Acción comunal

La acción comunal en Colombia

La acción comunal es la forma en que el Estado colombiano decidió, a finales de los años cincuenta, incorporar la energía organizativa de las comunidades a su propia arquitectura de gobierno. Nació con la Ley 19 de 1958, uno de los primeros actos legislativos del gobierno de Alberto Lleras Camargo, y se materializó en las Juntas de Acción Comunal (JAC), asociaciones vecinales de carácter local que, desde entonces, ejercen el doble oficio de tramitar hacia arriba las demandas de barrios y veredas y de hacer bajar hacia abajo los recursos y las orientaciones oficiales. En algo más de seis décadas, esa figura pasó de ser un instrumento del Frente Nacional para encuadrar al ciudadano común en el desarrollismo bipartidista a convertirse en la unidad básica de la vida asociativa colombiana: la instancia que en muchos lugares construyó la escuela, tendió la luz, abrió el camino, negoció con la guerrilla y, en no pocos casos, enterró a sus propios líderes. En su historia se cifra un doble movimiento: un Estado que delegó en la comunidad lo que no quiso o no pudo hacer, y unas comunidades que aceptaron esa delegación y, con ella, un lugar propio en la política nacional.

Una institución al servicio de la pacificación

Para entender la acción comunal hay que situarla en el momento que la produjo. En 1958, Colombia salía de La Violencia bipartidista y del gobierno militar de Rojas Pinilla mediante un pacto entre las élites liberal y conservadora que había comenzado a tejerse en el Pacto de Benidorm del 24 de julio de 1956, firmado en España por Alberto Lleras Camargo y Laureano Gómez. Ese acuerdo dio origen al Frente Nacional, un régimen consociacional de dieciséis años (1958-1974) durante los cuales los dos partidos se alternarían la presidencia y repartirían por mitades todos los cargos públicos. El sistema resolvía el conflicto entre las élites, pero cerraba la puerta a cualquier tercera fuerza: como lo diría Alfonso López Michelsen desde el Movimiento Revolucionario Liberal, era un régimen de partido único sin oposición real.

La acción comunal cumplía dentro de esa arquitectura una función precisa. El plebiscito que dio piso constitucional al Frente Nacional garantizaba el 10% del presupuesto público para educación y anunciaba reformas en materia social, agraria y urbana. El primer gobierno del pacto, el de Lleras Camargo, complementó ese impulso con la Comisión Investigadora de las Causas Actuales de la Violencia, el Plan Nacional de Rehabilitación y una reforma social agraria que se aprobaría en 1961. Las JAC eran la pieza de base: el mecanismo mediante el cual los ciudadanos, organizados en sus veredas y barrios, participarían en la planeación del desarrollo local.

El contexto internacional reforzaba la apuesta y se enredaba a la vez con la política doméstica. La Revolución cubana de 1959 y la llegada de John F. Kennedy a la Casa Blanca produjeron la Alianza para el Progreso, a la que Colombia se sumó con entusiasmo como respuesta continental a la disyuntiva entre reforma y revolución. Ese marco hemisférico se tradujo en el país en gestos muy concretos: el propio Kennedy visitaría la fundación de Ciudad Techo —después Ciudad Kennedy— en Bogotá, símbolo de la vivienda popular financiada con apoyo estadounidense. La acción comunal se ubicaba justo en el punto donde ambos planos se cruzaban: pacificación interna y contención continental, política del barrio y geopolítica del hemisferio, dependían de la misma pieza organizativa.

Antes de la ley: mingas, convites, juntas cívicas

La Ley 19 de 1958 no inventó el trabajo comunitario en Colombia; lo puso bajo tutela estatal. En las cordilleras y los valles del país existían desde mucho antes prácticas de labor colectiva que las nuevas juntas se limitaron a reencauzar. El convite antioqueño —convocar a los vecinos para levantar una casa, sembrar una parcela o rozar un monte, a cambio de desayuno, almuerzo, aguardiente y tabaco— y la minga del Cauca no son sino nombres distintos de una misma institución solidaria que se remonta al tiempo de los aborígenes. La "mano prestada", cotidiana y autónoma desde las primeras colonizaciones, movía economías enteras sin mediar dinero. En el Macizo colombiano, los testimonios campesinos recogidos décadas después coincidirían en que la motivación central de esa organización comunitaria era social y colectiva —levantar la escuela, la cancha, el polideportivo, el camino— y no de interés personal: lo comunitario primaba sobre lo individual, y esa primacía era anterior a cualquier ley.

