Colonización dirigida

La colonización dirigida es la política estatal, formalizada en Colombia durante el siglo XX, mediante la cual el gobierno planificó el asentamiento de campesinos en tierras baldías de la periferia nacional —piedemonte llanero, Amazonia, Magdalena Medio, Urabá, sur de Córdoba— con titulación, crédito supervisado, asistencia técnica e infraestructura vial. Nació con antecedentes decimonónicos, se consolidó con la Ley 135 de 1961 y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), y se desplegó con mayor intensidad entre 1961 y 1982. En el papel era el brazo técnico de una reforma agraria; en la práctica funcionó como sustituto de la redistribución en el interior andino: desplazó el problema campesino hacia la frontera, entregó títulos donde nadie los disputaba y dejó intacta la concentración latifundista donde sí importaba. El resultado fue una geografía nueva —territorios abiertos a machete, endeudados, capturados después por la ganadería extensiva y, más tarde, por las economías ilegales— que hoy sigue siendo el mapa profundo del conflicto colombiano.

Qué se entiende por colonización dirigida

La expresión designa una modalidad específica de poblamiento: no la migración espontánea de familias que abren fundo en la selva por su cuenta, ni la colonización armada que asocia autodefensa campesina y ocupación de baldíos, sino un programa estatal con presupuesto, cronograma y funcionarios. Su diferencia con la colonización espontánea antioqueña del siglo XIX es de naturaleza institucional: allí donde aquella fue empuje demográfico y comercial de las comunidades, la colonización dirigida supone un sujeto planificador —la Caja de Crédito Agrario primero, el INCORA después— que selecciona zonas, mide predios, otorga títulos, presta dinero y construye caminos.

Su ambigüedad, sin embargo, es constitutiva. Nació hermanada con la reforma agraria y se presentó como su complemento territorial, pero en Colombia terminó reemplazándola. La misma ley que creó al INCORA para redistribuir la propiedad rural lo convirtió, en los hechos, en una oficina de titulación de baldíos: entre 1962 y 1971 el instituto adjudicó en promedio 14.562 predios y 521.175 hectáreas al año —casi tres veces más predios y casi el doble de tierra que el promedio anual del período 1931-1971—, pero casi todo en la frontera, casi nada en el latifundio andino. Comprender la colonización dirigida es comprender esa desviación: cómo una política concebida como redistributiva se transformó en una política de expansión de la frontera agrícola, y por qué esa desviación no fue accidente sino salida de menor resistencia.

Los antecedentes decimonónicos: baldíos, bonos territoriales y misioneros

La república heredó del período colonial la figura jurídica de la tierra baldía —tierras de la nación, no apropiadas privadamente— y desde 1821 ensayó políticas para ponerla a producir. La legislación decimonónica contempló tres ejes de adjudicación: recompensas a los veteranos de la independencia, atracción de inmigrantes europeos y norteamericanos para que se establecieran como agricultores o artesanos, y concesiones a las provincias para estimular el poblamiento. El principio de fondo era que la tierra debía ganarse por la explotación económica: quien la trabajara, la merecía.

En la práctica, el sistema favoreció a los grandes. Los bonos territoriales, títulos con los que podía reclamarse baldío, solo se compraban en las ciudades importantes; los colonos rurales rara vez viajaban a ellas, rara vez disponían de dinero para adquirirlos, rara vez sabían cómo tramitarlos. Los agrimensores, los abogados y los tiempos del papel jugaban en contra del labriego. La Ley 61 de 1874 intentó corregir el desequilibrio al establecer que se concederían gratuitamente tierras a los colonos con cultivos permanentes, con una extensión adicional equivalente a la cultivada —o de treinta hectáreas— para quienes acreditaran posesión ininterrumpida por más de cinco años. El principio se extendió a ganaderos y a quienes cercaran sus lotes. Pero la misma ley contenía disposiciones parcialmente contradictorias, y su aplicación se enredó en los mismos costos ocultos que había pretendido eliminar.

Sobre esa base se acumuló una legislación densa —Ley 48 de 1882, Ley 56 de 1905, Ley 110 de 1912, Ley 45 de 1917, Ley 85 de 1920, Ley 47 de 1926— que fue el andamiaje legal previo a la Ley 200 de 1936 y, más tarde, a la Ley 135 de 1961. En paralelo, el Estado concedió inmensas extensiones a compañías y departamentos a cambio de la construcción de ferrocarriles y caminos, en el auge agroexportador y de la navegación a vapor. Hacia 1890 adjudicó tierras baldías entre los ríos Ariari y Caguán a una empresa colonizadora a cambio de obras de infraestructura; el gobierno canceló el acuerdo cuando la firma se apropió ilegítimamente de 160.000 hectáreas, pero la operación dejó su huella: afianzó la ganadería en las tierras llanas, introdujo café y cacao en las laderas cordilleranas y promovió las fundaciones de La Uribe (Meta) y Colombia (Huila), unidas por un camino que se volvió eje del poblamiento posterior.

