Acuerdo de paz

En Colombia, un acuerdo de paz no es un evento sino una forma recurrente de hacer política: un procedimiento con gramática propia —negociación en el exterior, agenda temática acotada, refrendación pública, arquitectura transicional posterior— que el país ha ensayado, con éxitos parciales y fracasos sonoros, desde el gobierno de Belisario Betancur en 1982. La expresión designa a la vez un texto (el documento firmado entre el Estado y una organización armada), un proceso (las fases exploratoria, de negociación e implementación) y una institución (el conjunto de reglas, instrumentos y expectativas que orientan la salida negociada del conflicto armado interno). Su versión más ambiciosa es el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado con las FARC-EP en 2016, que por primera vez en la historia nacional tradujo esa gramática acumulada en instrumentos jurídicos, territoriales y de verdad con vocación vinculante. Su suerte posterior —implementación fragmentada, disputa política permanente, reconfiguración armada en los territorios— convirtió el llamado posconflicto en el episodio decisivo para entender qué puede y qué no puede lograr un acuerdo de paz en Colombia.

La gramática que viene de atrás

La política de paz colombiana como asunto de Estado nace el 19 de noviembre de 1982, cuando el Congreso aprueba la Ley 35 y Belisario Betancur inaugura el primer ciclo formal de negociaciones con las guerrillas. La ley concedió amnistía por delitos políticos y fue diseñada como gesto de buena voluntad hacia los alzados en armas. Betancur ensayó un enfoque que no exigía desarme previo ni fijaba un cronograma de desmovilización como condición del diálogo: la Comisión de Paz —presidida por Otto Morales Benítez— firmó ese año ceses al fuego con las FARC, el M-19, el EPL y el ADO.

El experimento fracasó. La tregua fue desconocida en la práctica por ambas partes, y la toma del Palacio de Justicia por el M-19 en noviembre de 1985 pulverizó el capital político de la iniciativa. Peor aún, el proceso convivió con la expansión de la guerrilla que decía dialogar: las FARC pasaron de unos mil combatientes en 1982 a cerca de 3.600 en 1986, y sus frentes crecieron de 17 a 30, siguiendo el Plan estratégico político militar trazado en su Séptima Conferencia. La paz de Betancur dejó dos lecciones que estructurarían todo lo que vino después: negociar sin desarme puede ser aprovechado por la contraparte para fortalecerse; y existen enemigos agazapados del proceso dentro y fuera del gobierno —militares, gremios, sectores del propio establecimiento— con capacidad para sabotearlo desde adentro.

Los gobiernos de Virgilio Barco y César Gaviria heredaron el problema y ajustaron el método. En el tránsito de los ochenta a los noventa se produjeron las desmovilizaciones del M-19 y de una parte del EPL, entre otros grupos menores, mientras las FARC y el ELN continuaron el conflicto. De ese ciclo emergió una lección adicional: era posible desmovilizar guerrillas pequeñas y con vocación política reciente, pero no las organizaciones campesinas de vieja data enraizadas en economías rurales y en la geografía marginal del país. Andrés Pastrana intentó saldar esa deuda con el proceso del Caguán (1998-2002), que las FARC utilizaron para exponer una agenda de doce puntos —modelo económico, modelo político, futuro de las fuerzas armadas, relaciones internacionales— y que colapsó sin acuerdo, dejando la impresión de que la salida negociada con las FARC era imposible. Álvaro Uribe Vélez llegó a la presidencia en 2002 sobre esa impresión.

