El Pacto de Chicoral

El Pacto de Chicoral

El 9 de enero de 1972, en el municipio tolimense de Chicoral, dirigentes de los partidos Liberal y Conservador se reunieron con representantes de los gremios de la producción agropecuaria para acordar un rediseño de la legislación agraria colombiana. Del encuentro salió un pacto que, en los meses siguientes, se traduciría en la Ley 4ª y la Ley 5ª de 1973 y, más tarde, en la Ley 6ª de 1975. En términos jurídicos, esas leyes elevaron el umbral de protección de la gran propiedad, redefinieron los criterios de "adecuada explotación" y bloquearon la vía por la cual aparceros y arrendatarios podían acceder a la tierra que trabajaban. En términos políticos, el Pacto de Chicoral cerró la ventana redistributiva que Carlos Lleras Restrepo había intentado abrir entre 1966 y 1970 con la ANUC como aliada, y consolidó un modelo agrario en el que la concentración latifundista quedaría legalmente blindada. La reforma agraria colombiana, iniciada formalmente con la Ley 135 de 1961, terminó allí: no por agotamiento técnico, sino por decisión política de las élites bipartidistas y de los gremios rurales.

De la Alianza para el Progreso a una reforma nominal

La Ley 135 de 1961 nació en un clima internacional muy particular. La Revolución Cubana de 1959 había alarmado a Washington, y la Alianza para el Progreso, lanzada por John F. Kennedy, condicionaba la ayuda estadounidense a que los gobiernos latinoamericanos emprendieran reformas sociales, entre ellas la agraria. El gobierno de Alberto Lleras Camargo, primer presidente del Frente Nacional, respondió con una ley que sobre el papel prometía redistribución.

El instrumento central fue el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, el INCORA, creado por la misma ley. La 135 estableció la extinción de dominio sobre tierras inadecuadamente explotadas, contempló la adjudicación de baldíos, ordenó nombrar procuradores agrarios y previó corporaciones regionales de desarrollo. El andamiaje legal era, en apariencia, ambicioso.

La realidad fue otra. Entre 1962 y 1978, menos del 1% de la superficie total de tierras del país fue afectada por la reforma agraria. Al cierre de 1970, apenas el 2% de las tierras agrícolas había sido objeto de algún tipo de transferencia dentro del marco reformista —incluyendo compras voluntarias y expropiaciones—, y de ese 2% solo una fracción mínima llegó efectivamente a manos campesinas en propiedad. El INCORA convirtió la titulación de baldíos —tierras públicas, no latifundios privados— en su principal actividad. Entre 1962 y 1971, el promedio anual de predios adjudicados fue de 14.562, con 521.175 hectáreas por año: cifras notables comparadas con las décadas previas, pero engañosas, porque la mayor parte correspondía a baldíos en zonas de colonización periférica, no a redistribución de la gran propiedad.

El resultado, medido en concentración, fue el contrario al proclamado. Entre 1960 y 1970, las explotaciones menores de 10 hectáreas disminuyeron tanto en número como en superficie, mientras que los estratos medio-alto (20 a 50 hectáreas) y alto (más de 50 hectáreas) crecieron. El aumento fue más marcado en el estrato alto. La ley reformista coexistió con una concentración latifundista creciente.

Esa paradoja se explica por la captura institucional. Las élites terratenientes bloquearon la redistribución mediante representación directa en el Congreso, control del clientelismo local y cabildeo sobre la burocracia del INCORA, que terminó orientando su actividad hacia proyectos que no perturbaban la tenencia existente: colonización dirigida en el piedemonte oriental de la cordillera Oriental, el Magdalena Medio, la altillanura entre Meta y Vichada, el sur de Córdoba, el bajo Cauca antioqueño, el nordeste antioqueño y Urabá. El Instituto se convirtió, en la práctica, en agencia de titulación de baldíos y de colonización de fronteras, no en instrumento de expropiación de latifundios.