Donde el Estado no llegaba con títulos, llegaba con curas. El Concordato de 1887 entre el gobierno colombiano y la Santa Sede desembocó en el Convenio de Misiones, que delegó en la Iglesia la "civilización de los salvajes" en los territorios amazónicos. Capuchinos, franciscanos y consolatas cumplieron en el Caquetá y en el piedemonte funciones civiles del Estado: registraron, catequizaron, organizaron pueblos, tramitaron el orden social. Antes que ellos, los jesuitas habían abierto el camino sanjuanero que enlazó San Martín y San Juan de los Llanos con lo que hoy es Villavicencio. La colonización dirigida del siglo XX heredaría este mapa: un país central donde la propiedad estaba consolidada y una periferia donde el Estado había ensayado, sin gran éxito, delegar el poblamiento en bonos, empresas concesionarias y misioneros.

La Violencia y el primer ensayo republicano: la Ley 20 de 1959

La colonización dirigida moderna nace como respuesta a una emergencia. La Violencia bipartidista, que entre 1950 y 1960 devastó especialmente el interior andino, produjo un desplazamiento campesino masivo cuyas rutas configuraron el mapa demográfico posterior del país. Una parte fluyó hacia las ciudades —Bogotá pasó de menos de 500.000 habitantes a comienzos de los cuarenta a 620.000 en 1950 y a 1.300.000 en 1960—; otra se derramó sobre la frontera: Magdalena Medio, Caquetá, Putumayo, Sarare en Arauca, Ariari en el Meta. Fueron desplazados que caminaron con sus enseres hasta donde terminaba la carretera y empezaba la selva.

Cuando en 1955 el gobierno de Gustavo Rojas Pinilla lanzó su ofensiva militar contra Villarrica y otros municipios del oriente tolimense, declarados "zonas rojas", produjo un desplazamiento adicional hacia el Ariari en columnas de marcha que llevaban ya influencia comunista. En este movimiento se anudaron dos hilos que la colonización dirigida nunca lograría desatar: el flujo del campesino desplazado y la presencia organizada de la resistencia armada. Nicolás Buenaventura articuló en 1962 la conexión entre colonización y autodefensa campesina, anticipando en tres décadas el concepto académico de "colonización armada" que William Ramírez formalizaría después.

Frente a esa hemorragia, el primer instrumento oficial fue la Ley 20 de 1959, el Plan Nacional de Rehabilitación y Socorro, primera medida diseñada para atender a los desplazados por La Violencia. La ley asignó a la Caja de Crédito Agrario —que desde 1958 ya venía preparando el terreno— la tarea de organizar colonias en tierras baldías, con Caquetá y Meta como escenarios centrales. Bajo su aplicación, cerca de 3.000 personas recibieron parcelas, y el programa financió puestos de salud y otras obras de infraestructura. La escala fue modesta y las herramientas insuficientes, pero el molde quedó fundido: el Estado colombiano, incapaz de tocar la gran propiedad en las regiones donde la Violencia había estallado, aprendió a ofrecer al campesino una alternativa periférica.

La Ley 135 de 1961: la reforma que se volvió colonización

La Ley 135 de 1961 nació de una convergencia de presiones. En el frente interno, el gobierno de Alberto Lleras Camargo, primer presidente del Frente Nacional, necesitaba una respuesta estructural al drama agrario que La Violencia había desnudado. En el frente externo, el triunfo de la Revolución Cubana en 1959 había alterado el cálculo geopolítico hemisférico: Estados Unidos, temeroso de nuevas insurrecciones rurales, promovió la Alianza para el Progreso, constituida formalmente el 17 de agosto de 1961 en la reunión del CIES de la OEA en Punta del Este. Colombia se convirtió en una de sus principales vitrinas y recibió más de mil millones de dólares en préstamos —el 11% del programa total— de AID, el BID y el Banco Mundial. Gran parte de esos recursos financiarían al INCORA.

