar paulatinamente su estructura militar para transitar hacia un movimiento político legal. El campamento donde se firmó —Casa Verde, en la cordillera oriental, entre los municipios de La Uribe y Mesetas, en el Meta— se volvió, durante años, símbolo de esa apuesta: un lugar al que llegaban delegaciones oficiales, periodistas e intermediarios, y donde Jacobo Arenas, ideólogo del secretariado, recibía visitas como si fuera embajador de un poder reconocido.

El pacto no prosperó. Al inicio del gobierno de Virgilio Barco la tregua era formalmente vigente pero, en la práctica, desconocida por ambas partes. La Unión Patriótica —el brazo político de la apuesta— fue exterminada en las regiones. Y, sin embargo, algo quedó instalado: la idea de que existían campamentos guerrilleros que el Estado, para negociar, prefería no tocar. Cuando Carlos Pizarro, comandante del M-19, se instaló en La Uribe en el campamento central de las FARC durante el gobierno Barco, quedó a la vista lo que la figura tenía de ambiguo: la zona de tolerancia servía para hablar de paz y, al mismo tiempo, para articular fuerzas guerrilleras. Ese doble filo, larvado en los años ochenta, se volvería explícito quince años después en el Caguán.

Los cinco municipios: geografía de una decisión

En su campaña presidencial de 1998, Andrés Pastrana Arango prometió una salida negociada al conflicto con las FARC-EP y, para hacerla creíble, ofreció condiciones inéditas. Tras contactos previos, el gobierno accedió a retirar la fuerza pública de cinco municipios contiguos: San Vicente del Caguán, en el departamento del Caquetá, y Mesetas, Uribe, La Macarena y Vista Hermosa, en el Meta. La superficie total era de 34.487 kilómetros cuadrados —un territorio del tamaño de países pequeños—. La zona quedó formalmente establecida en octubre de 1998 y sería levantada el 21 de febrero de 2002.

La elección de esos cinco municipios no fue casual, aunque tampoco fue del todo estatal: fue, ante todo, una petición de las FARC. Se trataba, no por accidente, del hábitat histórico de la guerrilla fariana, la zona donde las columnas móviles se movían con soltura, donde estaban Casa Verde y buena parte de la memoria del secretariado. San Vicente del Caguán, creado en 1950, es el más antiguo y extenso de los cinco: 17.874 kilómetros cuadrados. El territorio combina piedemonte amazónico y llanura, ríos que descienden hacia el Caguán y el Guayabero, sabanas y selvas de reserva. Sobre él pesaban ya dos restricciones legales de uso y tenencia: la Ley 2ª de 1959, que lo incluía dentro de reservas forestales, y la creación en 1977 del Parque Nacional Los Picachos. Normas que ni la guerrilla respetó ni los colonos, en su mayoría, conocían.

La región era, en sentido estricto, una frontera externa dentro del país: piedemonte amazónico, territorialidad estatal en construcción, marginalidad literal. Al conceder allí la zona de despeje, el gobierno no cedía un territorio consolidado sino que reconocía formalmente un vacío. Al menos un alto mando militar solicitó reunirse con Pastrana antes de la decisión y elevó reparos sobre la escogencia de los cinco municipios. La reunión no cambió el rumbo.

El pulso inaugural: la silla vacía

El proceso arrancó torcido. El 7 de noviembre de 1998 vencía el plazo para el despeje total, pero la instalación de los diálogos quedó atrapada en pulsos de última hora. El principal fue el forcejeo por el Batallón Cazadores, acantonado en San Vicente del Caguán: entre 130 y 200 soldados que las FARC exigían retirar y que el gobierno anunció, el 13 de noviembre, que no movería. Las FARC-EP rechazaron la postura y exigieron el cumplimiento íntegro del despeje. El pulso, sumado a otras tensiones procedimentales y a acciones violentas de la guerrilla, retrasó cerca de dos meses el inicio efectivo de los diálogos.

