Creación del sistema UPAC (1972) e indexación de la economía colombiana

Creación del sistema UPAC (1972) e indexación de la economía colombiana

En mayo de 1972, el gobierno de Misael Pastrana Borrero puso en marcha la Unidad de Poder Adquisitivo Constante —UPAC—, un instrumento financiero que atornillaba el valor de los depósitos y de los créditos hipotecarios al índice de precios al consumidor. La fórmula, diseñada dentro del Plan de Desarrollo Las Cuatro Estrategias que el economista canadiense Lauchlin Currie había redactado el año anterior por encargo del ministro Roberto Arenas Bonilla, tenía un propósito inmediato: capturar el ahorro de la clase media urbana y canalizarlo hacia la construcción de vivienda, elevada a sector líder de la economía. Su efecto de largo plazo fue mucho mayor. Al indexar sistemáticamente una porción decisiva del ahorro nacional, el UPAC introdujo la corrección monetaria como gramática cotidiana del cálculo económico colombiano, forjó una subjetividad de clase media anclada en el endeudamiento hipotecario y trazó la ruta que veintisiete años después, en 1999, terminaría con más de seis mil inmuebles entregados en dación de pago y con la Corte Constitucional desmontando el sistema. La UPAC fue la última gran arquitectura económica del Frente Nacional y también la primera anticipación colombiana de una economía regida por los mercados financieros.

El país que Pastrana recibió: crisis de legitimidad y giro urbano

El punto de partida es político antes que técnico. Pastrana llegó a la presidencia el 7 de agosto de 1970 en medio de una crisis de legitimidad sin precedentes en el Frente Nacional. La Alianza Nacional Popular (ANAPO), liderada por Gustavo Rojas Pinilla, había denunciado un fraude en el conteo de votos, y la sospecha —jamás disipada— convirtió al último presidente frentenacionalista en un gobernante bajo asedio simbólico. Ese asedio era además urbano: la ANAPO había demostrado una capacidad inédita de cooptación popular en las grandes ciudades, precisamente en los barrios formados por oleadas de migración desde el campo. En 1974, esa energía política insatisfecha desembocaría en la fundación del M-19 por el representante Israel Santamaría, el senador Carlos Toledo Plata —ambos venidos de la ANAPO— y un grupo de guerrilleros urbanos encabezado por Jaime Bateman Cayón, escindido de las FARC. El vínculo entre la crisis de 1970 y esa radicalización posterior era el aire que respiraba el gobierno.

A ese frente urbano se sumaba un frente rural en descomposición. Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) había apostado por el fortalecimiento del INCORA y por la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, con la idea de convertir al campesinado en aliado de un Estado modernizador. Pastrana desmontó esa apuesta. En los primeros días de enero de 1972, en el pueblo tolimense de Chicoral, dirigentes liberales y conservadores, parlamentarios y grandes propietarios de tierras acordaron modificar la legislación agraria para detener lo que consideraban un proceso demagógico de reforma. El Pacto de Chicoral fue el epitafio de la promesa redistributiva del Frente Nacional.

Lo que vino después no fue simplemente la ausencia de reforma agraria: fue su sustitución explícita por otra promesa. Si el campo dejaba de ser el escenario de la modernización democrática, la ciudad tomaría el relevo. La reforma urbana cumpliría para Pastrana la función político-ideológica que la reforma agraria había cumplido —o intentado cumplir— para Lleras Camargo y Lleras Restrepo: recomponer el electorado policlasista de los partidos tradicionales frente al avance de la ANAPO, ofreciendo a los sectores urbanos populares y medios una alternativa dentro del bipartidismo. En esa reorientación, el UPAC no era un tecnicismo: era el instrumento central.

Lauchlin Currie: veinte años de espera para una idea

El economista que puso la pluma en el diseño del sistema llevaba más de dos décadas rondando el problema colombiano. Currie había llegado al país en 1949 al frente de una misión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, gestionada por el gobierno de Mariano Ospina Pérez para dotar al país de un concepto orgánico y moderno de desarrollo en la posguerra. Su informe, publicado en 1950 bajo el título Bases de un programa de fomento para Colombia, había constatado la precariedad de la vivienda, la educación y la salubridad campesinas, y había esbozado ya la intuición central de su pensamiento posterior: que el atraso colombiano era, sobre todo, un problema de mala asignación de recursos humanos entre el campo y la ciudad.

