Pacto de Chicoral

El Pacto de Chicoral

En el pueblito tolimense de Chicoral, a orillas de la carretera que une a Ibagué con Espinal, se reunió el 9 de enero de 1972 una comisión de parlamentarios liberales y conservadores con delegados de los gremios agropecuarios y representantes de la gran propiedad rural. De aquella jornada salió un acuerdo bipartidista que en la práctica clausuró la reforma agraria colombiana. El Pacto de Chicoral no fue una ley ni un tratado formal, sino un entendimiento político que se tradujo en la Ley 4ª y la Ley 5ª de 1973, y más tarde en la Ley 6ª de 1975. Con ese andamiaje jurídico las élites terratenientes, respaldadas por el gobierno de Misael Pastrana Borrero, blindaron la gran propiedad frente a la expropiación, redefinieron qué se entendía por baldío y por explotación adecuada, y desviaron de nuevo la política de tierras hacia la colonización periférica. En la memoria del país, Chicoral quedó como el nombre corto de una derrota: la del reformismo agrario impulsado por Carlos Lleras Restrepo y la del movimiento campesino que, a través de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, había llegado a contar con cerca de un millón de afiliados.

Un país de tierra concentrada

Para entender lo que se selló en Chicoral hay que mirar primero la estructura agraria sobre la que se firmó. Colombia entraba a los años setenta con una desigualdad rural que las leyes de la década anterior no habían logrado corregir; al contrario, la habían profundizado. El Censo Nacional Agropecuario de 1970-71 mostró que las explotaciones mayores de 500 hectáreas eran apenas el 0,7 por ciento de las unidades productivas del país pero controlaban el 40,9 por ciento de la superficie censada, mientras que las menores de 10 hectáreas, que agrupaban al 73,1 por ciento de los productores, disponían de solo el 7,2 por ciento de la tierra. Entre 1960 y 1970, con la legislación agraria ya vigente, las explotaciones menores de 10 hectáreas perdieron 170.000 hectáreas netas —una caída del 4,6 por ciento— y el estrato de 10 a 50 hectáreas absorbió 440.000, un 12,1 por ciento. La pequeña propiedad se fragmentaba mientras la grande crecía.

Esa geografía desigual tenía capas históricas. El latifundio ganadero de la Costa Atlántica y de algunas zonas de los Llanos Orientales convivía con las haciendas cafeteras del oriente y el occidente, con enclaves de pequeña propiedad campesina y con inmensas zonas de colonización abiertas desde el siglo XIX. La resistencia a cualquier reforma social o agraria venía encabezada desde los años treinta por el latifundio ganadero, y Colombia terminó adoptando lo que algunos historiadores llaman el "camino junker" del desarrollo capitalista en el campo —modernización desde arriba, sin revolución burguesa agraria previa— apenas a partir de los años cincuenta.

Las leyes anteriores habían dejado esa estructura casi intacta. La Ley 200 de 1936, del primer gobierno de Alfonso López Pumarejo, nunca tuvo por objeto redistribuir la propiedad sino estimular la productividad y modernizar el uso del suelo; su aplicación fue además incompleta, y los gobiernos posteriores prefirieron adjudicar baldíos y promover colonización antes que tocar las haciendas. La Ley 100 de 1944, nacida de una campaña de la Sociedad de Agricultores de Colombia y la Federación Nacional de Cafeteros ante las autoridades, recuperó legalmente los contratos de aparcería y protegió a los terratenientes frente a arrendatarios y aparceros que buscaban asumir la posición de colonos: fue, con precisión, un fraude a la reforma agraria. Ese patrón —anunciar redistribución, entregar baldíos, blindar el latifundio— llegaría hasta Chicoral con una continuidad que asombra.