Manuel Marulanda Vélez, alias Tirofijo, había enviado el 21 de septiembre de 1998 una carta al presidente electo. El alto comisionado Víctor G. Ricardo respondió subrayando que "las partes hemos acordado no imponer condicionamiento alguno para llegar a la mesa de diálogo". La afirmación, en el papel, no sobrevivió al primer roce con la realidad. Diversos sectores empezaron a reclamar la publicación de una reglamentación pública de la zona; no había, en rigor, un documento accesible que fijara sus términos.

La inauguración formal, en San Vicente del Caguán, fue el escenario del gesto que quedaría fijado en la memoria colectiva: la silla vacía. Marulanda no llegó. Pastrana y su comitiva esperaron. Entre las razones alegadas por el jefe guerrillero para no asistir figuraron la voluntad de no dar la impresión de un acuerdo inminente y supuestas amenazas de seguridad cuya veracidad fue puesta en duda. Ninguna explicación bastó: la fotografía del presidente sentado junto al asiento desocupado del comandante ausente se volvió, sin proponérselo, la imagen fundacional del proceso y, quizás, su síntesis anticipada.

La zona como fuerte, como legislatura, como embajada

Lo que ocurrió en los tres años siguientes fue menos una negociación que una convivencia armada bajo cobertura diplomática. Las FARC-EP no se limitaron a habitar el vacío que el Estado había admitido: lo ensancharon, lo poblaron de dispositivos, lo convirtieron en experimento de soberanía alternativa. La zona de despeje, pensada para acercar posiciones en una mesa, fue transformada por la guerrilla en fuerte militar, en legislatura paralela y en centro diplomático.

Fuerte militar: en los cinco municipios recibían entrenamiento nuevos reclutas y se brindaba atención médica a heridos provenientes de otros frentes. Se mantenían secuestrados, se realizaban extorsiones, se expropiaban bienes rurales y se ampliaron los cultivos de coca, cuya regulación quedó a cargo de la propia guerrilla. Las fronteras del despeje se corrieron, además, hacia municipios vecinos mediante lo que en la región se llamó despejes paralelos: en Lejanías, El Castillo, Puerto Lleras y Puerto Rico, en el Meta, y en Cartagena del Chairá y Puerto Rico, en el Caquetá, la presencia militar estatal se redujo de facto, extendiendo el perímetro efectivo del control fariano más allá del área formalmente concedida.

Legislatura paralela: dentro de la zona, y proyectándose hacia otras regiones, las FARC expidieron normas que buscaban simular funciones estatales. La más conspicua fue la Ley 002 de 2000, que estableció un impuesto obligatorio a personas con patrimonios altos en sus áreas de influencia. La lógica no era solo recaudatoria: se trataba de acumular elementos para dualizar el poder, para evidenciar ante propios y ajenos la gestación de un nuevo Estado, de una república bolivariana que las FARC dejaban entrever en sus documentos como plan alternativo. En Guaviare, en los municipios de El Retorno, Calamar y Miraflores, se experimentó con Asambleas de Poder Popular en barrios, veredas, localidades y municipios, un piloto de Estado dual que buscaba dotar de organicidad ese poder emergente.

Centro diplomático: al Caguán llegaban visitas internacionales. Delegaciones europeas, ONG, personalidades. La escenografía era deliberada: los comandantes recibían en Los Pozos y en Villa Nueva Colombia como quien recibe en una capital, y esa imagen de interlocución de igual a igual iba acumulando, en el largo plazo, un capital político concreto. Ese trabajo dio frutos años después del fracaso: en 2008, el presidente venezolano Hugo Chávez solicitó a su Asamblea Nacional el reconocimiento de beligerancia para las FARC. Fue la culminación, tardía y frustrada, de un esfuerzo que había comenzado en las carpas del Caguán.

Vida cotidiana bajo dos órdenes

Bajo la superficie diplomática, la vida de los pobladores transcurría entre dos poderes fragmentarios. El Estado colombiano mantenía funciones civiles —alcaldes elegidos, jueces, registradurías— pero sin la fuerza pública que respaldara su autoridad. La guerrilla, por su parte, había desplegado un aparato regulatorio propio. Ninguno tenía hegemonía plena; los habitantes vivían el cruce.

