Reforma rural integral

La Reforma Rural Integral —RRI, en la sigla que ya circula en el lenguaje corriente del posconflicto colombiano— es el Punto 1 del Acuerdo Final firmado en La Habana el 24 de noviembre de 2016 entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP. Es también, y sobre todo, el intento más ambicioso del Estado colombiano en más de medio siglo por transformar la estructura de tenencia y uso de la tierra rural. No ocupa el primer lugar del Acuerdo por convención protocolaria: lo ocupa porque la tierra fue, según reconoció la propia mesa de negociación, la raíz sin resolver del conflicto armado. La RRI proponía entregar 3 millones de hectáreas a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente a través de un Fondo de Tierras, formalizar otros 7 millones, actualizar un catastro rural desactualizado por décadas y ejecutar Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial —los PDET— en 170 municipios agrupados en 16 subregiones priorizadas por su vinculación histórica con el conflicto, la pobreza rural y la economía ilícita. Ocho años después de la firma, la RRI existe en el papel con la solidez de un tratado y en el territorio con la fragilidad de una promesa reincidente: reproduce, casi rasgo por rasgo, el destino de las reformas agrarias colombianas del siglo XX.

La sombra larga: un siglo de reformas revertidas

Comprender la RRI exige leerla como el último capítulo de una serie. La Ley 200 de 1936, promulgada bajo el primer gobierno de Alfonso López Pumarejo, abrió una vía de modernización agraria al conceder a los grandes propietarios diez años para explotar productivamente sus predios so pena de extinción de dominio por inexplotación. La ley oscilaba entre dos horizontes: uno redistributivo, orientado a la pequeña y mediana propiedad, y otro que empujaba a la hacienda hacia la explotación capitalista con trabajo asalariado. Colombia terminó tomando el segundo camino. En 1944, la Ley 100 extendió por cinco años más el plazo a los terratenientes, en pleno declive de la "República Liberal" y de su impulso reformista. La reforma quedó desactivada antes de operar plenamente.

La segunda tentativa llegó con la Ley 135 de 1961, la Ley de Reforma Social Agraria, aprobada durante el Frente Nacional por un Congreso donde liberales y conservadores compartían el poder. Su gestación fue una larga negociación en la que la clase terrateniente logró suavizar los criterios de expropiación y asegurar indemnizaciones razonables. La ley creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —el INCORA—, encargado de ejecutar la redistribución. Los resultados fueron magros: hacia 1971, menos del 1% de las tierras susceptibles de expropiación había sido efectivamente distribuido, y la casi totalidad correspondía a baldíos —tierras del Estado en la periferia agraria— y no a predios afectados en el corazón productivo del país. Los criterios ambiguos, los requisitos onerosos para los colonos y la presión política sostenida de terratenientes y empresarios drenaron el instrumento. Entre 1960 y 1970, mientras el INCORA prometía redistribuir, la concentración de la tierra aumentó: los predios menores de 10 hectáreas perdieron número y superficie, mientras los de más de 50 crecieron en ambos frentes.

El desenlace vino en 1972. Bajo el gobierno de Misael Pastrana Borrero, el Pacto de Chicoral selló un acuerdo entre el gobierno y los gremios terratenientes para desmontar las medidas reformistas del cuatrienio anterior. La Ley 6ª de ese pacto revivió la aparcería —el arreglo por el cual un campesino podía verse obligado a prestar servicios personales y pagar rentas en trabajo y en especie— como mecanismo para evitar la redistribución. El efecto fue doble y duradero: la concentración de la tierra en las zonas agrícolas centrales quedó blindada, y los campesinos sin tierra fueron empujados hacia la colonización periférica —Caquetá, Meta, el piedemonte amazónico y llanero—, hacia los barrios subnormales de las ciudades en crecimiento o hacia parcelas de pancoger insuficientes para reproducir la vida familiar.