El intento reformista y su bloqueo

La Ley 135 de 1961, aprobada en el gobierno de Alberto Lleras Camargo, creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y fijó el marco legal de lo que se anunciaba como una transformación de fondo. Se inscribía en la lógica de la Alianza para el Progreso, la estrategia con la que Washington buscaba desactivar el ejemplo cubano mediante cooperación económica y reformas moderadas. Lleras Camargo saludó la aprobación de la ley como el "momento culminante de su administración". En los papeles, se abría una vía: expropiar tierras mal explotadas, indemnizar a sus dueños y adjudicarlas a campesinos sin tierra.

En la práctica, la ley no estipulaba mecanismos eficaces para forzar la redistribución, y el Incora carecía de capacidad institucional para responder a la demanda. Las élites terratenientes, con representación directa en el Congreso, con funcionarios capturados por el clientelismo y con influencia sobre las autoridades locales, lograron que la acción del instituto se concentrara en colonizaciones dirigidas fuera de la frontera agrícola —en el piedemonte oriental de la cordillera, el Magdalena Medio, la altillanura entre Meta y Vichada, el sur de Córdoba y varias subregiones antioqueñas como el bajo Cauca, el nordeste y Urabá— antes que en tocar los latifundios ya productivos. Se redistribuía el mapa hacia las selvas y las sabanas remotas; se dejaba intacto el corazón agrícola del país.

El único intento serio de forzar la mano vino con el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970). El presidente liberal, con formación técnica en cuestiones agrarias y convicción cepalina, reorientó el programa hacia la distribución efectiva de latifundios inadecuadamente explotados y sacó adelante, contra la oposición del Congreso y de los gremios, la Ley 1ª de 1968. La norma introdujo nuevas causales de expropiación y protegió a los arrendatarios y aparceros para que pudieran permanecer en los predios que trabajaban. Al mismo tiempo, y con la misma lógica, Lleras impulsó desde el Ejecutivo la organización de los campesinos: por Decreto 755 de 1967 se crearon las asociaciones de usuarios campesinos que confluirían en la ANUC, cuya puesta en marcha se produjo en agosto de 1969.

La idea era doble. Por un lado, el reformismo veía en el campesinado organizado un aliado del Estado frente al bloqueo terrateniente. Por otro, se buscaba contrarrestar el ascenso de las guerrillas —las FARC formalizadas entre 1964 y 1966, el ELN en 1965— y el populismo de la ANAPO, que en las elecciones de 1970 sacudiría el equilibrio del Frente Nacional. La ANUC nació, así, con una ambigüedad congénita: era instrumento del gobierno y, a la vez, palanca campesina para lo que el gobierno prometía pero no lograba entregar.

El efecto redistributivo real fue muy limitado. Las colonizaciones del Incora se superpusieron a las espontáneas, y la concentración de la tierra no cedió terreno significativo. Parte de la acción del instituto se desvió hacia la construcción de distritos de riego, obras de infraestructura útiles a la modernización pero neutras frente a la propiedad. El reformismo tenía un techo bajo que el propio sistema político le imponía.

La irrupción campesina

Ese techo no lo puso solo el Congreso ni los gremios: la ANUC, engendro del Estado, terminó desbordándolo. Para 1970 la organización contaba con una afiliación que oscilaba entre los 700.000 —cifra alcanzada ya a mediados de 1969— y cerca de un millón de campesinos. Era, en escala, uno de los movimientos sociales más grandes que hubiera tenido el país. Sus núcleos duros estaban en la región Caribe —Sucre, Córdoba, Bolívar, Magdalena, Cesar—, donde la coexistencia entre latifundio ganadero y masa campesina sin tierra hacía del conflicto agrario un pulso cotidiano.

En febrero de 1971 la ANUC pasó a la acción directa con una oleada de tomas de tierras que sacudió la política nacional. La consigna "la tierra pa'l que la trabaja" se convirtió en el estribillo del año. El recién posesionado gobierno de Misael Pastrana Borrero, conservador, respondió con un comunicado oficial que calificó las tomas como un "intento coordinado de perturbación del orden público". La ANUC rechazó el comunicado. Aproximadamente el 76,9 por ciento de los conflictos de tierras registrados en 1971 se concentraron en los latifundios de la Costa Atlántica, los valles interandinos y los Llanos Orientales, es decir, en las zonas de gran ganadería y capitalismo agrario.