En paralelo, otra vía se abría con los grupos paramilitares. El Acuerdo de Santa Fe de Ralito, firmado el 15 de julio de 2003, inició la negociación del Gobierno Uribe con las Autodefensas Unidas de Colombia. La Ley de Justicia y Paz de 2005 estableció que los paramilitares debían confesar sus crímenes públicamente a cambio de penas reducidas. La aplicación fue desordenada: las confesiones resultaron insatisfactorias para las víctimas, pocos jefes devolvieron las tierras y fortunas acumuladas mediante despojo y narcotráfico, y varios líderes fueron extraditados a Estados Unidos en 2008, cortando de tajo los procesos de verdad en curso. El programa de Desarme, Desmovilización y Reintegración —el DDR— mostró falencias tempranas: en marzo de 2005, sesenta desmovilizados marcharon encapuchados en Bogotá denunciando que el Gobierno los había traicionado tras dos años en albergues que debían abandonar. Las bandas criminales sucesoras —las llamadas Bacrim— reconfiguraron en muchas regiones, especialmente en la costa Caribe, el poder de facto de las antiguas estructuras. Y varios políticos cercanos al propio Uribe fueron procesados por sus vínculos con el paramilitarismo, evidenciando que la desmovilización armada no había desmontado la red política que la sostenía.

Cuando Juan Manuel Santos —ministro de Defensa de Uribe— llegó a la presidencia en 2010, la gramática acumulada era ya considerable: la certeza de que la negociación exige desarme, no solo tregua; la conciencia de que la agenda debe acotarse para no repetir el Caguán; la evidencia de que la refrendación popular puede legitimar o hundir un acuerdo; y el aprendizaje amargo de Ralito, según el cual sin un marco jurídico serio de verdad, justicia y reparación, el posconflicto reproduce la violencia bajo otras siglas.

La Habana: diseño y agenda

Entre el 23 de febrero y el 26 de agosto de 2012, delegados del Gobierno Santos y de las FARC-EP sostuvieron una fase exploratoria secreta en La Habana, con Cuba y Noruega como garantes y Venezuela como facilitador logístico. Diez rondas de negociación en seis meses produjeron el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado el 26 de agosto de 2012. Santos lo anunció públicamente el 4 de septiembre.

La arquitectura del proceso condensaba las lecciones anteriores. La agenda quedó estructurada en seis puntos: política de desarrollo agrario integral, participación política, fin del conflicto, solución al problema de las drogas ilícitas, víctimas, e implementación, verificación y refrendación. Frente a las FARC, que llegaron pidiendo retomar la agenda de doce puntos del Caguán, el Gobierno trazó líneas rojas explícitas: quedaban fuera el modelo económico, el modelo político, el futuro de las fuerzas armadas y las relaciones internacionales de Colombia. La paz se negociaría, no la revolución. Por primera vez, las FARC aceptaron sentarse con el objetivo expreso de poner fin al conflicto armado, incluyendo en la agenda puntos sobre víctimas y sobre terminación de la guerra: una novedad radical frente a todos los procesos previos.

La mesa fue instalada formalmente en Oslo, en octubre de 2012, y su sede principal se estableció en La Habana. El equipo del Gobierno lo encabezó Humberto de la Calle, exvicepresidente, con Luis Carlos Villegas, Sergio Jaramillo, Frank Pearl, el general (r) Óscar Naranjo y el general (r) Jorge Enrique Mora: una mezcla deliberada de peso político, arquitectura conceptual y respaldo militar. Las FARC delegaron a Iván Márquez, Jesús Santrich, Andrés París, Marco León Calarcá y Rodrigo Granda, un equipo de perfil ideológico con experiencia acumulada en procesos anteriores.

La internacionalización fue acotada: Noruega y Cuba como garantes con roles definidos, Venezuela como facilitador. Un grupo más amplio de países europeos y latinoamericanos, junto a la Unión Europea y Naciones Unidas, conformó el acompañamiento externo. El presidente Barack Obama ofreció una presión benéfica bajo la consigna "todo para la paz, nada para la guerra", en paralelo al deshielo estadounidense con Cuba. El secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, calificaría después el proceso como un ejemplo para los conflictos que enfrenta el mundo, recordando que en 2011 parecía una posibilidad remota. Cuando una crisis muy temprana amenazó con romper la mesa en La Habana, fue la intervención de Noruega y Cuba la que evitó el naufragio y llevó a ambas partes a ceder.