La consecuencia agregada de esa secuencia —1936, 1961, 1972— fue la consolidación de una estructura agraria excepcionalmente desigual. El coeficiente de Gini de concentración de la tierra pasó de 0,86 en 1970 a 0,905 en 2014, cifra que sitúa a Colombia entre las sociedades más desiguales del hemisferio en propiedad rural. Entre esos dos censos, la participación de los predios mayores de 1.000 hectáreas en la superficie agropecuaria saltó del 30,4% al 61,2% —un aumento de casi 31 puntos porcentuales—, mientras todas las categorías por debajo de las mil hectáreas perdieron peso. Los medianos, entre 100 y 500 hectáreas, fueron los más golpeados, con una pérdida del 14%. La expansión de megaproyectos agroindustriales —para 2009, 193.423 hectáreas de caña de azúcar y 360.537 de palma aceitera destinadas a biocombustibles— añadió presión adicional sobre la propiedad, el despojo y la seguridad alimentaria, convirtiendo tierras productivas en activos especulativos.

Ese es el paisaje estructural que la RRI encontró al nacer.

La Habana: el problema agrario como Punto 1

Los diálogos entre el gobierno Santos y las FARC-EP se instalaron formalmente en octubre de 2012 en La Habana, tras una fase secreta de contactos exploratorios en 2011 y 2012. La agenda pactada incluía seis puntos, y el orden no fue neutral: el problema agrario encabezó la lista. El 26 de mayo de 2013, algo más de medio año después del inicio oficial de las conversaciones, la mesa anunció un avance sustantivo sobre el tema agrario. Que este fuera el primer terreno de acuerdo tenía peso simbólico y político: dos décadas antes, las guerrillas habían surgido en zonas de colonización campesina desatendidas por el Estado, y el reconocimiento del "problema agrario" como raíz del conflicto era una premisa que ambas partes aceptaban, aunque con lecturas distintas.

Del lado del gobierno, la negociación estuvo conducida por el jefe negociador Humberto de la Calle, el alto comisionado para la Paz Sergio Jaramillo y un equipo técnico agrario que incluyó a figuras como Alejandro Reyes Posada, experto en cuestión rural y despojo. Del lado de las FARC, negociaron Iván Márquez, Rodrigo Londoño —"Timochenko"—, Pablo Catatumbo y otros mandos, con equipos que traían la memoria política del histórico Programa Agrario de 1964. La discusión no versó sobre expropiación revolucionaria —ese lenguaje quedó fuera— sino sobre acceso, formalización, ordenamiento social de la propiedad rural y bienes públicos para el campo.

El nombre técnico del punto, tal como quedó en el Acuerdo, es "Política de Desarrollo Agrario Integral – Hacia un nuevo campo colombiano". El sintagma "Reforma Rural Integral" se impuso en la circulación pública como su denominación abreviada. La palabra "integral" no era decorativa: señalaba que el problema no se agotaba en repartir tierra, sino que exigía articular acceso, uso productivo, infraestructura, protección social, servicios públicos y participación comunitaria en la planeación territorial.

Los instrumentos: Fondo de Tierras, PDET, catastro multipropósito

El diseño de la RRI se apoyó en cuatro piezas centrales, cada una con una función distinta y todas interdependientes.

El Fondo de Tierras es el mecanismo redistributivo. Su meta declarada fue asignar 3 millones de hectáreas a campesinos sin acceso material a tierra o con tierra insuficiente, incluyendo comunidades étnicas, dentro o fuera de la frontera agraria. El Fondo debía nutrirse de tierras recuperadas por extinción de dominio, baldíos indebidamente ocupados, tierras donadas y adquisiciones. Paralelamente, la formalización de la propiedad —convertir en título formal la posesión de hecho— fue prevista para otros 7 millones de hectáreas, con la intención de dar seguridad jurídica al campesinado que ocupa sin escritura, situación endémica en el país.

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) fueron concebidos como el brazo territorial de la RRI. En 170 municipios agrupados en 16 subregiones —entre ellas Catatumbo, Sur de Córdoba, Bajo Cauca antioqueño, Montes de María, Putumayo, Chocó, Cauca, Caquetá, Arauca— se abrió un proceso de planeación participativa desde las veredas y comunidades, culminado en Planes de Acción para la Transformación Regional que integraban infraestructura vial, salud, educación, vivienda rural, saneamiento y desarrollo productivo. El postulado era simple y ambicioso: transformar los territorios donde el conflicto había sido más intenso mediante inversión concentrada y planeación desde abajo, en plazos de diez años prorrogables.