Lleras Restrepo y la apuesta por la ANUC

Cuando Carlos Lleras Restrepo asumió la Presidencia en 1966, encontró una reforma agraria que era letra muerta. Su gobierno reorientó el proceso hacia lo que la ley había prometido y no cumplido: la distribución efectiva de los latifundios inadecuadamente explotados. Para hacerlo tomó una decisión que resultaría decisiva: promovió desde el Estado la creación de una organización campesina de alcance nacional.

El Decreto 755 del 2 de mayo de 1967 y la Resolución 061 de mayo del mismo año dieron el marco jurídico. Con base en esos instrumentos, el Ministerio de Agricultura empadronó a los usuarios reales y potenciales de los servicios agropecuarios estatales. A mediados de 1969 había 700.000 campesinos afiliados, con 563.224 organizados en asociaciones con personería jurídica. La Asociación Nacional de Usuarios Campesinos —la ANUC— se constituyó oficialmente en julio de 1970, aproximadamente un mes antes del final del mandato de Lleras Restrepo. Para entonces reunía cerca de un millón de hombres y mujeres, según cifras de la época, o alrededor de 845.000 usuarios inscritos según registros posteriores.

La ANUC nació con un carácter dual. Era, por un lado, una iniciativa estatal: una base social organizada para respaldar la reforma agraria frente a la oposición de un Congreso hostil y de gremios empresariales alineados contra la redistribución. Era, por otro lado, un movimiento con dinámica propia, un cuerpo político en construcción. Esa doble naturaleza —anfibia, la han llamado algunos— definió su trayectoria. Lleras Restrepo también leía la creación de la ANUC como un contrapeso frente al ascenso de las guerrillas fundadas en la segunda mitad de los años sesenta y frente al populismo de la ANAPO de Rojas Pinilla, que se preparaba para las elecciones de 1970.

En el terreno legislativo, el gobierno impulsó la Ley 1 de 1968, que introdujo nuevas causales de expropiación de tierras explotadas inadecuadamente y facilitó la permanencia de aparceros y arrendatarios en las parcelas que trabajaban. Fue el momento más audaz del reformismo agrario del Frente Nacional. Aun así, los efectos concretos siguieron siendo modestos. Un exfuncionario del INCORA recordaría después que buena parte de las tierras compradas por la institución durante ese gobierno se adquirieron con una lógica "ingenieril, no social", pensadas para construir distritos de riego cuyos principales beneficiarios terminarían siendo grandes propietarios.

Lleras Restrepo, en cualquier caso, estimuló la mayor movilización campesina del siglo XX colombiano. Ese fue su legado más duradero: no las hectáreas efectivamente redistribuidas, sino la organización de una base rural con capacidad de presión.

Las tomas de 1971 y el Mandato Campesino

Con Misael Pastrana Borrero en la Presidencia desde agosto de 1970, la relación entre Estado y ANUC comenzó a tensarse. El nuevo gobierno conservador se distanció rápidamente del enfoque de su antecesor y encargó al economista Lauchlin Currie el diseño de un plan de desarrollo —"Las Cuatro Estrategias"— que centraba la modernización económica en el estímulo a la agricultura capitalista y en la seguridad jurídica de la gran propiedad rural, no en la redistribución.

La ANUC no esperó. En febrero de 1971 comenzó una oleada de tomas de tierras que se extendió por la costa Caribe, los valles interandinos y los Llanos Orientales. Aproximadamente el 76,9% de los conflictos por tierra registrados ese año ocurrieron en latifundios de esas tres zonas, donde predominaban la ganadería extensiva y la agricultura capitalista. El gobierno respondió con un comunicado que calificó las invasiones como "intento coordinado de perturbación del orden público". La ANUC replicó reiterando el carácter social del movimiento.

En agosto de 1971, en la localidad de Fúquene, la asociación aprobó el Mandato Campesino. El documento definió a la ANUC como organización autónoma, integrada por campesinos asalariados, pobres y medios, y reclamó una reforma agraria integral y democrática, la dignificación del trabajo agrícola y la elevación del nivel de vida rural. Ya no era la organización auxiliar del gobierno que Lleras Restrepo había concebido: era un actor político con voz propia, dispuesto a chocar con el Estado.