Las FARC regulaban horarios de tránsito, definían áreas restringidas, imponían trabajos comunitarios, cobraban tributos y fijaban normas de conducta con multas para quienes las violaran. Los finqueros portaban un pasaporte refrendado cada tres meses por la guerrilla. Los comerciantes pagaban peajes por el ingreso de productos: mil pesos por caja de cerveza era una tarifa registrada. Los alcaldes debían someterse a condicionamientos de la guerrilla; el de La Macarena tuvo que salir del cargo, y la fiscal local de San Vicente del Caguán fue amenazada y desplazada. Los funcionarios judiciales pedían permiso a la guerrilla para desplazarse por zonas rurales.

El orden era, sin duda, el de la guerra —coercitivo, con sanciones, con obediencia forzada—, pero también producía efectos que la propia población, en ciertos casos, reconoció como útiles: reducción de la delincuencia común, resolución expedita de disputas locales, cierta previsibilidad. Hubo comunidades que llegaron a solicitar la presencia guerrillera. En La Macarena, la presencia simultánea de retenes guerrilleros y militares en distintos puntos, junto con la adopción de normas guerrilleras por parte de algunas juntas comunitarias, muestra hasta qué punto la vida cotidiana se plegó a la convivencia con el conflicto: el orden armado se incorporó a las prácticas locales, no como intrusión externa sino como parte del tejido normativo del territorio.

Crisis en cadena

El proceso avanzó sin acuerdos sustantivos sobre los puntos de la agenda mientras, fuera del despeje, la guerra se intensificaba. La secuencia de crisis fue casi anual y, vista en conjunto, cuenta la historia del deterioro.

En noviembre de 2000, las Autodefensas Unidas de Colombia de Carlos Castaño secuestraron a siete congresistas. Las FARC congelaron el proceso alegando falta de claridad del gobierno frente al paramilitarismo. En diciembre de ese año se produjeron nuevos secuestros —el de Juliana Villegas entre ellos— que profundizaron los impasses de la Mesa de Diálogo y Negociaciones. El 29 de septiembre de 2001, Consuelo Araújo Noguera, exministra de Cultura y figura muy querida en la costa Caribe, fue secuestrada y asesinada por las FARC en la región Caribe. La conmoción fue nacional. Como intento de contención, el 5 de octubre se firmó el acuerdo de cese al fuego de San Francisco de la Sombra. Dos días después, el 7 de octubre, Pastrana amplió el despeje pero fijó como fecha límite el 20 de enero de 2002 y anunció medidas de control: fortalecimiento de anillos de seguridad, retenes en carreteras, ríos y transporte aéreo.

El final llegó en febrero. El gobierno declaró terminadas las negociaciones y concedió a las FARC un plazo de 48 horas, contadas desde el 14 de enero de 2002, para abandonar la zona. La guerrilla respondió que no abandonaría el área rural porque en ella "siempre habían estado" —una frase que, más allá de la coyuntura, condensaba el problema entero: el Estado había concedido lo que no controlaba, y ahora reclamaba lo que la guerrilla ya consideraba propio—. El 21 de febrero, el despeje quedó formalmente levantado. Tres meses después, en las elecciones presidenciales, Álvaro Uribe Vélez ganó en primera vuelta con amplia mayoría, montado sobre una plataforma explícita de derrota militar de la guerrilla. La zona de despeje, sin quererlo, había pavimentado el camino de su antítesis.

El Plan Colombia y la otra negociación

Mientras en el Caguán transcurrían los diálogos, en Washington se cocinaba el desenlace militar. El Plan Colombia fue aprobado por el Congreso de Estados Unidos en septiembre de 2000, con una asignación inicial de 4.400 millones de dólares a ejecutar en cinco años. En su versión ampliada, la inversión total alcanzó los 7.500 millones de dólares durante seis años: 4.000 millones aportados por el Estado colombiano y 3.500 millones básicamente por Washington. Colombia se convirtió en el tercer receptor mundial de ayuda militar estadounidense.

