El Caguán (1998-2002)

El Caguán

Entre el 7 de enero de 1999 y el 20 de febrero de 2002, el Estado colombiano cedió a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia un territorio de 42.000 kilómetros cuadrados —los municipios de San Vicente del Caguán, La Uribe, Mesetas, La Macarena y Vista Hermosa, repartidos entre Caquetá y Meta— para negociar el fin de una guerra que llevaba entonces treinta y cinco años. La zona de distensión, despejada de tropas por decisión del presidente Andrés Pastrana Arango, fue el escenario del intento negociador más ambicioso y más público que había emprendido el país. Tres años después terminó sin un solo punto acordado, con la guerrilla más fuerte que cuando empezó, con un candidato presidencial —Álvaro Uribe Vélez— a punto de ganar por primera vuelta con la promesa de acabar militarmente lo que Pastrana no había podido resolver hablando, y con la vía negociada desacreditada por al menos una década. ¿Fue el Caguán un error de diseño que pudo hacerse de otro modo, o el desenlace forzoso de un tablero estructural que ningún ajuste habría torcido?

Lo que se juega al responder no es un debate académico. Si el Caguán fue contingencia —ingenuidad presidencial, arquitectura defectuosa, oportunidad perdida por decisiones tácticas equivocadas—, entonces Colombia pagó con catorce años adicionales de guerra el precio de un mal diseño reversible: las víctimas del período 2002-2016, los desplazados, los falsos positivos, los secuestros masivos de la Ley 002 caben en la contabilidad del error evitable. Si, en cambio, fue determinación estructural —paramilitarismo expansivo, Plan Colombia, viraje geopolítico del 11 de septiembre de 2001, cálculo militar irreducible de las FARC—, la responsabilidad se difumina en fuerzas que ningún gobierno colombiano podía controlar, y el ciclo uribista posterior deja de ser la consecuencia política de un fracaso y se vuelve la respuesta racional a una imposibilidad.

La evidencia obliga a una lectura más precisa. El Caguán fue una bifurcación en la que un diseño institucional específicamente defectuoso amplificó —en lugar de amortiguar— un entorno estructural adverso, hasta cerrar progresivamente el margen de contingencia. Ni el diseño solo ni la estructura sola habrían bastado; su acoplamiento fabricó el fracaso, y ese fracaso funcionó después como pedagogía negativa doble: legitimó electoralmente la guerra total del uribismo y proporcionó, por inversión punto por punto, el manual metodológico con el que Juan Manuel Santos y Sergio Jaramillo construirían el proceso de La Habana entre 2012 y 2016.

Los términos del debate

La lectura contingente del fracaso insiste en las decisiones evitables. Señala que la zona de distensión se estableció sin reglamentación escrita, pública ni detallada; que no hubo mecanismos de veeduría internacional durante la mayor parte del proceso; que la Agenda Común por el Cambio hacia una Nueva Colombia, firmada el 6 de mayo de 1999, contenía al menos doce puntos que abarcaban desde la estructura económica hasta la política exterior, una agenda enciclopédica innegociable en cualquier plazo prudencial; que no se pactó cese al fuego, de modo que la guerra continuó durante toda la negociación; que la fantasmagoría de la silla vacía —el 7 de enero de 1999, cuando Pastrana asistió a la instalación y Manuel Marulanda Vélez, Tirofijo, no llegó— fue el primer aviso de que el gobierno había cedido el registro simbólico sin garantía alguna. Con verificación internacional vinculante, un tercero garante como los que operaron en Centroamérica en los ochenta, agenda acotada y cese al fuego bilateral, sostiene esta lectura, el proceso habría tenido oportunidad real.

Frente a ella, la lectura estructural responde que ninguno de esos ajustes habría cambiado el resultado. Las FARC nunca negociaron para desmovilizarse: usaron la zona de distensión como retaguardia militar, centro de entrenamiento, laboratorio de poder local y plataforma mediática, mientras crecían en pie de fuerza y consolidaban un modelo de proto-Estado sobre el territorio despejado. El gobierno, por su parte, negociaba en Washington el Plan Colombia mientras negociaba con Marulanda en Los Pozos: entre 1998 y 2001, los soldados profesionales del Ejército pasaron de 22.000 a 55.000, la flota de helicópteros artillados se cuadruplicó y la de transporte se amplió en un centenar de aparatos. Ambas partes jugaban el mismo juego de posiciones de fuerza disfrazado de diálogo, y ningún rediseño institucional habría alterado ese cálculo.