Esa intuición cristalizó en 1960 en un documento llamado Operación Colombia, elaborado por encargo del Consejo Nacional de Planeación. La propuesta —que el presidente Alberto Lleras Camargo rechazó por considerarla incompatible con los compromisos de la Alianza para el Progreso y con la reforma agraria en curso— definía los métodos de producción campesina como un mal uso de recursos humanos y como una subutilización de las mejores tierras del país. Frente a ese diagnóstico, Currie proponía una concentración agrícola con industrialización a cargo de grandes propietarios y, correlativamente, una absorción masiva de la población rural sobrante por parte de las ciudades, donde el empleo urbano generado por un sector líder redistribuiría el ingreso. El modelo, que Currie llamó desarrollo económico acelerado —accelerated economic development, AED—, se apoyaba en cálculos concretos: hacia 1960, salvo en el Viejo Caldas, el caficultor marginal necesitaba un cafetal del doble de tamaño que una década antes para igualar el ingreso de un obrero urbano; el atraso, en su lectura, era una decisión racional de quedarse donde no había futuro.

Currie sostenía además que el desarrollo económico no era solo un asunto de capital o de tecnología, sino de un nuevo estado mental, y distinguía entre necesidades biológicas —alimento, techo, salud— y deseos sociales más complejos que el consumo moderno estaba en condiciones de satisfacer. Esa doble apuesta —redistribución por urbanización y creación de una subjetividad consumidora— fue lo que Pastrana, veinte años después del fracaso de la Operación Colombia, le encargó traducir en política pública.

Currie tuvo enfrente, desde el comienzo, la objeción de Albert Hirschman, quien pensaba lo contrario: que sin reforma agraria no habría en Colombia una clase media rural capaz de sostener la democracia, y que el progreso económico dependía precisamente de esa clase que Currie estaba dispuesto a desalojar. El gobierno Pastrana escogió a Currie.

Las Cuatro Estrategias y la vivienda como sector líder

El plan que Currie entregó en 1971 se estructuraba en torno a cuatro ejes, y el primero de ellos —la promoción de un sector líder de la economía— era el corazón del diseño. Ese sector líder sería la construcción urbana de vivienda. La lógica encadenaba varias piezas: la construcción intensiva en mano de obra absorbería a los migrantes rurales, generaría demanda para las industrias de materiales y equipamiento, ampliaría el mercado interno y —al ofrecer propiedad residencial a la clase media— cimentaría un pacto social entre esa clase y el orden bipartidista. Faltaba, sin embargo, resolver el problema técnico que había frustrado durante décadas el desarrollo del crédito hipotecario colombiano: la inflación.

En un país donde los precios crecían de manera sostenida, prestar a plazos largos en pesos nominales era ruinoso para quien prestaba o para quien depositaba su ahorro; y los mecanismos de indexación no existían como práctica financiera generalizada. La solución fue crear una unidad de cuenta —no una moneda paralela, sino una vara de medir— que se ajustara periódicamente según la variación del índice de precios al consumidor. Un depósito hecho en UPAC conservaría su poder adquisitivo; un crédito hipotecario denominado en UPAC obligaría al deudor a devolver, en pesos, un valor equivalente al valor real del préstamo original más los intereses pactados. La corrección monetaria —el ajuste periódico— hacía el resto.