El general Barry McCaffrey, director de política antidrogas de la Casa Blanca, calificó la creación de la zona del despeje como "un error ingenuo por parte del gobierno" colombiano. La declaración, de finales de 2000, marcó el tono con que la administración estadounidense se relacionó con el proceso: cooperación diplomática cortés, pero apuesta operativa por reforzar las Fuerzas Militares. Pastrana y el Plan Colombia compartían, en el fondo, un entendimiento común: la paz requería, indisociablemente, desarrollar la capacidad militar del Estado, con un salto más cualitativo que cuantitativo. El proceso del Caguán y el Plan Colombia no fueron, pese a las apariencias, dos apuestas contradictorias del mismo gobierno, sino las dos caras de una misma estrategia.

La reestructuración organizacional y la reorientación estratégica de las Fuerzas Militares habían comenzado desde finales de 1996, antes incluso del Plan Colombia, y empezaron a traducirse en éxitos militares desde 1999. El Plan aceleró el proceso: consolidó el predominio aéreo, dio movilidad e impidió a las FARC concentrar grandes ejércitos como había hecho en la segunda mitad de los noventa. En paralelo, contribuyó a reducir los cultivos de coca a partir de su máximo histórico alrededor del año 2000. A principios de 2002, Pastrana abandonó las iniciativas de paz y adoptó una postura de línea dura que incluyó el bombardeo de la zona desmilitarizada controlada por las FARC. El giro fue completo: donde había habido carpas y periodistas, hubo aviones.

El caso paralelo: el sur de Bolívar y el "No al Despeje"

La historia del despeje no se agota en el Caguán. En marzo de 1999, el Ejército de Liberación Nacional pidió al gobierno Pastrana su propia zona de despeje en el sur de Bolívar. La solicitud desencadenó una reacción en cadena de los alcaldes de la región, articulados en un movimiento llamado No al Despeje, que en pocos meses se convirtió en obstáculo político mayúsculo para la negociación con el ELN.

Años después, en declaraciones a la Fiscalía publicadas por El Espectador el 12 de abril de 2009, Ernesto Báez, vocero del Bloque Central Bolívar de las Autodefensas Unidas de Colombia, reconoció haber actuado "a la sombra" del Movimiento No al Despeje. La revelación reordenó la lectura del episodio: la oposición civil a la zona de despeje del ELN no había sido solamente ciudadana; había sido, en parte, operada por estructuras paramilitares que veían en la figura una amenaza directa a su control territorial.

Pese a las dificultades, las negociaciones con el ELN produjeron avances. En diciembre, en La Habana, se firmaron acuerdos sobre reglamentación, criterios y delimitación de un área de aproximadamente 2.000 kilómetros cuadrados que comprendería los municipios de Cantagallo y San Pablo. El documento final, de 84 puntos, contempló participación de la población, derechos humanos, cultivos ilícitos y un reglamento de verificación a cargo de un grupo de países verificadores. La figura recibió el nombre de Zona de Encuentro, no de zona de despeje ni de distensión —matiz que buscaba distinguirla de la experiencia del Caguán y desactivar sus resonancias negativas—. Mientras negociaba, sin embargo, el ELN intensificó acciones violentas, entre ellas el secuestro masivo de feligreses en la iglesia La María de Cali, en mayo de 1999. La combinación de sabotaje paramilitar y acciones guerrilleras terminó impidiendo que la Zona de Encuentro se materializara.

El caso del sur de Bolívar deja una lección incómoda. La zona de despeje no solo revelaba las fronteras internas del Estado colombiano frente a las guerrillas; también revelaba las del paramilitarismo, que la percibía como amenaza directa a su propio proyecto de control territorial. La figura, en ese sentido, era un indicador de la pluralidad de soberanías en pugna, no solo de la debilidad estatal frente a la insurgencia.

Un dispositivo, dos lecturas

Explicar el fracaso del Caguán ha ocupado tantas páginas como el proceso mismo. Dos lecturas se sostienen en tensión.