Lleras Camargo celebró la firma de la ley como el "momento culminante de su administración". John F. Kennedy y su esposa se encontraban en Bogotá esa misma semana; la coreografía diplomática dejó pocas dudas sobre el sentido geopolítico de la reforma. Lleras, meses antes, había rechazado la "Operación Colombia" que Lauchlin Currie había propuesto en 1960 —un plan de migración masiva del campo a las ciudades— por considerarla contraria a sus compromisos con la Alianza y con el proyecto de entregar tierras a los campesinos. La reforma agraria colombiana se selló, entonces, en el cruce entre el trauma interno de La Violencia y la lógica anticomunista de la Guerra Fría, en un país que ya era teatro de esa guerra desde que el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) realizara allí en 1949 su primera misión general de país, encabezada por el propio Currie, y desde que la Fundación Rockefeller abriera su programa agrícola en 1950.

La Ley 135 estableció una arquitectura ambiciosa. Creó al INCORA como principal ejecutor. Contempló asistencia técnica y crédito supervisado a colonos, mejoramiento de vivienda, salud, educación y seguridad social rural, organización del mercadeo, almacenamiento y fomento de cooperativas. Diseñó la figura de los procuradores agrarios y creó corporaciones regionales de desarrollo encargadas de promover la colonización en zonas de reserva y de ejecutar labores de parcelación y concentración parcelaria. Sus programas de parcelación y colonización debían garantizar extensiones económicamente explotables, vivienda o crédito para adquirirla, plazos razonables de pago, interés no mayor del 8% y préstamos adicionales para las fundaciones iniciales y los cultivos.

Sobre el papel, era una reforma integral. En la ejecución, el INCORA orientó el grueso de su actividad hacia la titulación de baldíos y la colonización dirigida, no hacia la redistribución de la propiedad privada. Entregó una cantidad insignificante de tierras a un número igualmente mínimo de campesinos dentro de la frontera agrícola: la gran propiedad andina permaneció, en lo esencial, intocada. El desplazamiento del énfasis se lee con brutalidad estadística: entre 1903 y 1961 —casi seis décadas— se había adjudicado el 10,7% de la superficie nacional; entre 1962 y 1974 —apenas doce años— se adjudicó el 28,6%. Casi todo, tierra de frontera.

Las razones de esa deriva son múltiples y no reductibles a una sola voluntad. Los grandes terratenientes resistieron tenazmente cualquier disposición que modificara la propiedad de la tierra, y llegaron a amenazar con cárcel a los campesinos que intentaban registrar sus parcelas. Las urgencias humanitarias del desplazamiento por La Violencia empujaban a soluciones rápidas: abrir baldíos era más simple que expropiar haciendas. Y la lógica de la Alianza para el Progreso —capitalismo periférico, incorporación de la frontera al mercado, productividad antes que redistribución— proveyó el marco ideológico para que ese desplazamiento pareciera reforma. La política terminó combinando productividad y colonización desde una perspectiva típicamente terrateniente, sin abordar la redistribución de las zonas ya ocupadas.

La geografía de la intervención: Ariari, Caquetá, Putumayo, Urabá

Los programas del INCORA dibujaron una media luna de intervención en los años sesenta y setenta: piedemonte oriental de la cordillera Oriental, Magdalena Medio, altillanura entre Meta y Vichada, sur de Córdoba, subregiones antioqueñas del bajo Cauca, nordeste y Urabá.

En el Meta, la Ley 135 comenzó a aplicarse en julio de 1964 sobre los municipios del Ariari —Acacías, Guamal, San Luis de Cubarral, norte de Granada, San Martín y Fuente de Oro—, con titulación de baldíos, asistencia técnica, crédito supervisado y apertura de vías. La región ya había sido teatro de una colonización previa: la fundación de Acacías en 1920 y la instalación de una colonia penal habían atraído campesinos de Cáqueza y Quetame, donde el minifundio cundinamarqués se estaba volviendo asfixiante. Sobre esa base se superpuso, además, el flujo de los desplazados por la ofensiva de Rojas Pinilla en Villarrica. El Ariari fue, así, un palimpsesto: colonización penal, colonización campesina, colonización forzada por la violencia y colonización dirigida del INCORA, sobre el mismo territorio y con actores distintos.

En Arauca, entre 1961 y 1973, el INCORA adjudicó 85.830 hectáreas con el propósito explícito de incorporar la intendencia a la producción agropecuaria nacional. En Urabá, el proyecto Antioquia 1 —164.000 hectáreas en los municipios de Arboletes y Turbo— fue considerado el más importante del país; el INCORA apoyó allí la colonización desde 1963 con titulación, vías y créditos, en una región que se convertiría con el tiempo en frontera bananera y en escenario de una violencia política atroz.

