Concesiones masivas de baldíos en la Orinoquia (1880-1900)

Concesiones masivas de baldíos en la Orinoquia (1880-1900)

Entre 1880 y 1900, en las últimas décadas del Radicalismo y los primeros años de la Regeneración, el Estado colombiano adjudicó cientos de miles de hectáreas de tierras baldías en Casanare, Meta y Arauca a un puñado de comerciantes bogotanos, empresarios extranjeros y firmas intermediarias. Fueron años de despacho notarial más que de arado: la Orinoquia se repartió en escritorios de la capital, mediante bonos territoriales devaluados, contratos de camino y remates con papeles de deuda pública que se cotizaban a treinta centavos por hectárea. El resultado fue una matriz territorial que fijó la ganadería extensiva como régimen dominante, condenó al pequeño colono a un margen residual y sembró, sobre una frontera ya habitada por poblaciones indígenas y por ganaderos sin título, las condiciones de un conflicto agrario que atravesaría todo el siglo XX. Este es el episodio en que la sabana llanera —hasta entonces un espacio jurídicamente ambiguo, poblado por hatos, agregados, conuqueros y grupos guahibos, cuibas, sikuani, achagua y piapoco— fue traducida al lenguaje del expediente y entregada, en lotes de decenas de miles de hectáreas, a quienes podían pagarla con vales.

El mundo del que brota el hecho: baldíos, bonos y frontera antes de 1880

La política de baldíos con que llega la Unión Radical a los años ochenta no era una invención de la época. Venía de un siglo largo de disposiciones dispares y de un principio heredado de la Colonia: que la tierra pública debía ganarse por explotación económica, mediante morada y labor. El republicanismo mantuvo esa exigencia formal y la elevó a doctrina. La Ley 61 de 1874 admitió sin ambigüedades el principio de la adjudicación de baldíos a los cultivadores, y la Ley 48 de 1882 volvería sobre el punto. En la retórica jurídica, el destinatario legítimo de la sabana era el labrador.

En los hechos, la maquinaria administrativa nunca estuvo a la altura del principio. La jurisdicción sobre los baldíos cambiaba de un ministerio a otro; los estados soberanos, hasta 1886, conservaban autonomía para decidir sobre concesiones que el Estado central les había cedido; las normas se derogaban en pocos días. La Ley 11 del 6 de abril de 1870 lo ilustra con crudeza: declaró libre la explotación de los bosques de las tierras baldías nacionales y borró en apenas diez días la restricción previa que exigía licencia y limitaba las adjudicaciones a un miriámetro cuadrado. Antitecnicismo, inestabilidad y ausencia de catastro redujeron el principio de morada y labor a fórmula.

El otro dispositivo decisivo era financiero. Desde las guerras de Independencia se habían emitido bonos territoriales —los llamados 'bonos ingleses'— para pagar en tierra deudas que la nación no podía cubrir en metálico. Los tenedores originarios, los militares de la Independencia, casi nunca se convirtieron en concesionarios: vendieron sus títulos individualmente o a través del Montepío Militar, y esos papeles fueron concentrándose en manos de comerciantes bogotanos. Se devaluaron de prisa. En 1873 ya se transaban entre 25 y 35 centavos por hectárea, precio que se mantendría prácticamente igual cincuenta años después. En Londres, los vales de la Independencia rondaban un chelín —doce a catorce peniques— por hectárea, con tendencia a la baja. Un remate público con títulos de deuda entregaba tierra a quince centavos la hectárea; sumada la agrimensura, el costo promedio para extensiones mayores de quinientas hectáreas subía a unos cincuenta centavos.

Los datos publicados por Aníbal Galindo dan la escala de lo emitido: hasta 1874, títulos de concesión por 3.318.500 hectáreas y adjudicaciones materiales aprobadas sobre 1.159.592. La sabana, en papel, ya había cambiado varias veces de dueño antes de que empezara la feria de los años ochenta.