Fals Borda destacaría el papel de vanguardia de Sucre en la lucha por la tierra y la radicalización del campesinado caribeño. Fue en Sucre, Córdoba, Bolívar, Cesar y Magdalena donde las tomas alcanzaron mayor intensidad. Y fue esa radicalización la que precipitó la reacción. El Congreso debatió la cuestión agraria en septiembre y noviembre de 1971. Los gremios de la producción —ganaderos, algodoneros, arroceros, cafeteros— exigían medidas. Los terratenientes locales movilizaban a las autoridades regionales para desalojar invasiones. La presión sobre el Ejecutivo se hizo insostenible.

Pastrana Borrero convocó entonces una reunión en Chicoral.

Chicoral: la mesa de las élites

El 9 de enero de 1972, en Chicoral, un corregimiento del municipio de El Espinal en el Tolima, se reunieron dirigentes de los dos partidos, parlamentarios y representantes de los gremios rurales. Por el lado conservador estuvo el ministro Hernán Jaramillo Ocampo. Por el liberal, Indalecio Liévano Aguirre. Entre los parlamentarios asistieron Víctor Mosquera Chaux, Alberto Mendoza Hoyos, Hernando Durán Dussán, Álvaro Uribe Rueda y Cornelio Reyes. Los ganaderos estuvieron representados por Rafael Azuero Manchola, Mario Laserna Pinzón y Enrique Liévano Ricaurte.

En la mesa no estuvo la ANUC. Tampoco los representantes de los pequeños propietarios, ni los aparceros, ni los arrendatarios. La reunión que iba a redefinir el marco legal de la propiedad rural en Colombia se hizo sin los sujetos rurales sobre los que recaería.

El acuerdo fue, en esencia, una alianza bipartidista con los gremios de la producción para desmontar la reforma agraria redistributiva. Se decidió modificar la legislación en un sentido favorable a los grandes propietarios: elevar los umbrales que protegían la propiedad frente a la expropiación, endurecer los criterios técnicos para declarar un predio "inadecuadamente explotado" —esa era la categoría que activaba la extinción de dominio— y redirigir el gasto público agrario hacia el fomento sectorial en vez de la redistribución.

La composición del encuentro es reveladora. El Frente Nacional, el arreglo institucional que desde 1958 alternaba a liberales y conservadores en el poder y repartía los cargos por mitades, mostraba en Chicoral su lógica más profunda: cuando la reforma tocaba los intereses estructurales de las élites, los dos partidos convergían. La reforma agraria de Lleras Restrepo había abierto una fisura dentro de esa alianza; Chicoral la cerró.

El pacto ha sido descrito como un "reversazo": la política agraria de Lleras Restrepo quedó invertida en un solo acto de negociación. Pastrana Borrero, apenas dieciocho meses después de asumir la Presidencia, había dado por terminada la reforma agraria.

Las leyes que blindaron el latifundio

Chicoral fue el acuerdo político; su traducción jurídica llegó en los meses y años siguientes. La primera pieza fue la Ley 4ª de 1973. Su artículo 2 estableció la presunción de propiedad privada sobre los fundos poseídos por particulares, redefiniendo el concepto de baldío en un sentido que dificultaba enormemente la recuperación estatal de tierras públicas ocupadas de facto. La ley elevó el umbral de protección a 160 hectáreas: predios de ese tamaño quedaban blindados frente a la afectación por reforma agraria. Y redefinió los criterios de "adecuada explotación" en términos que hacían casi imposible la expropiación: bastaba con niveles mínimos de productividad —a menudo simbólicos, como cabezas de ganado por hectárea muy bajas— para blindar el predio.

La Ley 4ª fue, además, el resultado directo de un proceso sistemático de demandas de los propietarios de grandes latifundios, que habían visto en la titulación de baldíos y en las tomas campesinas amenazas a su tenencia y presionaron para que el marco legal les diera certidumbre.