Cuatro años de negociación produjeron el Acuerdo Final. Pero antes de firmarlo definitivamente, Santos tomó una decisión que marcaría el resto de la historia: someterlo a plebiscito.

El 2 de octubre de 2016

El plebiscito del 2 de octubre de 2016 no era jurídicamente indispensable. Uno de los interlocutores del propio Santos reconocería después que fue un error: la ratificación por el Congreso habría sido suficiente. La convocatoria buscaba dotar al Acuerdo de una legitimidad popular que blindara la implementación frente a la oposición cerrada de Álvaro Uribe y del Centro Democrático, transformado desde 2014 en el principal opositor del proceso.

Ya en las elecciones presidenciales de 2014 la paz había estructurado el debate: Santos planteó la oposición guerra/paz, mientras el candidato uribista Óscar Iván Zuluaga formuló la oposición justicia/impunidad. Santos ganó la segunda vuelta con el 51% frente al 45% de Zuluaga. El argumento uribista era estable y potente: el Acuerdo representaba impunidad, y la justicia —entendida como pena retributiva en establecimientos carcelarios— era precondición de la paz. Uribe y sus seguidores rechazaban cualquier sanción que no implicara reclusión efectiva, y su lectura del conflicto se apoyaba en la figura del enemigo interno más que en la categoría de conflicto armado político.

La campaña por el No combinó ese argumento central con temas movilizadores adicionales, como la llamada "ideología de género", y con desinformación deliberada en redes sociales: cifras falsas sobre pagos a exguerrilleros, tergiversaciones sobre la elegibilidad política. El propio coordinador de la campaña reconocería después el uso de noticias falsas para confundir a la opinión pública.

El No ganó por un margen muy estrecho. En el Eje Cafetero, bastión histórico del uribismo, la ventaja fue mayor al promedio nacional: 60,13% en Quindío, 57,9% en Caldas, 55,69% en Risaralda. El resultado sorprendió a ambos bandos: nadie tuvo plena conciencia del grado de polarización social ni del rechazo acumulado hacia las FARC.

La respuesta del Gobierno fue rápida. Se abrió una fase de renegociación con los voceros del No, en la que tomaron mayor fuerza los temas de justicia transicional y participación política de exguerrilleros con delitos de lesa humanidad. Los aspectos ideológicos —"ideología de género" y afines— fueron rápidamente abandonados de la discusión formal. La revisión del 12 de noviembre introdujo dos concesiones principales: la obligación de las FARC de entregar bienes de origen ilícito a las víctimas, y el compromiso de no incorporar los acuerdos en la Constitución. El acuerdo revisado se firmó el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón de Bogotá, en una ceremonia deliberadamente más austera que la de Cartagena, y fue refrendado a finales de ese mes por vía legislativa, la opción que emergió como más viable en medio del debate jurídico posterior al plebiscito.

El daño estaba hecho. El Acuerdo entraba a implementarse políticamente huérfano, sin la legitimidad popular que se había buscado y con una oposición envalentonada por la victoria en las urnas. Desde el comienzo de la implementación, altos tomadores de decisiones dentro del Estado se arrogaron el derecho de cambiar unilateralmente lo acordado, erosionando su carácter de pacto vinculante para ambas partes.

El Sistema Integral: verdad, justicia, reparación

La pieza jurídica más ambiciosa del Acuerdo es el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, el SIVJRNR. Su lógica invierte el modelo de Ralito: en lugar de confesiones aisladas a cambio de penas reducidas, articula tres instituciones que operan en paralelo con enfoques distintos y complementarios: la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV) y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD).

La JEP fue instalada el 15 de enero de 2017, cuando el presidente Santos posesionó a treinta magistrados y magistradas y al Director de la Unidad de Investigación. Su diseño se apoya en un principio: quienes reconozcan verdad plena y responsabilidad recibirán sanciones propias con restricciones efectivas de libertad, no reclusión carcelaria; quienes no confiesen y sean condenados enfrentarán penas privativas de la libertad ordinarias. La lógica es transaccional: verdad a cambio de proporcionalidad en la sanción. Hacia octubre de 2020, la JEP reportaba avances significativos en comparecientes y víctimas acreditadas en sus macrocasos, un volumen procesal sin precedentes en la justicia colombiana.