El instrumento se creó por vía de los decretos 677, 678 y 1229 de 1972, complementados en 1973 por la habilitación efectiva del préstamo. En ese año, las recién creadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda —CAV— comenzaron a captar depósitos y a otorgar créditos denominados en UPAC. Las CAV, entidades financieras especializadas, se convirtieron en el vehículo institucional del sistema: intermediaban entre ahorradores de clase media, que buscaban proteger sus recursos de la erosión inflacionaria, y familias que aspiraban a comprar vivienda con financiación de largo plazo. La Caja Social de Ahorros, fundada en 1911 como caja de ahorros de obreros católicos, se transformó a lo largo de la década en la Corporación de Ahorro y Vivienda Colmena, integrada en lo que sería el Grupo Social. Otras corporaciones —Davivienda entre las más visibles, junto con Granahorrar, Concasa, Conavi, Ahorramás, Colpatria— se sumaron al esquema.

Una demanda de clase media convertida en política de Estado

El UPAC no cayó del cielo tecnocrático: respondía a una demanda formulada por la clase media colombiana desde la segunda mitad de los años sesenta. Esa clase, que había crecido con la urbanización acelerada de las dos décadas anteriores, buscaba instrumentos financieros que le permitieran a la vez ahorrar sin perder valor y acceder a la propiedad residencial. El sistema respondió a ambas demandas y, al hacerlo, generó también beneficios económicos significativos para los propietarios de los bancos que operaron las corporaciones.

La escala del cambio urbano en curso da la medida del terreno que el UPAC entraba a organizar. En 1964, por primera vez en la historia colombiana, la mayoría de la población vivía en las ciudades. Las cuatro principales —Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla— concentraban el 15,7 por ciento de la población en 1951, el 22,8 por ciento en 1964 y llegarían al 32,6 por ciento en 1993. El país estaba en medio de una transición demográfica —caída de la mortalidad con fecundidad todavía alta—, de un mejoramiento de servicios públicos que hacía habitables las ciudades y de un desplazamiento forzado ligado a la violencia que empujaba a poblaciones enteras del campo a las periferias urbanas. A mediados del siglo XX, más de la mitad de la población urbana pagaba alquileres exorbitantes en relación con su ingreso, y los inquilinatos del centro y los terrenos periféricos absorbían a los recién llegados.

El Estado había intentado responder antes. Entre 1950 y 1960, el Banco Central Hipotecario había promovido proyectos de vivienda para sectores de ingresos medios en Bogotá —barrios Quinta Mutis, Veraguas, Polo Club— y en Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cúcuta, Medellín y Pereira. Esos proyectos alcanzaron un buen nivel arquitectónico y urbanístico, mientras que los de bajo costo fueron en general deficientes. En los primeros doce años del Frente Nacional, los únicos avances de fondo habían sido, precisamente, los programas de vivienda urbana y la ampliación del sistema educativo, en un contexto en que ninguna promesa importante de reforma se había cumplido. El UPAC llegó a ese hueco: no como novedad conceptual —la vivienda ya era el terreno privilegiado de la política social urbana— sino como novedad financiera, capaz de escalar la operación al ritmo que la urbanización exigía.

La escala no cubrió, sin embargo, a todos. La inversión tendió a concentrarse en vivienda de costos medios y altos, en contraste con la intención de atender también a sectores de menores ingresos. La consecuencia fue una geografía dual: el mercado formal, organizado en torno al UPAC y las CAV, se orientó principalmente hacia la clase media; los sectores populares fueron atendidos por un mercado informal masivo, con urbanizadores piratas y ocupaciones clandestinas. La especulación urbana no fue monopolio de las élites: sus prácticas descendieron la escala social y se reprodujeron en las barriadas. El UPAC organizó una parte del problema y dejó la otra intacta, o la empujó fuera de la fotografía.

La reforma financiera de 1974 y la transformación silenciosa del sistema

Apenas dos años después del nacimiento del UPAC, la administración de Alfonso López Michelsen introdujo la Reforma Financiera de 1974, decisiva para su trayectoria posterior. La reforma —impulsada por técnicos monetaristas encabezados en el Ministerio de Hacienda por Rodrigo Botero Montoya— se justificó en la alta inflación y en el rápido ahondamiento del déficit fiscal, aunque esos argumentos fueron más pretexto que causa. Los datos que se esgrimieron eran, en efecto, contundentes: el déficit del conjunto del gobierno colombiano había pasado del 3,6 por ciento del PIB en 1967 al 7,8 por ciento en 1969, y se había mantenido alrededor del 6,3 por ciento en 1973 y 1974.