La Ley 5ª de 1973 fue la otra cara del pacto: no un instrumento de desmonte, sino de fomento. Diseñó una política sectorial agropecuaria orientada al crédito, la asistencia técnica y la modernización productiva, sustituyendo la lógica redistributiva por una de estímulo al capital agrario. En términos macroeconómicos, la 5ª ofreció a los grandes propietarios y a los empresarios del campo un canal alternativo de política pública, más generoso que la reforma agraria y sin costo para su patrimonio.

La Ley 6ª de 1975 cerró el circuito. Reguló la aparcería en términos que impedían al aparcero o arrendatario adquirir derechos de propiedad sobre el predio trabajado, invirtiendo el espíritu de la Ley 1 de 1968. En la práctica, la nueva relación de aparcería podía obligar al campesino a prestar servicios personales al dueño de la tierra y a pagar rentas en trabajo y en especie. El jurista Guillermo Perry caracterizaría esa figura, en 1983, como propia de "la más rancia estirpe feudal". Después de haber intentado por un momento romper las relaciones semiserviles en el campo, el Estado colombiano las restauraba por ley.

A esas leyes se sumaron mecanismos complementarios de política sectorial que reforzaron el nuevo marco. La legislación de 1973-1975 no fue una reforma de la reforma agraria: fue su desmantelamiento sistemático y su reemplazo por un régimen de protección de la gran propiedad.

La ANUC se parte

El Pacto de Chicoral no solo cambió la ley: destruyó al principal interlocutor rural del Estado. La respuesta del gobierno de Pastrana Borrero a la radicalización de la ANUC combinó dos instrumentos. Por un lado, la represión: desde finales de 1971 y principios de 1972, las acciones estatales se intensificaron en las zonas más afectadas por las invasiones, con desalojos violentos y movilización de las autoridades locales por parte de los terratenientes. Por otro lado, la división organizada desde arriba.

El gobierno impulsó la creación de una facción paralela dentro de la asociación, conocida como ANUC-Línea Armenia, gobiernista y dispuesta a alinearse con las políticas oficiales. El sector mayoritario, radicalizado y comprometido con el Mandato Campesino, tomó el nombre de ANUC-Línea Sincelejo, en referencia a la capital de Sucre, epicentro de las tomas de tierras. El apoyo financiero estatal a la organización, que había sido decisivo en su expansión, se suspendió para el sector no oficialista.

La fractura fue devastadora. Estimaciones de la época indican que cerca de 500.000 campesinos abandonaron las filas de la ANUC. Tras la división, la Línea Sincelejo habría quedado con unos 300.000 afiliados y la Línea Armenia con apenas 10.000, aunque esas cifras deben tomarse con cautela. Con motivo del Tercer Congreso Nacional en 1974, la escisión se profundizó y consolidó. En regiones como el Valle del Cauca, ambas facciones montaron trabajo organizativo por separado, principalmente en zonas de vertiente, dispersando lo que había sido una organización nacional.

A la fractura política se sumaron disputas ideológicas internas. Distintas corrientes de izquierda —de raíz comunista tradicional, marxista-leninista, maoísta— disputaron el control de la Línea Sincelejo, agravando la desarticulación. En algunas regiones, como el Cauca, la crisis de la ANUC se vivió con rezago, hacia finales de los setenta e inicios de los ochenta, y sus antiguos líderes se dispersaron hacia nuevas organizaciones locales, como el Comité de Integración del Macizo Colombiano, el CIMA.

En apenas cuatro años, la organización campesina más importante del siglo XX colombiano había perdido la mitad de su base, su interlocución con el Estado y su unidad interna. Chicoral no solo desmontó la reforma: desmontó al sujeto colectivo que la exigía.

Las empresas comunitarias y el fracaso del asociativismo

Uno de los legados ambivalentes de la fase reformista fueron las empresas comunitarias. Desde 1968, el INCORA había cambiado su política de entrega individual de tierra por la asignación colectiva y pro-indivisa, especialmente en distritos de aparceros, arrendatarios y de adecuación de tierras. La lógica era doble: crear economías de escala en la producción campesina y consolidar formas asociativas que dieran cohesión política a los beneficiarios de la reforma.