Existían, además, precedentes más formales. En Antioquia se habían constituido juntas cívicas para construir sistemas de drenaje y agua, iglesias, centros comunitarios, trazar calles y prevenir desalojos. Su trayectoria anticipaba dos de las tensiones que marcarían a las JAC: una vez satisfechas las necesidades iniciales, la participación tendía a diluirse, y en el momento en que las juntas pidieron apoyo para financiar educación o salud —gastos que las comunidades no podían cubrir— cayeron bajo el control de los políticos clientelistas locales. Cuando el Estado creó las JAC en 1958, no estaba fundando una práctica sino formalizando y capturando una energía que ya existía. La novedad no fue la costumbre; fue el marco jurídico, el promotor pagado por el gobierno, la personería jurídica que abría la puerta a los créditos oficiales.

El diseño: promotores, personerías y obras

El funcionamiento cotidiano del programa era relativamente sencillo. Las juntas locales operaban asistidas por organizadores pagados por el gobierno —los "promotores"—, cuya tarea era acompañar la constitución de la JAC, capacitar a sus dignatarios y orientar el trabajo comunal. Una vez que la junta obtenía el reconocimiento legal —su personería jurídica emitida por resolución oficial— quedaba habilitada para solicitar préstamos del gobierno y emprender lo que la ley llamaba mejoras cívicas. La lista de proyectos típicos dibuja bien el horizonte del programa: construir escuelas, instalar generadores eléctricos, tender acueductos y alcantarillados, arreglar caminos, levantar puestos de salud. En las ciudades, las JAC se ocupaban de la pavimentación de calles, la extensión de servicios, la formalización barrial; en el campo, de la infraestructura mínima para hacer vivible la vereda.

El objetivo declarado del programa era, en palabras oficiales, despolitizar a la población mediante el trabajo comunal y reducir el paternalismo. Detrás de esa fórmula había una idea clara: si el ciudadano participaba en la gestión de su entorno inmediato, canalizaría por vías institucionales una energía que, de otro modo, podía derivar hacia la protesta o la guerrilla. En la práctica, la puesta en marcha fue desigual y dependió mucho del actor local que impulsara las juntas. En la vertiente oriental de la cordillera occidental del Valle del Cauca, la fundación de JAC fue liderada por los sacerdotes párrocos, que convocaban las reuniones y recorrían las veredas para constituirlas. La Iglesia del Valle patrocinó también sindicatos y cooperativas, con la intención declarada de contrarrestar la organización sindical de orientación comunista, especialmente activa en los ingenios azucareros. En otras regiones fue el Ejército quien empujó la creación de la primera JAC —como en El Pato, en el piedemonte amazónico— cuando los colonos se reinstalaron en 1971 tras el desalojo militar. Y en el bajo Atrato fue el Partido Comunista, a través de las Juventudes Comunistas (JUCO), el que formó políticamente a las juntas de colonos recién constituidas mediante encuentros y festivales agrarios. La misma figura jurídica, según el terreno, servía a proyectos radicalmente distintos.

El programa creció con rapidez. En el Valle del Cauca se constituyeron cerca de trescientas juntas entre 1961 y 1963. En el Tolima, para 1970, se habían organizado más de cuatrocientas. Las cifras nacionales de inicios de los setenta hablan de alrededor de quince mil juntas en todo el país. Ese despliegue no fue una anécdota administrativa: para el momento en que terminó el Frente Nacional, en 1974, las JAC eran ya la organización social más extendida del territorio colombiano, presentes en casi todos los barrios populares de las ciudades y en las veredas del campo. Municipios como Granada, en el oriente antioqueño, alcanzaron cobertura total: cada una de sus 52 veredas, su corregimiento y su casco urbano contaban con su propia junta.

El tutelaje bipartidista y sus grietas

Concebidas dentro del Frente Nacional, las JAC quedaron desde el origen bajo la tutela de las redes bipartidistas. Los partidos, convertidos por el pacto en federaciones de caudillos locales que usaban el presupuesto público como instrumento de manipulación electoral, encontraron en las juntas un vehículo natural: el promotor y el alcalde, el diputado y el senador, sabían que una junta agradecida por una obra era una junta que votaba. El resultado fue lo que algunos historiadores han llamado una "democracia sin ciudadanos": un tejido de intermediaciones que respondía más a demandas individuales o de grupo que a derechos colectivos, y que marginaba a los habitantes y organizaciones que militaban fuera del bipartidismo. Las JAC funcionaban, en esa lógica, como uno de los dispositivos con los que el régimen delineaba inclusiones y exclusiones políticas.