A esa segunda lectura se suma una tercera, geopolítica: las condiciones internacionales que hicieron posibles los procesos centroamericanos —el fin de la Guerra Fría, la disposición de Estados Unidos a aceptar salidas negociadas con guerrillas de izquierda, la mediación activa de Contadora y el Grupo de los Ocho— se habían cerrado hacia finales de los noventa. Colombia entró en negociación en un ciclo distinto: el del narcotráfico como problema de seguridad hemisférica, el de la militarización de la ayuda estadounidense y, tras el 11 de septiembre de 2001, el de la guerra global contra el terrorismo, que en la segunda mitad de 2002 eliminaría la distinción entre lucha antinarcóticos y contrainsurgencia que hasta entonces había restringido el uso de los recursos del Plan Colombia. Sin tercero internacional con capacidad vinculante —el papel que jugaron James LeMoyne por Naciones Unidas y luego Jan Egeland fue de facilitación, no de garantía— y con el aparato estadounidense reorientado hacia una lógica antiterrorista, ningún proceso podía prosperar.

La evidencia

La cronología muestra que las tres lecturas capturan pedazos verdaderos, pero ninguna sola explica lo que pasó. El primer año fue de crisis casi permanente. Entre enero y mayo de 1999, los abusos de las FARC contra la población de la zona despejada, la presión sobre autoridades civiles y la ausencia de mecanismos de veeduría llevaron el proceso al borde del colapso antes de haber empezado sustantivamente. Se relanzó, se firmó la agenda de doce puntos en Los Pozos, y siguieron años de reuniones, foros temáticos, giras internacionales de la delegación guerrillera —Raúl Reyes y Joaquín Gómez recorrieron Europa con estatus casi diplomático— y ningún acuerdo. El Alto Comisionado para la Paz, Víctor G. Ricardo, y después Camilo Gómez Alzate, sostuvieron un ejercicio negociador que carecía de la infraestructura mínima que un proceso de esa magnitud requería.

Mientras tanto, en el terreno, dos procesos paralelos vaciaban de contenido el que ocurría en la mesa. El primero fue el uso guerrillero de la zona. Las FARC establecieron allí un régimen de poder local: extorsiones presentadas como impuestos, normas de conducta que las juntas de acción comunal adoptaban formalmente —prohibiciones de caza en La Macarena, por ejemplo—, entrenamiento militar sistemático y retención de secuestrados. En febrero de 2000, la Ley 002 formalizaría la lógica extractiva sobre patrimonios altos en zonas de influencia guerrillera. Las milicias bolivarianas, operando sin supervisión efectiva del mando central, erosionaron con abusos menudos —cobros por consumo de alcohol y prostitución, extorsiones cotidianas— el vínculo con la base social campesina que la organización proclamaba representar.

El segundo proceso paralelo fue la expansión paramilitar. Mientras las FARC negociaban, las Autodefensas Unidas de Colombia de Carlos Castaño y Salvatore Mancuso ganaban terreno en bastiones tradicionales de la guerrilla: el sur de Bolívar en 1998, Barrancabermeja entre 2000 y 2001, y el corredor antisubversivo del norte que iba de la frontera con Panamá hasta Venezuela, pasando por Antioquia, Córdoba, Bolívar, Magdalena Medio y Cesar. Ese avance ocurría en un contexto que Mauricio Romero ha descrito con precisión: élites regionales que desafiaban públicamente las negociaciones mientras guardaban silencio ante la violencia paramilitar, narcotraficantes convertidos en terratenientes que financiaban ejércitos privados, y un Estado descentralizado y débil incapaz —o poco dispuesto— a contener la ola. Las AUC infiltraron con redes de informantes los municipios de la zona de distensión, preparando el terreno para las operaciones que ejecutarían apenas terminara el despeje.