En Caquetá y Putumayo, el programa dio un salto de escala tras la sustracción de la Zona de Reserva Forestal en 1966: financiado por el BIRF, contempló asentar alrededor de 6.000 familias con crédito y asistencia técnica, orientadas a explotaciones caucheras, ganaderas y de palma africana. Putumayo, sin embargo, no había recibido flujos comparables a los del Caquetá o el Ariari durante la Violencia, y por eso no fue prioritario en la primera oleada del INCORA. Su gran transformación llegaría después, y por otras vías.

La demografía confirma la escala del movimiento. Meta emergió como principal destino llanero de los desplazados: entre los censos de 1938 y 1964 su población creció notablemente, superando a Arauca y Casanare, que también aumentaron de manera sustancial. La frontera se poblaba, pero lo hacía con una arquitectura frágil: titulación en el papel, caminos precarios, crédito escaso, mercados lejanos.

La ley de tres pasos: cómo el colono perdía la tierra

La contradicción central de la colonización dirigida se resume en un mecanismo que Orlando Fals Borda llamó la "ley de tres pasos". En Caquetá, en el piedemonte llanero y en el Magdalena Medio —y con variantes en las demás zonas—, el producto efectivo del trabajo del colono no era la propiedad sino la mejora: la tierra habilitada, desmontada, sembrada con pastos o cultivos. Primero, el colono tumbaba monte y volvía cultivable la selva. Segundo, vendía la mejora a bajo precio a un contratista o finquero de mayor capital. Tercero, un gran terrateniente exigía o compraba esa mejora al contratista para ampliar su estancia o montar una nueva hacienda ganadera. El colono, con el dinero de la venta, migraba más adentro para reiniciar el ciclo.

El mecanismo transformó lo que se presentaba como programa de acceso a la propiedad en un sistema de habilitación de tierras a costos reducidos para los terratenientes. En muchos casos, el gran propietario contrataba verbalmente al colono antes incluso de que este tumbara el monte, en condiciones laborales desfavorables. La gran propiedad no solo sobrevivió a la reforma agraria: la usó para expandirse a la frontera. En el Caquetá de principios de los sesenta, grandes tenedores cercanos al poder político llegaron a poseer entre 35.000 y 72.000 hectáreas, con decenas de miles de ellas en los llanos del Yarí, superando cualquier límite legal.

Las cifras de adjudicación del propio INCORA confirman el sesgo. Entre 1954 y 1957 en el Caquetá, los adjudicatarios de menos de 100 hectáreas fueron el 80,21% del total, pero recibieron apenas el 34,06% de la superficie adjudicada. Las adjudicaciones de tamaño mediano (21 a 500 hectáreas) concentraron el 77,75% del número y el 77,38% del área, dejando muy poco para el pequeño colono en los extremos. El patrón se repitió en las demás regiones, con variaciones. Y a escala nacional, el resultado agregado fue inequívoco: entre 1960 y 1970 las explotaciones de más de 500 hectáreas pasaron del 40,4% al 40,9% de la superficie total del país, mientras las de menos de 10 hectáreas bajaron del 8,8% al 7,2%. Las explotaciones pequeñas tuvieron una absorción neta negativa del crecimiento de la frontera agrícola (-4,6%): perdieron superficie mientras la frontera se expandía a un ritmo histórico. La reforma agraria, medida por su efecto sobre la concentración, no había ocurrido.

Colonización dirigida, colonización espontánea, colonización armada

La política del INCORA nunca operó en un territorio virgen. Un problema estructural fue que muchas de las zonas baldías seleccionadas ya estaban ocupadas por colonos espontáneos de oleadas anteriores. Como jurídicamente seguían siendo baldías, el proceso de adjudicación generaba tensiones inmediatas: los ocupantes previos debían reclamar sus derechos frente a los nuevos programas oficiales, con las asimetrías de información y poder previsibles.

A esa superposición se sumó una tercera capa: la colonización armada. Tras la ofensiva de Villarrica en 1955 y el cierre progresivo de las autodefensas campesinas comunistas, grupos guerrilleros fundaron colonizaciones en las vertientes del Ariari y en El Pato, y organizaron conferencias de comandantes que articulaban resistencia y poblamiento. Campesinos vinculados al Partido Comunista abrieron nuevos frentes en la Sierra de La Macarena mediante las llamadas columnas de marcha; de esas colonizaciones armadas surgirían, en 1964, las FARC. Desde El Pato, Riochiquito y Marquetalia, campesinos perseguidos por el Estado y por fuerzas conservadoras buscaron refugio en Guaviare, Caquetá y Norte de Santander, en un desplazamiento donde el partido articulaba organización política, colonización y defensa.