La regla operativa era brutalmente simple. Las juntas que apoyaban las políticas oficiales recibían asistencia financiera; las que se desviaban veían retirado el apoyo monetario. Como el propio programa dependía de la personería jurídica y del acceso a los créditos gubernamentales para hacer cualquier obra, el margen de disidencia estaba estructuralmente limitado. La caracterización de Fernando Cubides captura bien esa dualidad: las JAC podían ser el engranaje de una maquinaria burocrática cuando su gestión era correcta, y el apéndice del caciquismo cuando eran utilizadas con propósitos clientelistas. Con frecuencia eran las dos cosas al tiempo.

El tutelaje, sin embargo, nunca fue completo. Desde comienzos de los sesenta, cuando el programa apenas se afianzaba, hubo JAC que empezaron a salirse del guion. En el Tolima, algunas confrontaron a funcionarios públicos que favorecían a los grandes terratenientes por encima de los pequeños campesinos en la distribución de servicios. En el Cauca se desarrollaron campañas de cartas y telegramas en torno a la reforma agraria. Las más radicalizadas llegaron a formar sus propios gobiernos locales, imitando prácticas que el Partido Comunista había ensayado en los años veinte y a comienzos de los sesenta. La respuesta oficial fue una mezcla de reformas parciales y disciplinamiento financiero. La tensión que atravesaría la historia posterior de las juntas quedó fijada desde entonces: eran a la vez un aparato del Estado y un espacio donde las comunidades podían, si tenían la voluntad y los aliados, disputarle al Estado la agenda.

La izquierda dentro de la acción comunal

La disputa política por las JAC se libró, sobre todo, en dos frentes. Por un lado, la Iglesia y los partidos tradicionales; por el otro, el Partido Comunista y, más tarde, las guerrillas. El propio contexto lo forzaba: al restringir el Frente Nacional las corrientes políticas opositoras, la actividad militante encontró en las juntas y en las organizaciones campesinas el terreno donde crecer. Desde los años sesenta, las JAC fueron base de redes políticas tanto del bipartidismo como del Partido Comunista y otros movimientos.

El PCC operó con paciencia. En el bajo Atrato, sus cuadros y las JUCO acompañaron durante años a comunidades de colonos. Formaron políticamente a las juntas. Organizaron festivales que servían de vitrina a la agenda agraria. Ese trabajo produjo un crecimiento exponencial de simpatizantes hacia 1974, el año en que precisamente concluyó el Frente Nacional. En paralelo, la competencia electoral a través de la Unión Nacional de Oposición (UNO) rindió resultados palpables: 120 concejales y 9 diputados en 1972, y 179 concejales y 12 diputados en 1976. Una fracción considerable de ese caudal se apoyaba en el movimiento campesino y en las JAC afines. La lucha guerrillera del PCC durante esos años fue, en comparación, marginal.

Las FARC-EP se autodescribían como una guerrilla "muy institucionalista", y la disputa por las juntas fue parte de esa vocación. Desde 1967, en su primer curso de comandantes, el grupo planteó explícitamente la necesidad de neutralizar la influencia de los partidos tradicionales y de la Fuerza Pública en las JAC y la Defensa Civil, y de acercarse a esas organizaciones para ponerlas del lado de la guerrilla. La estrategia era compartida con el Partido Comunista: acompañar los reclamos campesinos frente al Estado y disputar el control de las juntas para convertirlas en aliadas de la lucha contra el gobierno. En El Pato, la misma JAC que había sido fundada a instancias del Ejército al reingresar los colonos en 1971 sería, poco después, estigmatizada como comunista por las autoridades militares en cuanto su poder organizativo se hizo visible. La ambigüedad del artefacto se manifestaba con toda su crudeza: no había línea firme entre la junta oficial y la junta subversiva, porque su color político dependía de quién la hubiese constituido, de qué párroco o promotor o comisario la acompañara, y de qué guerrilla o partido la disputara en el momento siguiente.