La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, presidida por el jesuita Francisco de Roux, operó con una lógica extrajudicial. Estableció Casas de la Verdad en el territorio para recoger testimonios de víctimas, victimarios, terceros y agentes del Estado, y produjo el informe final Hay futuro si hay verdad, sustentado en miles de testimonios recogidos a lo largo del país. Su tarea era establecer un relato compartido sobre lo ocurrido, no juzgar; su producto es una narración histórica con vocación pedagógica y de memoria pública.

La UBPD trabaja con enfoque humanitario y extrajudicial en la búsqueda de personas desaparecidas en el contexto del conflicto, un universo de decenas de miles de casos que atraviesan a las guerrillas, a los paramilitares y a agentes del Estado. Su lógica es la del alivio del sufrimiento familiar por encima de la imputación penal.

El Decreto 588 de 2017 organizó la CEV e incorporó en sus criterios orientadores el enfoque diferencial y de género, así como el mandato de esclarecer el impacto del conflicto en pueblos étnicos. Una omisión sustantiva marca sin embargo su origen: el decreto no fue consultado con los pueblos étnicos, lo que evidenció desde el principio la tensión entre la letra progresista del Acuerdo y las prácticas efectivas de su implementación.

Desde posiciones ideológicas de derecha, tanto la JEP como la CEV han sido objeto de críticas severas —acusaciones de sesgo, de lentitud, de blandura frente a las FARC—, pero han cumplido sus objetivos y tareas principales. Patricia Linares, primera presidenta de la JEP, y otros responsables institucionales del SIVJRNR describieron el proceso como un referente internacional en justicia transicional, enfocado en las víctimas más que en la retribución penal. Con las lecciones acumuladas de Ralito a la vista, la diferencia de diseño es genuina: el SIVJRNR no es un canje de silencio por libertad, sino un sistema que exige verdad exhaustiva como condición de la sanción atenuada.

Los territorios: PDET, PNIS y la reconfiguración armada

Si el SIVJRNR es la pieza jurídica, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) son la apuesta territorial. Ambos parten del diagnóstico que las FARC y el Gobierno compartieron en la mesa: el conflicto se enraíza en la exclusión rural, la concentración de la tierra y la economía cocalera, y sin transformar esas condiciones el fin de la guerra sería nominal.

Los PDET fueron concebidos como planes participativos de transformación regional en dieciséis subregiones priorizadas por su afectación por el conflicto, pobreza y presencia de economías ilegales. Su promesa era la construcción, junto con las comunidades, de una hoja de ruta de inversión pública sostenida durante quince años. La implementación efectiva se limitó, en la práctica, a proyectos demostrativos, sin lograr la transformación participativa regional que se esperaba.

El PNIS ofreció a familias cocaleras un paquete de asistencia técnica, seguridad alimentaria y proyectos productivos a cambio de la sustitución voluntaria de sus cultivos. Los resultados comparativos son elocuentes: en la sustitución voluntaria pactada en el Acuerdo la resiembra alcanzó solo el 0,8%, mientras que en la erradicación forzada trepa al 50%. La evidencia empírica respalda con claridad la superioridad del modelo negociado. Y sin embargo, la política antidrogas del gobierno de Iván Duque se inclinó decisivamente hacia la erradicación forzada, alineada con los lineamientos de la administración Trump en materia de cultivos ilícitos.

La reincorporación económica de exguerrilleros mostró resultados dispares. En 2020 había 632 personas en proceso de reincorporación en Norte de Santander y 425 en Arauca, dos de las regiones más críticas. Los proyectos productivos individuales y colectivos avanzaron con lentitud, dependencia de la buena voluntad institucional y desprotección frente a la violencia.