Sobre ese sustrato jurídico y financiero se levantaba una geografía específica. Los Llanos no eran un vacío. Los hatos ganaderos operaban con ganado que vagaba sin respetar linderos —una indeterminación que ya los jesuitas habían aprovechado como mecanismo de control en Caribabare, Cravo y Tocaría—. En torno a las haciendas vivía una sociedad estratificada: el mayordomo, responsable de la administración cotidiana en ausencia de propietarios que visitaban el hato una o dos veces al año, instalado con su esposa mientras el resto de la familia trabajaba sin salario; el caporal, encargado de las manadas, rodeos, herranzas y matanzas; el vaquero, con su propio caballo y montura, asalariado; el conuquero, en condiciones miserables, sin derecho a poseer ganado, sospechado de cuatrero y sometido a registros frecuentes de su vivienda; los agregados, agricultores-ganaderos autónomos que ocupaban tierras sin título, jornaleaban en los rodeos y vivían en semi-independencia de los hatos; los indígenas concertados contratados individualmente. En los Llanos, más que la propiedad formal, primaba el acceso a los recursos, y esa ambigüedad de fondo era simultáneamente el modo de vida de la mayoría y la razón por la que la tierra se dejaba capturar sin resistencia jurídica organizada.

La reconstrucción: 1880–1900, la sabana en el expediente

El desmantelamiento del sistema territorial radical comenzó durante la primera administración de Rafael Núñez, entre 1880 y 1882. La centralización efectiva de la administración de baldíos llegó en 1886, con la Constitución de la Regeneración, y coincidió con el traslado del poder político a manos conservadoras: desde mediados de 1888 el Partido Nacional perdió su carácter independiente y quedó dominado por los conservadores, con el respaldo del ejército y la anuencia de Núñez. Bajo Miguel Antonio Caro se consolidaría ese giro. La política de baldíos no se rompió con el cambio de régimen: se aceleró y se reordenó dentro de las mismas reglas de fondo.

Las cifras del período dan la medida del sesgo. Entre 1891 y 1904, con la única excepción de 1895 —cuando bajaron al 67,5%—, las adjudicaciones a cambio de bonos oscilaron entre el 82,8% y el 88,1% del total de superficie adjudicada. En el mismo lapso, la superficie que pasó a colonos o pequeños propietarios se movió entre el 3,2% y el 8,8%. La política oficial invocaba al cultivador; la práctica entregaba la tierra a quien pudiera comprar papeles de deuda depreciados. Diez comerciantes bogotanos concentraron entre 1865 y 1899 unas 200.000 a 208.000 hectáreas en Pandi, los Llanos de San Martín, Sumapaz, Huila y el Tolima Grande. Siete de esos diez figuraban en la lista de los cuarenta propietarios de finca raíz más ricos de la capital. Como referencia, la superficie recibida por todas las colonias antioqueñas de poblamiento fue, según Parsons, de 305.000 fanegadas —aproximadamente 195.750 hectáreas—: una decena de comerciantes de una sola ciudad recibió más tierra que un movimiento migratorio de miles de familias.

El engranaje se completaba con firmas especializadas. A fines del siglo XIX operaban en Bogotá casas como Santiago Pereira Gamba, Camacho Roldán Hermanos y Koppel y Schloss, que adquirían concesiones a comisión para terceros, tramitaban expedientes y movían bonos. La adjudicación era, en la práctica, un producto financiero.

En la Orinoquia, la figura de referencia fue Emiliano Restrepo Echavarría. Sus concesiones en los Llanos de San Martín constituyen uno de los grandes casos del período, y fue él quien fijó por escrito la cotización operativa del sistema: los bonos territoriales, dijo, se conseguían a treinta centavos por hectárea. Con diez mil pesos —el precio de una buena casa en el centro de Bogotá en 1870— se alinderaba un latifundio de veinte mil hectáreas. Restrepo transfirió después parte de sus privilegios a Ricardo Rojas, quien en 1877 donó a perpetuidad al municipio de Villavicencio una porción de esos derechos. La cadena de transferencias entre concesionarios, familiares y allegados era la vía habitual por la que la tierra se movía sin salir del círculo de las élites capitalinas.

Hacia 1890, el Estado adjudicó a la firma Montoya, Uribe y Lorenzana —conocida como Hacienda Colombia— tierras baldías entre los ríos Ariari y Caguán, en el sur del Meta. La adjudicación estaba vinculada a la construcción de un camino, siguiendo la fórmula que ligaba la entrega de baldíos a obras de infraestructura. La firma se apropió, más allá de lo pactado, de 160.000 hectáreas, y el Gobierno terminó por cancelar el acuerdo. La operación, sin embargo, dejó dos huellas duraderas: afianzó la ganadería en la parte llana de los Llanos de San Martín, introdujo el cultivo de café y cacao en las laderas de la cordillera y promovió la fundación de dos asentamientos de trabajadores —La Uribe, en el Meta, al oriente de la cordillera, y Colombia, en el Huila, al occidente— conectados por el camino por el que se sacaba el ganado. Aun anulada la adjudicación formal, el orden territorial que instaló quedó en pie.