La colonización dirigida se superpuso a ese mapa sin absorberlo. En vez de disolver los territorios de resistencia mediante la integración productiva, terminó rodeándolos. Y a medida que las tierras habilitadas por los colonos eran capturadas por la ganadería extensiva, los pequeños productores expulsados por la ley de tres pasos migraban hacia zonas cada vez más alejadas: Amazonas, Putumayo profundo, altos del Guaviare. La afinidad entre guerrillas y colonos, latente desde los cincuenta, se consolidaría décadas después con la economía de la coca: desde los ochenta, la amalgama de colonización, coca y guerrilla terminaría de sellar el destino político de la frontera.

Del segundo aliento al desmonte: Lleras Restrepo, Peñalosa, López Michelsen

La política tuvo un segundo aliento durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), que reforzó al INCORA y elevó la escala de las adjudicaciones. Enrique Peñalosa Camargo dirigió el instituto en ese ciclo y empujó las herramientas complementarias —crédito supervisado, cooperativas, organización campesina— que la Ley 135 había previsto. La creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) en 1967 abrió, por primera vez, un canal de organización política del campesinado capaz de presionar en dirección redistributiva.

El impulso duró poco. Con el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978) y, más aún, con el Pacto de Chicoral —negociado desde 1972 entre el gobierno de Misael Pastrana Borrero y los gremios de terratenientes—, la reforma agraria fue vaciada en su ambición redistributiva. La política agraria colombiana volvió al cauce de siempre: modernización productiva para los grandes, titulación de baldíos para los pequeños, sin tocar la estructura de la propiedad en el interior. Absalón Machado, Darío Fajardo Montaña, Catherine LeGrand y Alfredo Molano Bravo documentaron desde entonces, con métodos y sensibilidades distintas, esa lenta desactivación: el primero desde la economía agraria, el segundo desde la sociología del conflicto rural, la tercera desde la historia de la frontera, el último desde el trabajo de campo con los colonos mismos.

En la década siguiente, la colonización dirigida se disolvió en un proceso que la desbordó por completo. Los territorios abiertos por el INCORA se convirtieron en zonas de expansión cocalera; los caminos financiados con recursos del BIRF resultaron útiles para economías que la ley no había previsto; las tierras tituladas cambiaron de manos, esta vez a favor de nuevos actores armados. El Estado, que había asentado colonos en la frontera para descomprimir el conflicto agrario del interior, encontró tres décadas después que esa frontera se le había vuelto un territorio propio, con sus poderes, sus reglas y sus violencias.

El balance: qué dejó la colonización dirigida

La colonización dirigida transformó el mapa colombiano. Poblamiento efectivo del piedemonte llanero, del Caquetá, del Urabá y del Magdalena Medio; incorporación de millones de hectáreas a la producción agropecuaria; construcción de vías, escuelas, puestos de salud; formación de un campesinado propietario en la frontera, con títulos legales que antes no existían. Nada de eso es menor, y el país que resultó de esa política es reconocible solo desde ella.

Pero su balance histórico está marcado por lo que no hizo. No redistribuyó la propiedad rural: entre 1960 y 1970, cuando su despliegue fue más intenso, la concentración de la tierra aumentó ligeramente en vez de disminuir. No emancipó al colono: la ley de tres pasos garantizó que buena parte de las tierras habilitadas terminara en manos de grandes ganaderos. No desactivó el conflicto agrario: lo desplazó geográficamente, y en la frontera se anudó con la insurgencia armada primero y con las economías ilegales después. No integró establemente la periferia al Estado: los territorios abiertos se convirtieron, en gran medida, en zonas donde la soberanía estatal quedó en disputa permanente.

Que ese balance haya sido diseño premeditado de las élites terratenientes o resultado no buscado de contingencias superpuestas —el trauma de La Violencia, la presión de la Guerra Fría, la resistencia terrateniente al cambio, la lógica del capitalismo periférico financiado desde afuera— es materia de discusión legítima. Lo que no admite duda es el resultado. En una historia larga que va de los bonos territoriales del siglo XIX a las misiones capuchinas del Caquetá, de la Ley 20 de 1959 a la Ley 135 de 1961, del Ariari al Guaviare, la colonización dirigida fue el modo colombiano de eludir la reforma agraria mientras se decía hacerla. El país donde vivimos —con su geografía del conflicto, sus fronteras porosas, sus economías ilegales enraizadas en las mismas regiones que el INCORA se propuso incorporar— es, todavía hoy, hijo de esa elusión.