La reforma propendió por un funcionamiento más libre del mercado financiero: simplificó el régimen de crédito de fomento e inversiones forzosas, redujo los encajes sobre depósitos, limitó el acceso de los bancos a los recursos del Banco de la República. No fue una liberalización plena ni un modelo neoliberal acabado: fue gradual, con avances y retrocesos, e interrumpida durante los años de la bonanza cafetera de finales de los setenta. Pero fijó un rumbo. A comienzos de la administración de Julio César Turbay, hacia 1980, el camino se retomó de forma definitiva: buena parte de las tasas de interés pasó a ser determinada por el mercado, se redujeron encajes y las operaciones de mercado abierto se convirtieron en el principal instrumento de control monetario. La reforma de 1974 fue, de hecho, la única de las reformas de mediados de los setenta que tuvo continuidad; la de comercio exterior sería revertida durante la crisis de comienzos de los ochenta.

Ese proceso transformó silenciosamente lo que el UPAC significaba. En su diseño original, el sistema era un instrumento financiero cuya ancla era la inflación: la corrección monetaria seguía el índice de precios y protegía al ahorrador —comprometiendo al deudor— con esa medida objetiva. En la lógica de un mercado financiero cada vez más liberado, sin embargo, la corrección monetaria comenzó a ser cotejada con las tasas de interés que competían por el ahorro en el resto del sistema. Si los depósitos a término fijo pagaban rendimientos superiores a la inflación, el ahorro huía de las corporaciones. La respuesta técnica —adoptada progresivamente durante los ochenta y consolidada en los noventa— fue vincular la corrección monetaria a la DTF, la tasa nominal de captación a noventa días, es decir, al mercado y no ya al índice de precios. Esa mutación cambió el sistema de raíz.

Los años ochenta y noventa: cuando la corrección monetaria dejó de reflejar la inflación

La vinculación del UPAC a la DTF, pensada para preservar la capacidad de captación de las corporaciones, tuvo un efecto devastador en la década siguiente. Cuando el Banco de la República, ante amenazas de fuga de capitales, adoptaba una política de altas tasas de interés, la DTF se disparaba muy por encima de la inflación, y con ella la corrección monetaria de los créditos hipotecarios. El deudor había firmado por un crédito indexado, en su cabeza, al costo de la vida; se encontraba pagando un crédito indexado al costo del dinero, que crecía a un ritmo mucho más rápido.

Las cifras del período muestran la deriva. Las tasas de interés reales en Colombia alcanzaron cotas del 25 por ciento entre 1985 y 2004, primero por la liberalización financiera y después por la gran crisis de fin de siglo. En 1997, la DTF descendió de 26,5 por ciento en enero a 24,3 por ciento a fin de año, y la tasa promedio de colocación del sistema financiero pasó de 37,2 a 33,2 por ciento en diciembre, con un margen de intermediación que bajó de 10,6 a 8,9 por ciento. Eran tasas ya elevadísimas frente a una inflación decreciente, y eran, sin embargo, tasas relativamente bajas en comparación con las que vendrían.

Cuando estalló la crisis financiera internacional de 1997-1998 y la fuga de capitales amenazó a Colombia, el Banco de la República respondió elevando drásticamente las tasas. Los intereses domésticos llegaron a niveles de tres y cuatro veces los índices de inflación. Para un deudor hipotecario cuyo crédito se recalculaba mes a mes con base en la DTF, ese salto convirtió la cuota mensual en una obligación insostenible, y el saldo insoluto de la deuda en una cifra que crecía más rápido de lo que el deudor podía amortizar. La deuda, dicho de otro modo, se comía a sí misma y al deudor: los pagos apenas alcanzaban a cubrir los intereses, y el capital adeudado seguía subiendo. Un ministro de Hacienda del gobierno de Andrés Pastrana Arango —hijo de Misael— señalaría más tarde que el origen de la crisis del sistema UPAC estaba precisamente en esa política de tasas, y que la situación era ya crítica en vísperas de la posesión de ese gobierno en agosto de 1998.