En Arauca, desde 1876 se habían otorgado grandes extensiones en el Sarare a una sociedad comercial —la llamada 'Pamplonesa del Sarare'— que debía organizar la colonización pero cuya actividad no fue más allá de emitir un cierto número de acciones. Es un caso emblemático del período: la concesión no exigía colonización efectiva; bastaba con la promesa. La tierra se movilizaba en el mercado bursátil de las emisiones antes de moverse en la sabana.

Sobre estos tres casos —Restrepo en el San Martín, Hacienda Colombia entre Ariari y Caguán, Pamplonesa en el Sarare— se articulaba la trama menor de decenas de adjudicaciones a comerciantes bogotanos, empresarios cordilleranos e intermediarios extranjeros como Joseph Bonnet, que operaban en las mismas coordenadas: bonos territoriales adquiridos a precio de saldo, expedientes tramitados por firmas especializadas, contratos vinculados a caminos o a la explotación de bosques con quina, caucho y bálsamo de Tolú. El otro sector que redefinió la política de baldíos en el último tercio del siglo fue precisamente el de los bosques nacionales. La cesión de tierras a militares y la entrega de predios para fomento de inmigración extranjera pasaron a ser marginales; el eje se desplazó hacia los productos silvestres extractivos, y en particular hacia el caucho, cuya frontera se movía desde el Vichada, el Guaviare y el Vaupés en dirección al Amazonas, articulada logísticamente con Ciudad Bolívar en Venezuela por la vía del río Meta y del Orinoco.

Las causas: por qué el radicalismo tardío repartió la sabana

La primera causa era estructural: una hacienda pública sin dinero. El Estado colombiano no podía pagar en metálico las deudas heredadas de la Independencia ni los servicios contraídos con contratistas de obras. Los bonos territoriales resolvían ambas cosas: convertían tierra sin uso fiscal inmediato en instrumento de pago. Como la administración carecía de capacidad catastral y de personal para verificar el cumplimiento de morada y labor, el bono se volvió, en la práctica, el mecanismo principal de circulación de la tierra pública.

La segunda causa era institucional. Antes de 1886, la administración de baldíos era fragmentaria: los estados soberanos decidían sobre concesiones que el poder central les había cedido, y las reglas cambiaban con cada reforma. El paso permanente de la competencia de un ministerio a otro impidió la formación de un cuerpo técnico estable. Ese vacío no fue neutral: agravó la condición desventajosa de los colonos, que carecían de recursos para navegar un régimen mutante, y benefició a quienes disponían de firmas especializadas para hacerlo por ellos. La debilidad estatal no era el marco del despojo; era su condición operativa.

La tercera causa era social. La élite mercantil bogotana disponía simultáneamente de capital líquido —para comprar bonos devaluados—, de acceso burocrático —para tramitar expedientes— y de conexiones familiares y comerciales que permitían cadenas de transferencia entre concesionarios. Siete de los diez mayores adjudicatarios estaban entre los cuarenta propietarios más ricos de la capital: no había separación entre poder económico urbano y control de la frontera. Las firmas especializadas hicieron el resto, convirtiendo el trámite en un servicio comercial ordinario. En la sabana llanera se decidía, en realidad, quién capitalizaba en tierra un excedente de riqueza urbana que no encontraba destino igualmente rentable.

El detonante político estuvo en la transición de la Unión Radical a la Regeneración. Bajo Núñez y luego bajo Caro, el discurso oficial cambió —centralización, orden, autoridad—, pero los intereses beneficiarios permanecieron. Voces como la del secretario Adolfo Vargas argumentaban ya en los años setenta que era mala política gastar recursos nacionales en administrar territorios remotos como los Llanos, y esa lógica se profundizó con la Regeneración: el déficit federal fue aproximadamente igual a la suma gastada en la administración de los territorios nacionales entre 1868 y 1881. En ese cálculo fiscal, entregar la sabana en concesiones grandes tenía sentido presupuestario. Era barato para el Estado transferir el problema del control territorial a hacendados con recursos propios, incluso si el costo era renunciar de facto al principio legal de morada y labor.