El catastro multipropósito apareció en el Acuerdo como una infraestructura de información imprescindible. Colombia arrastraba, y arrastra, una desactualización catastral que produce un círculo perverso: los municipios no pueden cobrar adecuadamente el impuesto predial, la planeación territorial opera a ciegas y los derechos de propiedad en zonas rurales quedan sin definir. Las bases de datos del INCORA y luego del INCODER llegaron a mostrar inconsistencias severas con el Catastro Nacional: apenas el 71% de la superficie adjudicada aparecía registrada en Catastro, y donde la entidad agraria contaba 19.365 predios, el Catastro registraba 29.278. El Acuerdo comprometió al gobierno a entregar, en un plazo no mayor a siete años, un sistema catastral multipropósito actualizado y unificado como bien público. La promesa venció en 2023 con el trabajo a medio camino.

Los Planes Nacionales Rurales —para vías terciarias, riego, electrificación, conectividad, salud, educación, vivienda, comercialización y protección social— completaron el andamiaje, junto con estímulos a la economía campesina, familiar y comunitaria: asociatividad, generación de valor agregado, información de precios, centros de acopio y compras públicas institucionales. Una arquitectura que reconocía que la desigualdad rural colombiana no se resuelve con tierra sola.

La institucionalidad heredada: del INCORA al INCODER, y de ahí a la ANT

Ningún instrumento sobrevive a la institución encargada de ejecutarlo, y la RRI heredó una institucionalidad agraria minada por décadas de deterioro. El INCORA, creado por la Ley 135 de 1961, fue reemplazado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —INCODER— en la primera década del siglo XXI. La nueva entidad entró rápidamente en crisis. Escándalos de asignación de tierras, denuncias sobre adjudicaciones fraudulentas y funcionarios investigados penalmente —como el ex gerente regional en el Magdalena, José Fernando Mercado Polo, señalado por readjudicaciones vinculadas al despojo paramilitar— erosionaron su capacidad y su legitimidad. El ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo la calificó como una entidad "dañada" que requería una reingeniería total.

El diagnóstico más elocuente fue operativo: el INCODER, obligado por la Corte Suprema a restituir derechos de propiedad a 32 familias despojadas, emitió los actos administrativos correspondientes pero no dio un solo paso para desalojar a los ocupantes actuales ni garantizar la restitución efectiva. La orden judicial existió; la restitución, no. Al firmarse el Acuerdo de 2016, el gobierno Santos ya había iniciado la liquidación del INCODER y el reemplazo por una arquitectura tripartita: la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART), esta última encargada de los PDET.

La ANT nació, entonces, con un doble mandato: ejecutar la RRI y superar el legado de una institución quebrada. Debía adjudicar, formalizar, recuperar baldíos indebidamente ocupados, clarificar dominios, gestionar el Fondo de Tierras. Debía hacer, en pocos años y con presupuestos limitados, lo que el INCORA no había logrado en cinco décadas. Cecilia López Montaño, ministra de Agricultura en el gobierno de Gustavo Petro, y Jhenifer Mojica, quien la sucedió en 2023, encontraron una agencia con capacidad operativa limitada, información desactualizada y un pasivo histórico de solicitudes sin resolver.

Restitución, despojo y la Ley 1448

La RRI no operó en vacío institucional. Desde 2011, con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras —Ley 1448—, Colombia contaba con un aparato jurídico específico para devolver tierras a las víctimas del despojo asociado al conflicto armado. La ley extendió la condición de víctima a quienes hubieran sufrido daños desde el 1 de enero de 1985 por infracciones al DIH o violaciones graves de DDHH, retomando y ampliando componentes de la Ley 975 de 2005 sobre reparación —restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición—.

El proceso de restitución, cuando la RRI aterrizó, ya había mostrado sus dificultades. Grupos posdesmovilización de las AUC fueron señalados como responsables de acciones violentas contra solicitantes en varios departamentos. Los jueces especializados en restitución fueron calificados con "riesgo extraordinario"; uno de ellos advirtió en 2014 que en otros departamentos habían sido asesinados líderes de restitución. La presencia de narcotraficantes, guerrillas y bandas criminales en las zonas focalizadas convirtió el retorno, para muchos campesinos, en una promesa de riesgo antes que de reparación. A marzo de 2020, en los departamentos de Meta, Guaviare, Casanare, Boyacá y Cundinamarca se habían registrado 11.990 solicitudes de restitución.