Para 1973 existían unas 850 empresas comunitarias o mixtas, con 207.000 hectáreas en total. Los cinco departamentos de la costa Caribe donde las invasiones habían sido más intensas —Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena y Sucre— concentraban 81.162 hectáreas bajo ese régimen, el 40% del total nacional. Sucre, epicentro de la radicalización, tenía aproximadamente 35.000 hectáreas.

El modelo funcionaba mientras hubo respaldo estatal. A mediados de los años setenta, las empresas que habían superado los conflictos internos del trabajo asociativo entraron en crisis económica. El cambio de orientación productiva —abandonar cultivos tradicionales como maíz, ajonjolí, ñame, tabaco y ganadería para volcarse al algodón, que prometía rentabilidad rápida— resultó desastroso. La caída de los precios internacionales del algodón y la fragilidad financiera de los proyectos generaron descalabros.

La organización interna también fue difícil. En Sucre, según testimonios de líderes de la época, los socios de las empresas destinaban los lotes individuales al pancoger familiar mientras que en las tierras colectivas se trabajaba obligatoriamente —dos días semanales por familia— para pagar las deudas contraídas con el INCORA. La lógica asociativa, presentada como emancipación, funcionaba en la práctica como un régimen de trabajo forzado destinado al servicio de la deuda.

En Jamundí, Valle del Cauca, la empresa comunitaria formada en la finca La Berta recibió 500 hectáreas para 120 familias, cuando la meta original en la zona había sido parcelar 10.000. La brecha entre lo prometido y lo entregado fue característica del período. Los detractores de la reforma agraria usarían el fracaso de las empresas comunitarias como argumento contra cualquier redistribución futura: si los campesinos no habían sabido administrar la tierra recibida, la conclusión —tramposa— era que la tierra debía quedarse donde estaba.

Hacia la periferia: colonización, conflicto y armas

Cerrada la vía redistributiva en el centro agrario del país, el excedente de población rural sin tierra no desapareció: se desplazó. El efecto general del Pacto de Chicoral fue dejar intacta la concentración de la tierra en las zonas agrícolas centrales y empujar a los campesinos hacia tres destinos: la colonización periférica en las fronteras selváticas, los barrios subnormales de las grandes ciudades o el confinamiento en parcelas de pancoger insuficientes.

La colonización periférica se convirtió en la principal actividad del INCORA. Durante los años sesenta y setenta, el Instituto dirigió la ocupación del piedemonte oriental de la cordillera Oriental, el Magdalena Medio, la altillanura entre Meta y Vichada, el sur de Córdoba, el bajo Cauca antioqueño, el nordeste de Antioquia y Urabá. En los Llanos Orientales, el Caquetá, el Sarare, el Ariari y el Magdalena Medio, la economía de colonización quedó rápidamente atrapada en la lógica del latifundio ganadero: los campesinos desmontaban la selva y, a medida que las áreas se incorporaban a la red productiva regional, compradores de mejoras concentraban la propiedad para ganadería extensiva. El colono terminaba, otra vez, sin tierra.

Estudios del propio INCORA en los años sesenta habían advertido que la colonización no resolvía el problema de la concentración, sino que lo reproducía en la frontera. Chicoral, al blindar la gran propiedad en el centro, hizo de la colonización la única política agraria activa, con las consecuencias previstas: alto nivel de conflictividad, daño ecológico severo y desarrollo territorial desordenado. En algunas de esas zonas, la ausencia estatal y la debilidad institucional favorecerían, en la década siguiente, la expansión de los cultivos ilícitos.

Fue también en la periferia donde las guerrillas encontraron terreno fértil. Las FARC habían sido fundadas formalmente en 1966, en la II Conferencia del Bloque Guerrillero del Sur, tras la Operación Soberanía de mayo de 1964, que había disuelto militarmente los enclaves de autodefensa campesina en Marquetalia, Riochiquito, El Pato y Guayabero. Desde entonces se consolidaron políticamente con orientación del Partido Comunista y con un programa agrario en el centro de su plataforma. El ELN, por su parte, se había constituido en 1965.