Las JAC como gobierno de las fronteras

Fue en las zonas de colonización y frontera agrícola donde las juntas alcanzaron la mayor densidad institucional, precisamente porque allí el Estado apenas llegaba. En el Catatumbo, en Norte de Santander, la extracción petrolera había producido una situación peculiar: el gobierno delegó en las empresas la provisión de bienes y servicios, de modo que la infraestructura —vías, electricidad— se concentraba alrededor de los pozos, mientras el resto de la población rural quedaba relegada. Las JAC catatumbenses se convirtieron en el motor de las demandas hacia el Estado para que la respuesta a las necesidades trascendiera los territorios de explotación petrolera. Gestionaron caminos, escuelas, energía, atención en salud; se ganaron, en el camino, un reconocimiento sostenido como interlocutoras de las administraciones locales.

En El Pato —región andino-amazónica del Caquetá— la vida de la colonia se organizó, después de 1971, alrededor de su junta. Allí se parcelaban las tierras de los nuevos colonos, se tomaban acuerdos colectivos ante problemas internos como el traslado de un enfermo sin recursos, se elevaban peticiones de escuelas, puestos de salud y caminos a las autoridades. La JAC no era solo una instancia administrativa: era el referente principal de la vida colectiva, la asamblea a la que se acudía cuando algo excedía las fuerzas de la familia individual. En el bajo Atrato, además de servir de escuela política al Partido Comunista, las juntas tuvieron que lidiar con episodios de despojo que el Estado promovió desde el otro lado: en 1973, el Acuerdo 037 delimitó el Parque Nacional Natural Los Katíos y produjo el desalojo de unas 750 familias mestizas, negras e indígenas. En la Alta Montaña de El Carmen de Bolívar, cinco juntas veredales llegaron a gestionar conjuntamente el servicio de luz eléctrica para sus comunidades, en un proyecto que exigió años de coordinación.

En todos estos casos el patrón se repite: las JAC gestionan lo que el Estado no llega a hacer. Suplen su ausencia, canalizan la representación externa, institucionalizan prácticas comunitarias preexistentes como la minga y la mano prestada. Impulsan cadenas de producción, transformación y comercialización de productos agrícolas, cooperativas, tiendas comunitarias. Son, en la práctica, un nivel de gobierno local no reconocido como tal por la Constitución pero funcionalmente indispensable. La reforma agraria de 1961 había contemplado el fomento a las asociaciones y cooperativas agrarias como mecanismo de organización campesina, pero fueron las JAC —más versátiles, más territoriales, más numerosas— las que terminaron cumpliendo ese papel en el terreno.

Estigma y bala: los líderes comunales en el conflicto

Precisamente porque las juntas eran el poder civil real en muchas regiones, quedaron atrapadas en el fuego cruzado del conflicto armado. Desde los años setenta, y con creciente intensidad en las décadas siguientes, los líderes comunales fueron objeto de estigmatización y persecución por todos los actores en contienda, acusados alternativamente de colaboración con el enemigo. Los presidentes de junta debían firmar actas, autorizar obras, mediar en disputas vecinales, y cada una de esas gestiones podía ser leída por un actor armado como toma de partido. En Planadas, en el sur del Tolima, los presidentes de junta debieron negociar con las FARC y aceptar sus exigencias en la vida comunitaria: qué reuniones se hacían, quiénes participaban, qué obras se priorizaban.

En regiones donde llegaron los paramilitares, el patrón fue distinto. El Bloque Puerto Boyacá y sus antecesoras, las Autodefensas Campesinas de Puerto Boyacá (ACPB), usaron la cooptación de las JAC como estrategia de legitimación social. Crearon incluso una asociación, Asocamboy, con la finalidad explícita de ampliar sus bases sociales y reducir el rechazo que generaban sus crímenes contra civiles: financiaban obras de interés social con recursos de la organización, algunos disfrazados de contribuciones comunitarias o de apoyos estatales, y coordinaban con las juntas actividades deportivas y eventos populares. La cooptación convivía con la ejecución selectiva: los presidentes que se resistían, o que habían sido señalados como afines a la insurgencia, aparecían muertos en los caminos veredales o eran obligados a desplazarse. En Granada, el asesinato y la persecución de presidentes y líderes de JAC produjeron desplazamiento y una alta vulnerabilidad para quienes ejercían el liderazgo comunitario, minando lo que había sido, en las 52 veredas del municipio, un medio esencial de cohesión social.