Los Juzgados Especializados emitieron, además, medidas cautelares a favor de comunidades étnicas —resguardos indígenas como Tanela, Yukpa de Menkue, Iroka y Chidima; consejos comunitarios afrodescendientes como Cocomopoca, Río Yurumanguí y Alto Mira y Frontera—, un frente donde la Ley 70 de 1993, sobre propiedad colectiva afrocolombiana, y el marco constitucional de 1991 sobre derechos territoriales étnicos se cruzaron con la RRI y con la restitución. En la Amazonía, la desproporción entre solicitudes étnicas y sentencias efectivas evidenció una brecha persistente entre reconocimiento normativo y restitución real.

La RRI y la Ley 1448 comparten sujeto —el campesinado despojado, sin tierra o con tierra insuficiente—, pero operan con lógicas distintas: la restitución mira al pasado del despojo; la RRI mira al futuro del acceso. En territorio, la distinción se difumina. Cada hectárea recuperada por la Unidad de Restitución podía, en principio, alimentar el Fondo de Tierras; cada campesino sin tierra en un municipio PDET era, simultáneamente, sujeto de la RRI y potencial víctima de la Ley 1448.

Zonas de Reserva Campesina y territorios étnicos: los sujetos previos

Cuando la RRI llegó, el campesinado colombiano llevaba décadas construyendo, por su cuenta, figuras territoriales que anticipaban muchos de sus propósitos. Las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), creadas en la Ley 160 de 1994, buscaron ordenar la colonización, estabilizar la frontera agraria y proteger la economía campesina de la acumulación desmedida. A 2014 operaban varias ZRC constituidas —Cabrera en Cundinamarca, Bajo Cuembí y Comandante en Putumayo, Morales-Arenal en Bolívar, Morales en Guaviare—, con extensiones que sumaban decenas de miles de hectáreas.

Las ZRC fueron leídas como una respuesta a la lógica de acumulación en zonas de colonización, que debía articularse con formalización de títulos y planificación rural. La Constitución de 1991, con su artículo 64 sobre acceso a la tierra del trabajador agrario, y el marco jurisprudencial posterior, plantearon la necesidad de mantener un equilibrio entre zonas de desarrollo empresarial y zonas de reserva campesina, equilibrio que las normas que liberalizaron el mercado de baldíos habrían descuidado.

Del lado étnico, la Ley 70 de 1993 reconoció la propiedad colectiva afrocolombiana sobre baldíos ribereños del Pacífico y otras zonas con prácticas tradicionales de producción. Los pueblos indígenas, organizados desde la fundación del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) en Toribío el 24 de febrero de 1971 —con la recuperación de tierras para los resguardos como eje programático—, llegaron al proceso de paz con una trayectoria organizativa de casi medio siglo y un marco de derechos diferenciales consolidado en la Constitución de 1991.

En el contexto posterior a 2011, la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, el Coordinador Nacional Agrario, Fensuagro y otras organizaciones reactivaron sus movilizaciones. La Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular, convocada en 2014 tras el paro agrario del año anterior, articuló demandas por un ordenamiento territorial que reconociera al campesinado como sujeto de derechos y no solo como beneficiario de programas. La RRI aterrizó sobre un tejido social que la esperaba con demandas propias y a veces con desconfianza.

La implementación 2016-2024: el patrón repetido

El gobierno Santos alcanzó a poner en marcha la arquitectura institucional y a iniciar los procesos participativos de los PDET en sus últimos meses de mandato. En agosto de 2018 asumió Iván Duque, cuyo partido —el Centro Democrático— había liderado la campaña por el No en el plebiscito de octubre de 2016. La implementación del Acuerdo entró en un régimen de bajo voltaje. El Instituto Kroc, en su informe de 2021, registró implementación limitada: oposición inicial a las curules especiales para víctimas en el Congreso, ejecución fragmentaria de los planes rurales y una notable reducción de los PDET a proyectos demostrativos y construcción de vías. La Misión de Verificación de la ONU validó obras puntuales, pero la transformación integral participativa de los territorios —la promesa del Acuerdo— no llegó.