Porque la violencia no se detuvo. Entre la firma del Acuerdo, en noviembre de 2016, y aproximadamente 2021, más de trescientos exmiembros de las FARC-EP fueron asesinados en todo el país. En zonas donde se implementaban el PNIS y los PDET, la debilidad de los programas estatales y la reactivación de exintegrantes de las FARC generaron incertidumbre entre los pobladores y la reanudación de prácticas vinculadas a los cultivos de coca. Entre 2016 y 2020, 113 líderes sociales fueron asesinados solo en Putumayo, Caquetá y Guaviare. Entre las víctimas se contaban promotores y firmantes del PNIS: quienes habían apostado por la sustitución voluntaria pagaron con la vida el vacío de Estado.

El paralelo con Ralito es incómodo pero necesario. La desmovilización paramilitar produjo entre 2002 y 2007 una caída del 50% en los homicidios, resultado combinado de la derrota relativa de las FARC, la eficacia de la fuerza pública y la disminución de masacres. Pero la violencia se reconfiguró en las Bacrim, que continuaron el negocio del narcotráfico y en la costa Caribe retomaron la influencia política y económica de las AUC. En el posconflicto FARC, patrones análogos —resiembra de coca, captura territorial por otros actores armados, violencia contra liderazgos sociales— reprodujeron el drama estructural: el Estado colombiano carece de la capacidad de consolidar presencia legítima en los territorios que las guerrillas abandonan, con independencia del marco jurídico que enmarque su salida.

Las causas que el Acuerdo diagnosticó y no pudo transformar

El primer punto del Acuerdo —la Reforma Rural Integral— reconocía que la tierra y la pobreza campesina ocupan un lugar central entre las causas del conflicto. El segundo —participación política amplia e incluyente, con estatuto para la oposición— señalaba la exclusión política y el férreo control de las élites sobre el aparato político como otra raíz. El cuarto —solución al problema de las drogas ilícitas— apuntaba a una economía cocalera que ofrecía a los campesinos ingresos superiores a los de la agricultura legal, y que las élites regionales habían usado a lo largo de décadas, junto con la guerrilla misma, para bloquear reformas agrarias y concentrar aún más la tenencia de la tierra a través del desplazamiento y el despojo.

Ese diagnóstico es lúcido. Su traducción implementativa fue mucho más frágil. La reforma rural avanzó a un ritmo incompatible con las metas del Acuerdo. La participación política de la nueva formación surgida de las FARC —el partido Comunes— se dio en condiciones de altísima vulnerabilidad física de sus militantes y en un ambiente de estigmatización. Y en materia de drogas, la política oficial se distanció crecientemente del enfoque negociado.

Las causas socioeconómicas que alimentaban la guerra —tierra, exclusión, narcotráfico— seguían vivas al momento mismo de las negociaciones. Aunque el Estado había debilitado enormemente a las guerrillas militarmente, ambas partes confiaban en su fuerza y aplazaban la paz, en un contexto donde las experiencias previas habían derivado en recrudecimientos del conflicto. Ese aplazamiento tuvo un costo estructural: cuando por fin se llegó al Acuerdo, las condiciones sobre las que debía operar seguían intactas.

Desde 1993, la relación de las FARC con el narcotráfico había marcado una nueva fase de la guerra: una etapa en que la organización se habría alejado de sus objetivos revolucionarios originales para consolidarse como aparato armado con economía propia. Esa lectura, sin ser consenso historiográfico, ayuda a entender por qué el desarme fue posible y por qué la reconfiguración fue simultánea. Los frentes que se apartaron —las llamadas disidencias— se desprendieron precisamente donde la economía cocalera seguía intacta y donde el Estado no llegó.

El legado de medio siglo de violencia política y crimen organizado, sumado a la generalización de comportamientos mafiosos, deterioró a la sociedad tanto como al Estado. El posconflicto exigía una reconstrucción de capacidades estatales para garantizar derechos, no solo la sofisticación de un diseño jurídico. Y esa reconstrucción no ocurrió al ritmo del Acuerdo.