Paradójicamente, ese mismo conflicto reveló hasta qué punto las JAC eran indispensables. En zonas controladas por guerrillas o paramilitares, o disputadas entre ambos, las juntas dejaron de ser apéndice del caciquismo bipartidista para convertirse en la única forma de poder civil disponible. Cumplieron funciones cuasi-notariales, como certificar traspasos de patrimonio en ausencia de notaría; expidieron constancias de residencia que servían de documento de identidad práctico ante autoridades lejanas; mediaron en linderos y en herencias; se volvieron el vehículo indispensable de las reivindicaciones campesinas frente a alcaldías y gobernaciones. La institución imaginada para encuadrar al ciudadano común dentro del Frente Nacional terminó ocupando, en el peor momento del país, el vacío de todos los demás.

La sobrevida de una institución

Cuando el Frente Nacional cerró su ciclo en 1974, las JAC ya eran una de sus creaciones institucionales más duraderas y territorialmente extendidas, y sobrevivieron al pacto sin dificultad. El cambio de reglas del juego no las tocó en su base: la vereda seguía necesitando escuela, el barrio seguía necesitando alcantarillado, y las administraciones municipales seguían prefiriendo delegar en la junta la gestión de esas obras a asumirlas directamente.

La descentralización iniciada con la elección popular de alcaldes en 1988 acercó el poder político al escenario donde las JAC ya operaban desde hacía tres décadas. Los alcaldes elegidos por voto popular necesitaban tejer sus propias bases de apoyo local, y las juntas eran el lugar natural para hacerlo. Se replicó, en escala municipal, la vieja lógica del promotor y el diputado del Frente Nacional: obra a cambio de respaldo, respaldo a cambio de obra, con la diferencia de que ahora la relación se establecía cara a cara con quien manejaba el presupuesto local. El clientelismo se reformateó —convenios de cofinanciación, contratos de obra menor asignados a la propia junta, aportes en materiales a cambio de mano de obra comunitaria— y con él se ampliaron también los espacios para exigir cuentas: un alcalde incumplido en una vereda podía costar la elección siguiente.

Cuando en 1991 la nueva Constitución consagró la participación ciudadana como principio rector del Estado colombiano, las juntas ya tenían más de treinta años de existencia y una red que ningún otro dispositivo asociativo podía igualar. La Carta les proporcionó, sin nombrarlas expresamente, el andamiaje conceptual que legitimaba lo que ya hacían: el reconocimiento constitucional del derecho a participar en las decisiones que afectan a las comunidades, la apertura de mecanismos de control social, el diseño de un Estado que se pensaba a sí mismo como concertador con sus ciudadanos. Los planes municipales de desarrollo, los presupuestos participativos, los programas sociales de nueva generación tuvieron desde el comienzo a la JAC como interlocutora natural.

La Ley 743 de 2002 vino a organizar de manera más sistemática el régimen de las juntas, actualizando el marco heredado de 1958 y reconociendo su carácter de organismos comunitarios de desarrollo social. La misma ley perfiló la estructura escalonada del sistema —junta veredal o barrial, asociación municipal, federación departamental, Confederación Nacional de Acción Comunal—, en un intento por dotar de voz colectiva a una red que hasta entonces había funcionado sobre todo a escala vecinal. Ese ascenso institucional coincidió, sin embargo, con la etapa más letal para los líderes comunales: la intensificación del conflicto en los noventa y los primeros años dos mil convirtió a los presidentes de junta en uno de los sectores más asesinados del país, y la firma del Acuerdo de Paz de 2016 no detuvo la sangría. En territorios como el Cauca, el Catatumbo, el bajo Cauca antioqueño o el Caquetá, donde disidencias, ELN, Clan del Golfo y estructuras sucesoras del paramilitarismo se disputan el control, ejercer el liderazgo comunal siguió costando la vida a decenas de dirigentes cada año.

Al cabo de seis décadas, la institución nacida para encuadrar la participación en el Frente Nacional funciona como la unidad básica de la vida asociativa del país: alrededor de sesenta mil juntas activas, cerca de seis millones de comuneros y comuneras, presencia en la totalidad de los municipios. Ninguna organización política, sindical o gremial iguala esa densidad territorial. La política pública contemporánea la reconoce, la utiliza, la interpela; los partidos siguen disputándola; los movimientos sociales la incorporan a sus plataformas. La JAC continúa siendo el escenario donde se decide una parte no menor de la relación cotidiana entre el Estado colombiano y sus ciudadanos, y el lugar donde esa relación sigue costando vidas.