1999: el colapso

La crisis se precipitó en 1999. Ese año, el 16 por ciento de los usuarios del sistema UPAC dejaron de pagar sus obligaciones hipotecarias. Más de seis mil inmuebles fueron entregados como dación en pago: familias que devolvieron a los bancos el bien por el que habían pagado durante años, porque el saldo de la deuda había crecido más rápido que el valor del propio inmueble. En el último trimestre de ese año, dieciséis asociaciones de usuarios presionaban públicamente para que la liquidación de los créditos se hiciera en moneda real, es decir, para que se desanudara la corrección monetaria de la DTF y se la reencauzara hacia la inflación.

La respuesta estatal tuvo dos capas. En lo inmediato, el gobierno estableció, a través del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín), una línea de crédito para deudores hipotecarios que cumplieran ciertas condiciones —entre ellas no incurrir en mora con el banco acreedor ni con Fogafín—, con el fin de que el Estado asumiera parte importante del riesgo. El crédito de Fogafín se giraba directamente al banco acreedor y no quedaba expresado en UPAC, con lo cual reducía el costo para el deudor. El mecanismo permitió, además, que los bancos reemplazaran cartera hipotecaria por deuda soberana, aliviando su propia situación patrimonial.

En lo estructural, la Ley 546 de 1999 y las decisiones de la Corte Constitucional que la enmarcaron desmontaron el UPAC como sistema y lo reemplazaron por la Unidad de Valor Real (UVR), atada esta vez estrictamente al índice de precios al consumidor. La ley estableció además la obligación de los establecimientos de crédito de destinar anualmente, durante cinco años, al menos el 25 por ciento del incremento de la cartera bruta de vivienda a la financiación de Vivienda de Interés Social, y limitó la tasa de interés remuneratoria para esos créditos. El desmonte fue una intervención institucional profunda: reconoció que la corrección monetaria atada a la DTF había violado el contrato implícito que sostenía la subjetividad del deudor hipotecario, y devolvió al sistema —al menos en su nueva forma— al principio original de indexación por inflación.

Causas de la crisis: diseño, deriva y política monetaria

Las causas del colapso del UPAC se leen en varias capas. En un plano estructural, el sistema nació con una asimetría de riesgo. El ahorrador y el banco quedaban protegidos frente a la inflación por la corrección monetaria, pero era el deudor quien la absorbía en su balance mes a mes; cualquier distorsión en la variable de indexación se descargaba directamente sobre él. Mientras la corrección monetaria siguiera el índice de precios, esa asimetría era manejable; cuando la corrección comenzó a seguir la DTF, se convirtió en una bomba de tiempo.

En un plano de política económica, la Reforma Financiera de 1974 y su continuación desde 1980 trasladaron la determinación de las tasas al mercado, y esa lógica —razonable en abstracto para asignar el crédito— resultó incompatible con un instrumento hipotecario de treinta años cuya seguridad dependía de que la variable de indexación reflejara el poder adquisitivo de los ingresos del deudor. Cuando las tasas del mercado se desconectaron de los salarios reales, el sistema se desconectó de la capacidad de pago de las familias.

En un plano coyuntural, la política de altas tasas adoptada por el Banco de la República entre 1998 y 1999 frente a la amenaza de fuga de capitales fue el detonante: llevó las tasas nominales a niveles tres o cuatro veces superiores a la inflación e hizo insostenible el endeudamiento hipotecario en cuestión de meses. Esa misma política, señalarían después economistas y ministros del período, impedía además reactivar una economía que ya mostraba síntomas de desfallecimiento; el ajuste monetario que buscaba estabilizar la cuenta de capital estaba destruyendo la demanda interna.

Bajo esas tres capas hay una cuarta, más difusa pero central: el UPAC había institucionalizado la indexación como práctica económica generalizada. Al hacerlo, había contribuido a anclar la inflación inercial en la economía colombiana —los agentes se acostumbraron a ajustar contratos, salarios, alquileres y tarifas según la variación pasada de precios— y había producido, en la clase media que lo protagonizó, una subjetividad de propietario endeudado cuya solvencia dependía crucialmente de que las reglas de indexación no se alteraran. Cuando se alteraron, no colapsó solo un instrumento financiero: colapsó una parte del pacto social urbano que el Frente Nacional había construido en su fase final.