Las FARC exigieron a lo largo de todo el diálogo que el gobierno desarticulara las AUC y destituyera a los mandos militares que habían colaborado con ellas. Era una exigencia que Pastrana no podía cumplir —por incapacidad institucional, por veto de sectores de las Fuerzas Armadas, por el propio peso político del paramilitarismo en las regiones—, pero tampoco podía asumir públicamente esa incapacidad. Cuando Castaño y Mancuso solicitaron sentarse en la mesa junto a las guerrillas, hicieron visible lo que ya era estructural: eran actores del conflicto, no ausencia. Y su veto exitoso a la propuesta del Ejército de Liberación Nacional de despejar una zona en el sur de Bolívar —bajo el argumento de que sería "otro Caguán"— cerró el único proceso paralelo que habría podido oxigenar el del Caguán.

El tercer proceso paralelo fue la militarización del Estado con recursos externos. El Plan Colombia se presentó en septiembre de 1999 como una especie de Plan Marshall redactado por funcionarios civiles del Departamento de Planeación. Su tramitación en Washington, entre 1998 y 1999, lo transformó en un paquete predominantemente militar: la mayoría de representantes del Congreso, think tanks y líderes militares estadounidenses coincidieron en diagnosticar la crisis colombiana como un problema de narcotráfico que exigía militarización más que ayuda al desarrollo, y cerca del 80% de los aproximadamente 2.000 millones de dólares que Estados Unidos destinó al país entre 1999 y 2002 terminó en ayuda militar. La restricción de que esos recursos solo pudieran usarse en operaciones antinarcóticos —no en contrainsurgencia— generó situaciones operativas absurdas, pero se mantuvo hasta que el 11 de septiembre de 2001 y el trabajo diplomático posterior de Pastrana permitieron su levantamiento en la segunda mitad de 2002. Colombia se convirtió en el tercer receptor mundial de ayuda militar estadounidense mientras negociaba la paz.

El colapso llegó en cascada. El 29 de septiembre de 2001 fue secuestrada y asesinada la exministra Consuelo Araújo; el 5 de octubre se firmó, en un intento de rescate, el acuerdo de San Francisco de la Sombra; el 7 de octubre Pastrana prorrogó el despeje hasta el 20 de enero de 2002, con anuncio de anillos de seguridad y retenes. Tras el fin de la tregua de Navidad, las FARC ejecutaron ciento diecisiete operaciones en treinta días —ataques a instalaciones militares, minas antipersonales, voladura de torres de energía, oleoductos y puentes—. El 20 de febrero de 2002, el secuestro del senador Jorge Eduardo Gechem Turbay, tras el desvío de un avión en vuelo, fue el detonante. Esa noche Pastrana anunció por televisión el fin del proceso y ordenó la recuperación militar de la zona bajo el mando del mayor general Gabriel Eduardo Contreras Ochoa. Cuatro resoluciones firmadas ese mismo día liquidaron el andamiaje del despeje. Tres días después, las FARC secuestraron a la candidata presidencial Ingrid Betancourt y a su jefa de debates Clara Rojas, para elevar la presión por el canje humanitario.

Para entonces, la opinión pública colombiana ya había hecho su propio recorrido. Las primeras fotografías de militares y policías retenidos, con imágenes que evocaban campos de concentración, la incapacidad del gobierno para incluir su liberación en la agenda pese a la presión constante de sus familiares, los abusos documentados en la zona de distensión, las pescas milagrosas en las carreteras, la Ley 002: todo eso construyó una memoria social que la candidatura de Álvaro Uribe supo leer con precisión. Uribe se lanzó como disidente del Partido Liberal bajo el Movimiento Primero Colombia, después de que la consulta interna favoreciera a Horacio Serpa. Su trayectoria como gobernador de Antioquia y defensor de las cooperativas Convivir le daba credibilidad de mano dura. En mayo de 2002 ganó en primera vuelta con una promesa —autoridad y seguridad democrática— cuya viabilidad militar dependía, paradójicamente, del fortalecimiento de las Fuerzas Armadas ejecutado por Pastrana con recursos del Plan Colombia.