La conexión entre el bloqueo institucional a la reforma y la trayectoria armada no es especulativa. Sectores influyentes de ambos partidos del Frente Nacional se unieron para sabotear la reforma agraria de Lleras Restrepo, generando la sensación de que la vía reformista estaba clausurada en el sistema colombiano. Esa percepción alimentó la radicalización de sectores sociales y de la izquierda. El Pacto de Chicoral, por un lado, y el establecimiento previo de las FARC y el ELN, por otro, pueden leerse como dos respuestas opuestas a la misma crisis institucional de larga data, cuya raíz común está en las luchas por la tierra que Colombia arrastra desde los años veinte.

Hasta finales de los setenta, el conflicto rural fue más dinámico en lo social y político que en lo armado. La verdadera expansión guerrillera vendría en los ochenta, y sobre todo en los noventa, cuando las FARC crecieron en las zonas de colonización, en el piedemonte llanero, el Magdalena Medio, el Caquetá y el sur del país —justamente los territorios que el INCORA había colonizado en lugar de redistribuir—. El paramilitarismo, décadas después, se instalaría en los mismos ejes de la ganadería latifundista de la costa Caribe y el Magdalena Medio, defendiendo la propiedad rural concentrada que Chicoral había protegido.

El peso duradero de una decisión

El Pacto de Chicoral suele presentarse como una fecha, pero es más útil pensarlo como un umbral. Antes de enero de 1972, la reforma agraria colombiana era una promesa incumplida, con una ley que existía y un aparato institucional que producía cifras modestas pero simbólicamente importantes. Después de Chicoral, la reforma quedó legalmente desactivada, política y socialmente huérfana de sujeto —con la ANUC fracturada— y sustituida por una política de fomento sectorial para la agricultura capitalista.

Durante la segunda mitad de los años setenta, la cuestión agraria perdió prioridad en la política colombiana. La legislación de 1973-1975 inauguró un período contrarreformista que se prolongaría durante toda la década de los ochenta. Cualquier intento posterior de retomar la redistribución tendría que enfrentar el marco jurídico que Chicoral había construido: los umbrales de 160 hectáreas, los criterios de "adecuada explotación", la presunción de propiedad privada sobre baldíos, la aparcería restaurada.

La lectura del Pacto de Chicoral como ruptura absoluta tiene un límite: la reforma que sepultó ya era, en su gran mayoría, nominal. La Ley 135 de 1961 nunca contó con mecanismos eficaces de expropiación, el INCORA fue capturado desde temprano por las élites y la concentración de la tierra aumentó durante los años sesenta pese al marco legal reformista. Chicoral no destruyó una redistribución vigorosa: cristalizó y legalizó un fracaso redistributivo que venía de antes. Pero ese matiz no suaviza la naturaleza del pacto. Lo que era parálisis burocrática y resistencia difusa se convirtió, después de enero de 1972, en bloqueo jurídico explícito. Lo que era una batalla dentro del Estado sobre la orientación de la política agraria se cerró con un acuerdo entre las élites que dejó al campesinado organizado fuera de la mesa.

El costo de esa clausura se pagaría durante medio siglo. La concentración latifundista que Chicoral protegió sigue siendo hoy una de las más altas de América Latina. La colonización periférica que sustituyó a la reforma produjo territorios frágiles, disputados por guerrillas, paramilitares, narcotráfico y agroindustria. El desplazamiento forzado masivo del cambio de siglo se concentró en las mismas regiones donde Chicoral había impedido la redistribución. Y cuando en la década de 2010 el Estado colombiano intentó, dentro del proceso de negociación con las FARC, retomar la reforma rural integral, tuvo que hacerlo sobre un país cuyos mapas de propiedad seguían siendo, en lo esencial, los que la Ley 4ª de 1973 había dibujado.

Chicoral no fue una reunión técnica en un municipio del Tolima. Fue el momento en que la República decidió, por acuerdo entre sus élites, que la tierra no se tocaba. Todo lo que vino después —el conflicto armado, el desplazamiento, las masacres rurales, el narcolatifundio— se libró sobre la base de esa decisión.