El Fondo de Tierras fue el capítulo más incumplido. Las 3 millones de hectáreas comprometidas quedaron muy lejos de ser asignadas. Los esfuerzos gubernamentales se concentraron en titular predios a poseedores actuales —una labor legítima, pero que no altera la concentración— sin afectar la estructura de propiedad. La distinción es decisiva: formalizar consolida lo existente; redistribuir lo transforma. La RRI había prometido ambas cosas; entregó, sobre todo, la primera, y en volúmenes limitados.

El cruce con la política de drogas —Punto 4 del Acuerdo— agravó la situación. El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) inscribió, en sus dos primeros años, a 132.000 familias cocaleras en 14 departamentos, con miles más en espera. La sustitución voluntaria fue diseñada como bisagra entre la RRI y la política antidrogas: si el Estado quería que los campesinos abandonaran la coca, debía ofrecerles la transformación territorial que hiciera viable la agricultura legal. Las cifras de resiembra hablaron por sí solas: en los casos de sustitución voluntaria pactada, la resiembra alcanzó apenas el 0,8%; en los de erradicación forzada, el 50%. La ecuación era clara. El gobierno Duque, sin embargo, privilegió la erradicación forzada, las confrontaciones con comunidades campesinas se multiplicaron y los pagos comprometidos a las familias inscritas en el PNIS se ejecutaron a cuentagotas.

La violencia contra líderes de sustitución añadió una capa trágica. Entre 2016 y 2020 fueron asesinados 113 líderes sociales en Putumayo, Caquetá y Guaviare, entre ellos promotores y firmantes del PNIS. El retorno de estructuras disidentes de las FARC a zonas del Meta y de la Orinoquía desde 2017 —guerrilleros que rechazaron la firma o se rearmaron después— reactivó el control territorial armado y las prácticas cocaleras. La economía coca no compite con la agricultura legal en un mercado neutral: en zonas donde el jornal legal ronda los 20.000 pesos diarios, la coca puede pagar 50.000 o 60.000. Ese diferencial —estructural, no coyuntural— hace inviable la sustitución sin transformación territorial de fondo. Para 2018, los campesinos que habían erradicado voluntariamente veían que los programas del Acuerdo se reducían a la construcción de vías; muchos volvieron a la coca.

En 2022, con la elección de Gustavo Petro y el nombramiento de Cecilia López y luego Jhenifer Mojica al frente del Ministerio de Agricultura, la RRI recuperó centralidad discursiva y presupuestal. El gobierno anunció compras significativas de tierras, aceleración de la ANT y reactivación del catastro multipropósito. Los resultados operativos —cuellos de botella institucionales, resistencias regionales, presupuestos disputados con otros frentes— mostraron, sin embargo, que la brecha entre diseño y ejecución no se cierra en un cuatrienio.

El bloqueo: entre la estructura y la coyuntura

La pregunta que persigue a la RRI es la misma que persiguió a la Ley 200 de 1936 y a la Ley 135 de 1961: por qué Colombia diseña reformas agrarias que no ejecuta. Dos explicaciones se han tejido, y ambas tienen peso.

La primera es estructural. Como han argumentado Absalón Machado, Salomón Kalmanovitz y otros analistas, la alianza histórica entre el poder terrateniente y el Estado colombiano ha bloqueado sistemáticamente toda reforma agraria significativa. En los años treinta, el latifundio ganadero encabezó la resistencia a las reformas sociales; en los sesenta suavizó la Ley 135; en los setenta la revocó en Chicoral. Las élites regionales, en las últimas décadas, aprovecharon incluso la existencia de guerrillas para bloquear reformas y concentrar más la tenencia mediante el desplazamiento y el despojo. La intervención estatal, cuando existió, privilegió condiciones técnicas de producción —crédito, comercialización, tecnología— sin modificar el acceso a la tierra. La RRI, en esta lectura, es el nuevo capítulo del mismo veto.