La respuesta

Ninguna de las tesis en pugna resiste, sola, el peso de la evidencia. La tesis estructural pura —las FARC nunca iban a negociar y ningún ajuste habría cambiado nada— captura correctamente el cálculo de poder de la organización, pero no explica por qué ese mismo cálculo pudo modificarse una década después en La Habana bajo condiciones militares mucho más desfavorables para la guerrilla. Si las FARC eran incapaces de negociar por naturaleza, no habría habido Acuerdo Final en 2016. Que lo hubiera indica que el cálculo era sensible a variables que en 1998 no estaban y en 2012 sí: proporción de fuerza, agotamiento estratégico, aislamiento internacional, muerte de mandos históricos —Reyes, Jorge Briceño, Alfonso Cano—, y un diseño institucional que aprendió del Caguán por inversión.

La tesis contingente pura —bastaba con mejor diseño— subestima la magnitud del entorno estructural adverso. El paramilitarismo expansivo no era una variable que Pastrana pudiera neutralizar con una buena resolución presidencial: era una fuerza territorial con financiación autónoma del narcotráfico, con complicidad de élites regionales, con capacidad de veto probada sobre el proceso paralelo del ELN, y con una relación con sectores de las Fuerzas Armadas que ningún gobierno de esa década podía romper unilateralmente. El post-11 de septiembre reconfiguró la ayuda estadounidense de un modo que hacía la opción militar cada vez más atractiva para el Estado colombiano justo cuando el proceso era más frágil. Y la memoria del genocidio de la Unión Patriótica —los al menos tres mil militantes asesinados desde 1984, tras los Acuerdos de La Uribe— era una razón perfectamente racional para que las FARC exigieran, antes de cualquier desmovilización, garantías que el Estado colombiano no estaba en condiciones creíbles de ofrecer.

Lo que las dos tesis dejan fuera es la interacción. El diseño institucional del Caguán no fue defectuoso en abstracto: fue defectuoso para ese entorno estructural específico. Una zona de despeje sin verificación vinculante es un problema en cualquier proceso; en un país con paramilitarismo expansivo y un socio estratégico reorientándose hacia el paradigma antiterrorista, se vuelve una vulnerabilidad amplificadora. Una agenda de doce puntos que discute la estructura económica del país es un maximalismo negociador en cualquier contexto; donde las élites regionales financian ejércitos privados contra cualquier redistribución, se vuelve una provocación operacional. Negociar sin cese al fuego es común en procesos de paz; cuando ambas partes están usando activamente el período negociador para reposicionamiento militar —las FARC en la zona, el gobierno con el Plan Colombia—, la ausencia de cese al fuego convierte la mesa en escenografía.

El fracaso, entonces, fue producido: no era inevitable en 1998, pero se hizo casi irreversible entre 1999 y 2001 por una serie de decisiones —arquitectónicas y contextuales— que fueron cerrando progresivamente el espacio de contingencia. Cada actor jugó su juego. Las FARC secuestraron civiles de alto perfil, ejecutaron la Ley 002, operaron la zona como retaguardia militar y sostuvieron una lógica de canje que instrumentalizaba a los retenidos. El gobierno prescindió de verificación vinculante, no acotó la agenda, no separó cese al fuego de negociación política, y modernizó simultáneamente las Fuerzas Armadas con recursos externos que hacían menos urgente el resultado negociado. El paramilitarismo, actor formalmente ausente de la mesa, aprovechó el proceso para expandirse territorialmente. Estados Unidos militarizó su ayuda antes y después del 11-S. El diseño institucional no absorbió ninguno de esos juegos: los amplificó.