La primera atribuye el fracaso a un déficit de diseño institucional. No hubo reglamentación pública clara. El forcejeo por el Batallón Cazadores mostró desde el primer día que no existían acuerdos operativos elementales. No se establecieron mecanismos efectivos de verificación. El gobierno concedió el despeje sin asegurar contrapesos ni sanciones creíbles al incumplimiento. En esta lectura, el fracaso del Caguán fue menos consecuencia de la geografía o de la mala fe guerrillera que de la incapacidad del Estado colombiano para negociar con reglas claras en territorios que no controlaba.

La segunda lectura, más estructural, subraya que la zona de despeje operó como espejo y como palanca al mismo tiempo. Espejo, porque reflejó una fractura preexistente: el Estado colombiano nunca había sido hegemónico en ese piedemonte amazónico, y la zona no hizo sino formalizar lo que ya ocurría. Palanca, porque las FARC aprovecharon el reconocimiento formal de la fractura para ensancharla activamente: los despejes paralelos, la Ley 002, los pasaportes guerrilleros, las Asambleas de Poder Popular, el centro diplomático internacional. El gesto de admitir la fractura contribuyó a profundizarla y extenderla.

Las dos lecturas no se excluyen. Un mejor diseño institucional habría contenido, quizá, la expansión de la soberanía paralela; pero ninguna reglamentación, por sofisticada que fuera, podía cambiar la asimetría de fondo. La zona de despeje era, por definición, una figura para territorios donde el Estado no mandaba. Ese era su punto de partida y también su límite.

Ecos: de La Habana a la memoria

Cuando el gobierno de Juan Manuel Santos inició, a principios de 2012, la fase exploratoria de nuevas negociaciones con las FARC-EP, la sombra del Caguán pesaba sobre cada decisión. El 26 de agosto de ese año se dio a conocer el Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El 15 de octubre se anunció el inicio formal de las negociaciones en Noruega, antes de trasladarse a La Habana como escenario definitivo. La elección del extranjero como sede no fue anecdótica: era la respuesta explícita a la lección del Caguán. No habría zona de despeje. No habría concesión territorial. Las FARC llegarían a la mesa como interlocutor armado, pero no negociarían desde un territorio propio reconocido por el Estado.

El acuerdo final se firmó en el Teatro Colón de Bogotá en noviembre de 2016. Por primera vez, las FARC aceptaron negociaciones con el objetivo expreso de "poner fin al conflicto como condición esencial para la construcción de la paz", renunciando a la exigencia de que ciertas condiciones estructurales cambiaran antes de cualquier acuerdo. Ese cambio de premisa —negociar el fin del conflicto antes que las transformaciones sociales que la guerrilla exigía— era también, en el fondo, la superación conceptual del Caguán: allí las FARC habían pretendido usar el proceso como plataforma para acumular poder; en La Habana aceptaron negociar la salida.

Y sin embargo, aun firmados los acuerdos, una parte significativa de la sociedad colombiana no se dejó convencer de que la negociación fuera deseable. El rechazo, expresado con nitidez en el plebiscito de octubre de 2016, mostraba que la paz deseada por muchos colombianos era la de vencedores y vencidos, no la negociada. En ese rechazo pesaba, entre otras cosas, la memoria del Caguán: la imagen de la silla vacía, el recuerdo de los secuestros durante los diálogos, la convicción de que negociar con las FARC era, por definición, ser engañado. El fantasma del despeje, quince años después, seguía operando como advertencia.

La zona de despeje del Caguán fue, en última instancia, un experimento fallido cuya principal enseñanza no está en su técnica sino en lo que reveló sobre el país que lo intentó. Colombia descubrió, con ese ensayo, que la soberanía estatal no es una superficie continua sino un tejido de intensidades muy desiguales, y que negociar con quien disputa el territorio obliga a poner esa desigualdad por escrito. Descubrió, también, que reconocer un vacío no es lo mismo que llenarlo, y que las palabras jurídicas —despeje, distensión, encuentro— tienen consecuencias materiales cuando se aplican sobre pedazos concretos de mapa. En los 34.487 kilómetros cuadrados del Caguán, entre 1998 y 2002, se libró menos una negociación que una radiografía del Estado colombiano. Que la radiografía no gustara al paciente no la hizo menos exacta.