En octubre de 1971 la organización emitió el Mandato Campesino, un documento que junto con debates paralelos en el Congreso —en septiembre y noviembre— terminó forzando al gobierno a convocar la reunión de Chicoral. El pacto que se firmaría en enero no fue una iniciativa autónoma de las élites: fue su respuesta reactiva a un poder campesino que había desbordado los cauces con los que Lleras Restrepo había querido contenerlo. La reforma se cerraría, precisamente, porque los campesinos la habían tomado en serio.

Chicoral: la mesa de la contrarreforma

La reunión del 9 de enero de 1972 tuvo lugar en Chicoral, corregimiento del municipio de Espinal, en el Tolima. La convocatoria vino del gobierno Pastrana, pero la mesa fue explícitamente bipartidista, con presencia gremial y de grandes propietarios. Por el ala conservadora llevó la voz cantante el ministro Hernán Jaramillo Ocampo; por la liberal, Indalecio Liévano Aguirre. Entre los asistentes figuraron parlamentarios de peso: Víctor Mosquera Chaux, Alberto Mendoza Hoyos, Hernando Durán Dussán, Álvaro Uribe Rueda y Cornelio Reyes. La dirección conservadora envió delegados; entre los terratenientes que participaron directamente sobresalen Rafael Azuero Manchola y Mario Laserna Pinzón, y como asesor liberal y ganadero acudió Enrique Liévano Ricaurte.

Lo acordado allí fue, en lo esencial, modificar la legislación de la reforma agraria. No hubo discusión sobre si se profundizaba el proceso: la mesa se reunió para desmontarlo. La lógica del entendimiento fue triple: elevar los requisitos para declarar un predio inadecuadamente explotado —y por tanto expropiable—, blindar patrimonialmente la gran propiedad mediante barreras de superficie, y redefinir el estatus jurídico de la tierra para reducir el margen de acción del Incora. A esas tres decisiones se sumaba una cuarta, más ideológica que técnica: reorientar la política agraria del país hacia el fomento de una agricultura capitalista con seguridad jurídica sobre la gran propiedad rural, en línea con las tesis del economista Lauchlin Currie, que Pastrana había incorporado como marco de su plan de desarrollo. La reforma agraria dejaba de ser el eje; el crédito, la tecnificación, la exportación agroindustrial y la urbanización acelerada tomaban su lugar.

La firma no fue un acto solemne ni un pergamino: fue un acuerdo político que se ejecutó por vía legislativa a lo largo del año siguiente. Pero en la memoria del país, esa reunión en Chicoral quedó como el punto exacto en que la vía institucional a la tierra se cerró.

La ley como candado

El Pacto de Chicoral se materializó primero en la Ley 4ª de 1973. Tres disposiciones concentran su peso. La primera fue la barrera de protección: los predios menores de 160 hectáreas —una superficie considerable en la geografía colombiana— quedaban prácticamente exentos de la afectación por reforma agraria. La segunda fue la redefinición de la explotación adecuada: la ley introdujo nuevos criterios técnicos que hacían mucho más difícil calificar una hacienda como mal explotada, y por tanto expropiable. La tercera, quizá la más silenciosa y la más eficaz, fue la redefinición del baldío: el artículo 2º estableció la presunción de que los fundos poseídos por particulares son de propiedad privada y no baldíos. En un país donde buena parte de la gran propiedad se había constituido históricamente mediante apropiaciones de terrenos baldíos, esa presunción cerró de un plumazo la posibilidad de reversión al Estado. El efecto —y probablemente el propósito— fue dificultar la expropiación y la redistribución.