Y estaba, por último, la geografía del extractivismo. El auge del caucho, la quina y el bálsamo de Tolú convirtió los bosques nacionales en activo estratégico. Las grandes concesiones no eran solo tierra para ganado: eran tierra con recursos silvestres, cursos de agua navegables hacia el Orinoco, corredores hacia los mercados de Ciudad Bolívar. La lógica extractiva no cabía en pequeñas parcelas; exigía dimensiones que solo un régimen concesional grande podía ofrecer.

Las consecuencias inmediatas: hato, agregado y frontera indígena

La consecuencia visible en la sabana fue la consolidación de la hacienda ganadera como forma social dominante. La ganadería extensiva no requiere mano de obra numerosa ni infraestructura pesada; se acomoda a la propiedad grande y al control laxo. El propietario visitaba una o dos veces al año; el mayordomo administraba; el caporal manejaba los rodeos; el vaquero trabajaba el ganado; el conuquero sobrevivía en la periferia bajo sospecha permanente. Alrededor del hato titulado, los agregados —campesinos-ganaderos sin título— ocupaban tierras cuya propiedad formal ahora, por primera vez, estaba definida en un expediente. La ambigüedad en que habían vivido durante generaciones no se disolvió, pero cambió de signo: ya no era el estado natural de la sabana, sino la condición precaria de quien vivía sobre propiedad ajena.

Para los colonos que llegaban desde la cordillera o desde el Tolima —desmontando selva, abriendo bosques de galería, sembrando mejoras— el efecto fue distinto y más brutal. Las mejoras eran compradas a bajo precio por los grandes concesionarios o por sus intermediarios, que las incorporaban a la ganadería extensiva. El colono no tenía otra opción que vender y colonizar más lejos, o regresar a su lugar de origen. El patrón se repetiría durante todo el siglo XX: la frontera avanzaba abriendo tierras que otros consolidaban en gran propiedad. Alejandro López diagnosticaría más tarde ese mecanismo como un afán inexplicable de la nación por buscar propietarios a sus reservas territoriales.

Para las poblaciones indígenas de los Llanos, la consecuencia fue la aceleración de una violencia que ya existía y que ahora se articulaba con el avance de la frontera ganadera. Los guahibos atacaban ganado de noche; los blancos respondían con cacerías indiscriminadas usando perros. En las riberas del Meta circulaba, propagado por peones de hatos, el rumor de que el Gobierno nacional había dado orden de exterminar a los indios. El misionero De Calazans Vela atribuía los ataques indígenas a la influencia de individuos perniciosos venidos del mundo civilizado, tesis que exculpaba al colono y desplazaba la responsabilidad hacia un enemigo interno vago. El español hablado en los Llanos incorporó los verbos 'guahibiar' y 'cuibiar' para nombrar la cacería de indígenas a tiros: la práctica quedó lingüísticamente codificada. Décadas después, en 1967, dieciséis cuibas serían masacrados por vaqueros en el hato de La Rubiera, episodio que la memoria regional entendió como continuación de un patrón. La expansión latifundista no fue solo un fenómeno de titulación; fue también, en la Orinoquia, un régimen que hizo posible y rentable esa violencia.

La otra consecuencia inmediata fue administrativa. Bajo la Regeneración, Casanare quedó bajo la jurisdicción del departamento de Boyacá. Líderes regionales como Plazas Olarte denunciarían el abandono institucional resultante: bandas de cuatreros amenazaban la industria ganadera, y solo la nación, a través del Ministerio de Gobierno y la policía nacional, parecía capaz de controlarlas. Boyacá gobernaba Casanare desde lejos y sin recursos. Meta, en cambio, quedó como territorio nacional; ese estatus distinto explicaría en parte la trayectoria divergente de las dos regiones durante el siglo siguiente. El régimen concesional, así, no solo distribuyó tierra: distribuyó desigualmente la presencia estatal.