Ese fracaso operó después como bifurcación efectiva. Legitimó políticamente el ciclo uribista —no como respuesta a una derrota militar del Estado, que no había ocurrido en términos absolutos, sino como respuesta al agotamiento social de la negociación como categoría—. Pastrana entregó a su sucesor un aparato militar transformado, con predominio aéreo, movilidad renovada y pie de fuerza duplicado, sobre el cual Uribe montaría la Seguridad Democrática. Y suministró, sobre todo, el manual invertido de La Habana. Cuando el gobierno Santos abrió negociaciones exploratorias en 2012, tras seis meses de conversaciones secretas y diez rondas con participación de Noruega y Cuba, la agenda quedó reducida a cinco puntos sustantivos —desarrollo agrario integral, participación política, fin del conflicto, drogas ilícitas, víctimas— y uno procedimental. Las FARC intentaron retomar la agenda de doce puntos del Caguán; Santos y Jaramillo se negaron. Se establecieron líneas rojas explícitas: estructura política y económica, Fuerzas Armadas y relaciones internacionales no eran negociables. El cese al fuego se dejó para el final, contra la tentación de empezar por ahí, porque en procesos anteriores hacerlo había imposibilitado avanzar en lo demás. Hubo terceros —Noruega, Cuba— con sede en La Habana, lejos del ruido interno. Cada elección metodológica de La Habana leía una lección del Caguán.

Lo que queda abierto

Hay flancos que la evidencia no cierra. El primero es contrafáctico: si el proceso hubiera prosperado —si Gechem no hubiera sido secuestrado, si las FARC hubieran aceptado un cese al fuego, si el paramilitarismo se hubiera contenido—, ¿se habrían evitado los catorce años más letales del conflicto? La respuesta honesta es que las condiciones de posibilidad de un acuerdo en 2002 no estaban dadas, y forzar la pregunta contrafáctica sobre un escenario cuya viabilidad era baja produce respuestas más morales que históricas. Lo que sí puede decirse es que la violencia urbana colombiana tiene determinantes —narcotráfico, exclusión, economías criminales— parcialmente autónomos del conflicto político armado, y que ningún acuerdo con las FARC habría alterado ese subsuelo por sí solo.

El segundo flanco es explicativo: cuánto peso relativo asignar al paramilitarismo, al Plan Colombia y al 11 de septiembre en el colapso final. Las tres variables operaron en la misma dirección, en el mismo período, sobre los mismos actores. Separarlas analíticamente es útil, pero actuaron en acoplamiento —el Plan Colombia militarizó al Estado, el 11-S liberó el uso contrainsurgente de sus recursos, el paramilitarismo cerró el flanco territorial de la guerrilla— y ese acoplamiento fue el que hizo estructuralmente adverso el entorno. No hubo una causa dominante; hubo una configuración.

El tercer flanco es comparativo: el despeje del Caguán frente a las zonas de tregua centroamericanas de los ochenta. Las diferencias —terceros vinculantes, mediación regional activa, presión internacional convergente hacia salida negociada— son tan grandes que la comparación termina siendo una lista de lo que Colombia no tuvo. Pero hay también una similitud incómoda: en El Salvador y Guatemala, el fin de la Guerra Fría cambió el cálculo estratégico de ambas partes; en Colombia, ni el fin de la Guerra Fría ni la globalización del narcotráfico lo cambiaron lo suficiente en 1998. Solo lo hizo, más tarde, la combinación de una década de guerra uribista y una redefinición interna de la organización guerrillera.

Queda, por último, la memoria. El Caguán produjo una narrativa que clausuró por casi una década la salida negociada como opción legítima en Colombia. Las imágenes de la silla vacía, de los secuestrados en jaulas, de Marulanda no llegando a la instalación, de Reyes paseando por Europa mientras las FARC secuestraban civiles, se sedimentaron en una memoria pública que hacía impronunciable, hacia 2002, la palabra negociación. Esa clausura fue tan real como el fracaso mismo, y explica en parte por qué el proceso de La Habana debió negociarse durante dos años en secreto antes de anunciarse. La pedagogía negativa del Caguán operó primero como advertencia contra cualquier repetición y solo después —una vez que la guerra uribista mostró sus propios límites y sus propios costos— como manual de lo que había que hacer de otro modo. El primer cuarto del siglo XXI colombiano se escribió, en buena medida, en el tránsito entre esos dos usos.