La Ley 5ª de 1973 completó el diseño por el lado del fomento: crédito, subsidios y respaldo estatal a la agricultura empresarial. La reforma agraria salía por la puerta y el fomento agroindustrial entraba por la ventana. Dos años después, la Ley 6ª de 1975, sobre aparcería, cerró el último resquicio: condicionaba la eventual adjudicación de la propiedad al aparcero o arrendatario a diez años de trabajo continuo sobre la tierra, y en su articulado permitía que el campesino le prestara servicios personales al dueño y pagara rentas en trabajo y en especie. Un régimen que Guillermo Perry calificó sin eufemismos como propio de "la más rancia estirpe feudal".

El contraste con la Ley 1ª de 1968 es exacto: donde aquella facilitaba que arrendatarios y aparceros se convirtieran en propietarios, esta los ataba a la relación de dependencia. La contrarreforma no fue una desregulación: fue una regulación distinta, cuidadosamente construida para clausurar caminos que la legislación anterior había abierto.

La ruptura de la ANUC

La respuesta represiva no se hizo esperar. Desde finales de 1971 y a lo largo de 1972, el gobierno Pastrana intensificó la acción contra el movimiento campesino, particularmente en las zonas donde las tomas de tierras habían sido más intensas. Los terratenientes movilizaron autoridades locales y, en algunos casos, grupos armados para desalojar a los invasores. La represión, sumada al golpe legal, quebró la unidad de la ANUC.

De aquella ruptura salieron dos líneas que se enfrentarían durante el resto de la década. La Línea Armenia, gobiernista, aceptó los términos del pacto y se acomodó a la nueva política oficial. La Línea Sincelejo, con base en la Costa Atlántica y firme voz de la mayoría de los usuarios, mantuvo la bandera de la redistribución y radicalizó su discurso. Cerca de 500.000 campesinos abandonaron la organización tras la escisión; la Línea Sincelejo habría quedado con unos 300.000 afiliados y la Línea Armenia con apenas 10.000. Las cifras son estimaciones, pero la magnitud del desangre es indiscutible: la mayor organización campesina que Colombia hubiera tenido perdió, en pocos años, la mitad larga de sus efectivos. El Tercer Congreso de 1974 confirmó la fractura y el Cuarto, en 1977, la selló.

Con el debilitamiento de la ANUC, la cuestión agraria perdió centralidad política. Durante la segunda mitad de los setenta y la década del ochenta, otros temas —el narcotráfico incipiente, la crisis urbana, el ascenso de nuevas guerrillas— acapararon el debate público. Absalón Machado ha llamado a ese período uno de "congelación del proceso reformista". La Ley 30 de 1988, aprobada en el gobierno de Virgilio Barco, intentó tímidamente reabrir la distribución de tierras, pero mantuvo el espíritu de la Ley 135 de 1961: fue una reforma marginal, sin capacidad para tocar la estructura de la propiedad.

La geografía del desplazamiento

Los efectos territoriales del Pacto de Chicoral se desplegaron en dos direcciones que la Colombia contemporánea acabaría pagando caras. La primera fue la persistencia intocada de la concentración en las zonas agrícolas centrales: los valles interandinos, las llanuras ganaderas del Caribe, las tierras planas del Valle del Cauca y del Tolima quedaron blindadas. La segunda fue la expulsión campesina hacia una doble periferia: la de la colonización interna, en las selvas del piedemonte oriental, el Magdalena Medio, el sur del Meta, Guaviare, Caquetá y el Catatumbo; y la de la ciudad, en los barrios subnormales que crecieron sin Estado alrededor de las capitales.

Para 1985 el país había alcanzado un 68 por ciento de urbanización. En apenas dos décadas Colombia se convirtió en una nación de ciudades, pero de ciudades cuyos bordes se construyeron por autoconstrucción y sin planeación: Aguablanca en Cali, la Zona Nororiental en Medellín, Ciudad Bolívar en Bogotá, La Chinita en Barranquilla, Solferino en Manizales, Cuba en Pereira. Detrás de cada uno de esos topónimos había familias campesinas que no cabían en el minifundio, no encontraban lugar en la colonización remota y llegaban a la periferia urbana a rehacer la vida entre latas y tejas de zinc. En Sucre, la población que seguía presionando por tierra se desplazó a Sincelejo sin encontrar oportunidades de trabajo; la escena se repitió, con nombres distintos, en decenas de capitales departamentales.