Duque, Petro y la disputa por el sentido

El gobierno de Iván Duque (2018-2022) llegó con la promesa de "hacer trizas" el Acuerdo, aunque en la práctica no lo derogó. Lo modificó unilateralmente desde adentro: reformas por decreto, ajustes a la JEP intentados por vía de objeciones presidenciales, desfinanciación silenciosa de programas territoriales, reorientación de la política antidrogas hacia la erradicación forzada y hacia la eventual reactivación de aspersión con glifosato. Duque mantuvo trazas de una política de seguridad basada en la figura del enemigo interno, que se recrudeció, y adoptó posiciones alineadas con Washington en materia de cultivos ilícitos y frente al gobierno de Nicolás Maduro, atribuyendo propósitos desestabilizadores a los críticos de la política oficial.

El gobierno de Gustavo Petro, desde 2022, reactivó el vocabulario de la implementación integral y planteó una "paz total" que buscaba negociar simultáneamente con el ELN, las disidencias de las FARC y estructuras del crimen organizado. La ambición dejó al descubierto la nueva geografía del conflicto: al Estado ya no se le enfrenta una guerrilla nacional con proyecto político, sino un archipiélago de actores armados con economías ilegales entrelazadas. La paz total encontró resistencias, ambigüedades tácticas y limitaciones operativas propias, pero devolvió al centro de la agenda pública una idea que el uribismo había buscado desterrar: que la salida negociada, aun con actores desprestigiados, sigue siendo preferible al ciclo indefinido de guerra.

La disputa por el sentido del Acuerdo continúa. Para una parte de la sociedad, es la traducción tardía de las causas del conflicto en un marco de derechos y verdad; para otra, un pacto blando con criminales que perdonó lo imperdonable. Ambas lecturas conviven, se movilizan políticamente y se traducen en ciclos electorales que redefinen, en cada gobierno, qué se implementa, qué se congela y qué se sabotea.

Una institución en disputa

Visto desde 2024, el Acuerdo de La Habana ha logrado y no ha logrado cosas simultáneas. Ha logrado el desarme de la guerrilla más antigua del continente, la reincorporación económica y política —desigual y peligrosa, pero real— de miles de excombatientes, un sistema de justicia transicional que produce verdad procesal a un ritmo sin precedentes, una comisión de la verdad con un informe robusto en circulación pública, y una jurisdicción especializada en buscar desaparecidos que trabaja con familias durante décadas huérfanas de respuesta institucional. Ha fracasado, en cambio, en transformar las condiciones estructurales que su propio texto diagnosticó como raíces del conflicto: la tierra sigue concentrada, la economía cocalera sigue siendo racional para el campesino pobre, el Estado sigue ausente de los territorios donde ejerció soberanía la guerrilla, y la violencia contra líderes sociales y exguerrilleros persiste con cifras que reproducen, bajo otras siglas, el patrón anterior.

La lección más incómoda del posconflicto colombiano no es que el Acuerdo estuviera mal diseñado —al contrario, es el más sofisticado de la historia latinoamericana— sino que la sofisticación del diseño institucional no sustituye la presencia territorial del Estado ni neutraliza los incentivos económicos del narcotráfico. Ningún acuerdo, por bien negociado que esté, puede en el corto plazo transformar condiciones estructurales que llevan siglos formándose.

Y sin embargo, la gramática del acuerdo de paz —heredada de Betancur, refinada por Barco y Gaviria, fallida en el Caguán, incompleta en Ralito y madura en La Habana— es hoy una institución colombiana en el sentido pleno del término: un repertorio de reglas, expectativas e instrumentos al que el país recurrirá una y otra vez, porque su alternativa —la guerra indefinida— ha demostrado ser más costosa aún. El Acuerdo de 2016 no cerró el ciclo de la violencia política colombiana; inauguró la primera fase en la historia del país en la que ese cierre parece, por lo menos, imaginable con instrumentos concretos. Que se realice o no dependerá menos del texto firmado en el Teatro Colón que de la voluntad política sostenida para implementarlo. Es decir, dependerá de lo que siempre ha faltado.