La segunda explicación es institucional y coyuntural. La debilidad acumulada del aparato agrario —bases de datos incongruentes, adjudicaciones fraudulentas, incapacidad para ejecutar órdenes judiciales— configura un obstáculo operativo que ninguna voluntad política resuelve rápido. La desactualización catastral hace imposible saber qué tierras son del Estado, cuáles fueron adjudicadas y cuáles ocupadas ilegalmente. Los incentivos económicos de la economía cocalera derrotan la aritmética de cualquier programa de sustitución que no ofrezca infraestructura, mercados y presencia institucional sostenida. Y las decisiones políticas de gobiernos específicos —el gobierno Duque optó activamente por no implementar el Acuerdo con la escala prevista— muestran que la contingencia también pesa.

Las dos explicaciones no son alternativas: se refuerzan. La debilidad institucional es, en gran medida, un producto histórico del bloqueo terrateniente, que nunca permitió construir una institucionalidad agraria fuerte porque una institucionalidad fuerte habría amenazado la concentración. Y el bloqueo estructural se ejerce, entre otros medios, capturando o vaciando la institucionalidad. Entender el posconflicto agrario colombiano exige leer ambos planos a la vez.

El debate académico ha oscilado entre polos igualmente antiguos. James Robinson, desde Harvard, sostuvo en 2014 que la redistribución de tierras es imposible de conseguir en Colombia, que la reforma agraria es un juego de suma-cero generador de conflicto y que la política racional sería mejorar el acceso a la educación como estrategia de suma positiva. Albert Berry, en contraste, defendió que la modernización del país exige una distribución más igualitaria de la tierra. La Misión Currie de 1950 había identificado el "empleo paradójico e ineconómico" de la tierra —las tierras planas y fértiles dedicadas a ganadería extensiva mientras los alimentos se producen en minifundios de ladera— como el problema central, apostando por la productividad y la liberación de fuerza de trabajo hacia la industria. La discusión, tres cuartos de siglo después, sigue en curso.

La huella: un termómetro del posconflicto

La RRI se ha convertido, sin haberse ejecutado, en el termómetro del posconflicto colombiano. Su cumplimiento se mide en informes trimestrales del Instituto Kroc, en verificaciones de la ONU, en balances de la Procuraduría, en los debates presupuestales del Congreso. Cada hectárea entregada, cada PDET ejecutado, cada vereda con vía terciaria pavimentada, cada catastro municipal actualizado entra en una contabilidad simbólica que trasciende su propia magnitud material. La RRI mide si Colombia está haciendo la paz que firmó.

Cerca del 79,7% de la población rural colombiana no cuenta con ingresos suficientes para una canasta básica de satisfactores mínimos, según la Contraloría; el 46% vive en pobreza extrema. Entre 1973 y 1993, el índice de necesidades básicas insatisfechas se redujo del 58,9% al 20,6% en zonas urbanas, pero mucho menos en las rurales, ampliando la brecha. Esa pobreza estructural del campo es, a la vez, el problema que la RRI aborda y la condición que hace tan difícil su ejecución: transformar el territorio requiere una capacidad estatal que, en las zonas más pobres, es precisamente la que falta.

El Acuerdo previó horizontes de implementación hasta 2031 —quince años desde la firma—. A mitad de camino, el balance combina avances parciales, incumplimientos sistemáticos y una arquitectura institucional que sigue construyéndose. La Comisión de la Verdad, en su Informe Final entregado en 2022, situó las desigualdades territoriales y la negación sistemática de derechos de propiedad rural entre las causas históricas de la persistencia del conflicto armado, refrendando la premisa de la RRI: sin transformación rural, no hay paz estable. La misma comisión, sin proponer una fórmula, dejó claro que el desafío no admite postergación indefinida.

Queda una imagen del comienzo que conviene retener. En 2013, cuando la mesa de La Habana anunció el acuerdo agrario, era la primera vez en la historia del país que un gobierno y una guerrilla marxista se sentaban a diseñar juntos una política de tierras. Que ese diseño exista, con nombres, metas y plazos, es en sí un umbral histórico. Que su ejecución reproduzca patrones de un siglo entero —del veto silencioso de Chicoral a la asfixia presupuestal, del INCORA fallido al INCODER quebrado, de la promesa de sustitución al glifosato— es la evidencia de que en Colombia, más que las leyes, lo que cuesta cambiar es la tierra misma. La RRI sigue siendo, ocho años después de firmada, la reforma agraria por hacer.