En las tierras de colonización, el desamparo tuvo otras formas. El propio Incora había impulsado, desde 1968, la conformación de empresas comunitarias en distritos de aparceros y arrendatarios y en zonas de adecuación de tierras: hacia 1973 existían unas 850 empresas comunitarias o mixtas que ocupaban 207.000 hectáreas. Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena y Sucre concentraban el 40 por ciento del área, unas 81.162 hectáreas, y Sucre encabezaba el ensayo con las acciones más radicales. A mediados de los setenta, las empresas que habían sobrevivido a los problemas de organización sufrieron una crisis económica severa, agravada por la sustitución impulsada desde el Estado de actividades tradicionales —ganadería, maíz, ajonjolí, ñame, tabaco— por el cultivo del algodón, que produjo un gran descalabro cuando los precios internacionales se movieron en contra. El proyecto asociativo, ya frágil, quedó herido.

La colonización periférica dejó, además, otro pasivo. La expansión desordenada de la frontera agrícola sobre las selvas y el piedemonte causó daños ecológicos considerables y creó territorios sin presencia estatal en los que, con los años, prosperarían los cultivos ilícitos. Cuando la coca llegó al Guaviare, al sur del Meta y a Caquetá a finales de los setenta y en los ochenta, encontró un campesinado desplazado, sin títulos consolidados, sin vías, sin crédito y sin autoridad civil eficaz.

El pacto y la guerra

Ninguna línea recta une un acuerdo político a una guerra prolongada, pero pocas conexiones son tan claras en la historia colombiana como la que va de Chicoral al ciclo largo del conflicto armado. La firma del pacto en 1972 y la constitución formal de las FARC entre 1964 y 1966 y del ELN en 1965 pueden leerse como dos respuestas diametralmente opuestas a la misma crisis institucional, cuya génesis se encuentra en las luchas por la tierra desde los años veinte. La lectura tiene fuerza porque el saboteo bipartidista al reformismo de Lleras Restrepo, culminado en Chicoral, generó la percepción de que el sistema colombiano no admitía reforma pacífica: si el gobierno más decidido a redistribuir tierras había sido derrotado por su propio partido y por el conservatismo aliado, ¿qué margen quedaba para la vía institucional?

Las FARC tenían raíces en las autodefensas campesinas del sur del Tolima y del Sumapaz, en las luchas agrarias de los años veinte y treinta —Manuel Marulanda Vélez venía de esos movimientos—, y por tanto no nacieron de Chicoral; pero encontraron después del pacto un terreno más fértil para arraigar en zonas de colonización abandonadas por el Estado. El ELN, con su origen santandereano y su influencia guevarista, siguió su propia trayectoria. Lo que Chicoral hizo fue estrechar el espacio de las alternativas legales y ampliar, por omisión, el de las armadas.

Del otro lado del espectro, en regiones como Córdoba, Sucre y Bolívar —precisamente donde el conflicto agrario había sido más agudo y donde la ANUC había tenido su mayor fuerza—, la presencia guerrillera de años posteriores desató la aparición de grupos armados de propietarios, inicialmente dirigidos por figuras como Fidel Castaño Gil. El vínculo entre esos grupos, el narcotráfico emergente y los procesos de despojo violento de tierras se iría estrechando durante los ochenta. La contrarreforma legal de 1973 preparó el terreno para la contrarreforma armada de las décadas siguientes: el mapa del despojo paramilitar de los años noventa y dos mil se superpuso, con precisión llamativa, al mapa del latifundio blindado por Chicoral.