Consecuencias: el balance de un dispositivo

En el corto plazo, el desmonte del UPAC dejó cicatrices concretas: familias despojadas de la vivienda, ahorradores que vieron mutar el instrumento en el que confiaban, un sector financiero que necesitó apoyo estatal significativo para sobrevivir, y una crisis económica —la de 1999— que fue la más profunda desde la Gran Depresión.

En el mediano plazo, la Ley 546 y la UVR reconstruyeron el crédito hipotecario sobre bases más conservadoras: indexación a inflación pura, mayor regulación, obligación explícita de dedicar recursos a Vivienda de Interés Social. Ese nuevo marco reactivó gradualmente el mercado, pero sobre una escala más modesta que la que el UPAC había impulsado en sus años buenos.

En el largo plazo, el legado del UPAC es doble y contradictorio. Por un lado, el sistema cumplió aquello para lo cual Currie y Pastrana lo habían pensado: movilizó ahorro hacia la construcción a una escala inédita, contribuyó a una urbanización más ordenada de lo que habría sido sin él y consolidó a la clase media urbana como sujeto propietario. La Colombia que hoy es mayoritariamente urbana, y en la que la propiedad de la vivienda es un marcador central de estatus económico, es en parte hija de esa apuesta. Por otro lado, el UPAC generalizó una lógica de indexación que se convirtió en pieza estructural de la inflación inercial colombiana durante décadas, transfirió al deudor hipotecario riesgos que la ingeniería financiera acabó desplazando de manera injusta, y terminó, en su colapso, produciendo una crisis social de dimensiones históricas.

Por qué sigue importando

Casi tres décadas después de la creación del UPAC y más de dos décadas después de su desmonte, el sistema sigue siendo el laboratorio en el que se ensayó por primera vez, a escala nacional, la financierización de una necesidad básica. La vivienda dejó de ser un problema exclusivamente urbanístico y social —de terrenos, de servicios, de subsidios— y pasó a ser también, y sobre todo, un problema financiero: un asunto de tasas, de plazos, de instrumentos de indexación, de mercados secundarios de hipoteca. Esa mutación, que hoy parece natural, fue en Colombia un acto político con fecha, nombres y firmas: 1972, Pastrana, Currie, el Ministerio de Hacienda, los decretos.

Su importancia contemporánea es también teórica. El UPAC mostró, con una claridad que pocos experimentos económicos alcanzan, que los instrumentos financieros no son técnicos: son dispositivos que producen sujetos, comportamientos y expectativas. La clase media colombiana no existía como sujeto propietario endeudado antes del UPAC en la escala en que lo fue después; el sistema no se limitó a servir una demanda existente, la moldeó, la amplificó y la organizó institucionalmente. Cuando el instrumento colapsó, colapsaron con él las expectativas que había producido, y esa doble ruina —la del contrato y la de la confianza— explica por qué la crisis de 1999 fue vivida como algo más que una crisis económica: fue vivida como una traición.

El UPAC importa, finalmente, porque es la clave para leer el cierre económico del Frente Nacional. La reforma agraria, expresión política del pacto frentenacionalista en su fase liberal, se agotó en Chicoral en 1972. Ese mismo año, la reforma urbana —encarnada en el UPAC— tomó el relevo como promesa alternativa. Cuando esa promesa colapsó en 1999, no colapsó solo un sistema financiero: se cerró el ciclo histórico en el que el bipartidismo, con las herramientas del Estado desarrollista y luego del Estado financiero, había intentado producir consentimiento social por vías redistributivas. Lo que vino después —las reformas de mercado profundizadas de los años 2000, las políticas de vivienda subsidiada, la nueva regulación financiera— pertenece ya a otro país. La UPAC es la frontera entre esos dos países, y por eso sigue siendo indispensable para entender ambos.