Nombres, geografías y ecos

En la genealogía del pacto conviene retener algunos nombres. Misael Pastrana Borrero, presidente conservador entre 1970 y 1974, fue el jefe político bajo cuyo gobierno se firmó Chicoral y se aprobó la Ley 4ª de 1973. Su antecesor Carlos Lleras Restrepo encarnó la vía reformista que el pacto vino a clausurar. Alberto Lleras Camargo había firmado la Ley 135 en 1961 y celebrado su aprobación como la culminación de su gobierno. Del lado conservador de la mesa de Chicoral, Hernán Jaramillo Ocampo llevó la vocería; del liberal, Indalecio Liévano Aguirre. Los parlamentarios Mosquera Chaux, Mendoza Hoyos, Durán Dussán, Uribe Rueda y Reyes fueron piezas de la negociación. Rafael Azuero Manchola, Mario Laserna Pinzón y Enrique Liévano Ricaurte, terratenientes y asesores, representaron los intereses de la propiedad rural. En la elaboración académica posterior del pacto y sus consecuencias fueron decisivos los trabajos de Jesús Antonio Bejarano, Absalón Machado, Darío Fajardo y Alfredo Molano, que fijaron el vocabulario con el que hoy se lee aquel enero.

Chicoral, corregimiento pequeño del Tolima, quedó marcado por un episodio que difícilmente le correspondía. La región misma que le dio nombre al pacto —Tolima, con Ibagué y Espinal como centros— había sido, apenas dos décadas antes, uno de los escenarios más violentos de la confrontación bipartidista de los años cincuenta y una cuna de las autodefensas campesinas que darían origen a las FARC. Que el desmonte de la reforma agraria se firmara justamente allí tiene una ironía geográfica que la historiografía no ha dejado pasar.

El pacto se lee hoy como un caso de manual del bloqueo elitista al cambio institucional. La agencia terrateniente, la captura legislativa, el clientelismo, la conversión de la técnica jurídica en herramienta política, el uso instrumental de la organización campesina y su posterior abandono cuando desbordó los cauces previstos: todos los elementos del ciclo están presentes. Y sin embargo, reducir Chicoral a un episodio de traición sería empobrecerlo. Fue también la expresión de un realineamiento profundo en el modelo de desarrollo colombiano, uno en el que la burguesía industrial y agroindustrial, con la asesoría técnica de Currie, apostó por la modernización capitalista del campo, la urbanización acelerada y la agroexportación, y decidió que la redistribución de tierras no encajaba en ese proyecto. Los latifundistas ganaderos ganaron una batalla que no pelearon solos: la ganaron con el respaldo de un consenso tecnocrático que, en nombre de la eficiencia, prefirió despoblar el campo antes que redistribuirlo.

El Julio César Turbay Ayala que llegaría a la Presidencia en 1978, el Álvaro Gómez Hurtado que dirigía por entonces al conservatismo desde la oposición interna, y toda la clase política del Frente Nacional en su fase final aceptaron sin fisuras el nuevo marco. La cuestión agraria, que había sido el eje del debate público durante casi cuatro décadas —desde la Ley 200 de 1936 hasta el Mandato Campesino de 1971—, salió de la agenda. Volvería, pero por la vía de la guerra: cuando en los años ochenta y noventa el desplazamiento forzado, el despojo paramilitar y las estrategias de tierra de las guerrillas obligaron al país a mirar de nuevo lo que había preferido no ver.

Chicoral no inventó la desigualdad agraria colombiana: la codificó. Convirtió en arquitectura jurídica explícita el bloqueo que las élites ejercían de facto desde 1961, y clausuró el único período en que el Estado había intentado seriamente redistribuir latifundios. Al hacerlo, no solo cerró una política pública: cerró una vía. Lo que vino después —la colonización sobre selvas frágiles, los cinturones de miseria de las capitales, la coca en el Guaviare, los ejércitos privados en Córdoba, el desplazamiento masivo de los noventa— no fue un accidente. Fue, en buena medida, el precio largo de un acuerdo firmado en un corregimiento tolimense una mañana de enero de 1972.