Las consecuencias de largo plazo: matriz latifundista y horizonte de conflicto

La estructura de propiedad que se cristalizó entre 1880 y 1900 resultó extraordinariamente estable. Los datos del período 1827-1900 lo confirman: las 75 adjudicaciones de más de 5.000 hectáreas concentraron el 54,26% de la superficie total adjudicada —1.016.164 de 1.872.707 hectáreas—, mientras las adjudicaciones de menos de 100 hectáreas representaron apenas el 1,66%. Aunque entre 1870 y 1900 el peso relativo de las grandes concesiones en el número de títulos disminuyó, la superficie siguió concentrada. La legislación posterior podría multiplicar los adjudicatarios pequeños sin alterar el reparto grueso de hectáreas.

Sobre esa base se organizó la economía llanera del siglo XX. Los grandes hatos —herederos directos, en muchos casos, de las concesiones del período— siguieron operando como unidades ganaderas extensivas. Durante el período liberal posterior a 1930, el Meta experimentó el mayor crecimiento entre los territorios de los Llanos, impulsado por la carretera Bogotá-Villavicencio y por el favor del gobierno liberal, mientras Casanare, bajo Boyacá, era percibido como abandonado. La colonización se aceleró, pero repitió el patrón fundacional: los colonos abrían monte, los grandes propietarios consolidaban. Las adjudicaciones del INCORA en Casanare —Yopal, Aguazul— y en Puerto Gaitán, entre 1968 y al menos 1971, incluyeron predios de hasta unas 65.000 hectáreas. La política de titulación posterior no rompió la matriz; en muchos casos la reforzó.

Entre 1930 y 1950, la colonización de los Llanos Orientales quedó marcada por la violencia política y por una distribución espacial partidaria basada en filiación a los partidos Liberal, Conservador o Comunista. Colonos, hacendados y ganaderos se articularon con actores armados regulares e irregulares. Los caporales, junto con otros trabajadores del hato, tomaron parte activa en las acciones de armas de La Violencia, conocida en los Llanos como 'la Guerra'. La estructura hacendataria heredada del período radical-tardío proveyó tanto los recursos como el andamiaje social sobre el que se libraron esos conflictos.

Desde los años ochenta del siglo XX, la clase ganadera consolidada un siglo antes resultó decisiva en el auge del paramilitarismo llanero. Las tierras despojadas a campesinos desplazados fueron legalizadas mediante testaferros, abogados, funcionarios corruptos del INCODER, jueces, registradores y notarios; se valorizaron con la explotación petrolera y con la agroindustria del biocombustible —palma aceitera, caña—. Tras la desmovilización paramilitar, el ERPAC continuó en 2010 controlando poder territorial en defensa del statu quo del despojo. La coincidencia entre las zonas de las grandes concesiones del siglo XIX y las zonas de mayor conflicto agrario del XXI no es casualidad: es la persistencia de una matriz.

Esa persistencia también se expresa en la geografía humana. Entre los ríos Meta y Vichada coexisten hoy resguardos indígenas de grupos achagua, guahibos, kurripaco, masiguare, piaroa, piapoco y sikuani con vaqueros, campesinos y empresarios palmeros, cañeros, petroleros y ganaderos. En Arauca, treinta y cinco comunidades de los pueblos Betoye, Kuiba, Sikuani, Hitnü o Macaguane, Inga, U'wa, Chiricoa y Piapoco habitan veintiséis resguardos que suman 128.167 hectáreas; el Sarare —la misma región que la Pamplonesa recibió en 1876— concentra el 64,3% de la población indígena del departamento. Los mismos pueblos, los mismos territorios, la misma tensión estructural.

Por qué este hecho sigue importando

Las concesiones radicales de 1880-1900 no crearon de la nada la desigualdad agraria de los Llanos. Operaron sobre una institucionalidad ya fragmentada, sobre una frontera ya habitada por poblaciones sin título y sobre una economía ganadera que existía desde la Colonia. Su efecto fundacional consistió en algo más preciso: convertir esa precariedad preexistente en ventaja estructural para un grupo específico de grandes concesionarios bogotanos, y sellar un orden que el Estado nunca tuvo capacidad ni voluntad de revertir. Lo que se firmó en los expedientes de la Regeneración temprana no fue la creación de un latifundio, sino su blindaje jurídico.

La operación fue posible porque tres mecanismos convergieron. Un mercado de bonos territoriales devaluados que permitía adquirir grandes extensiones con capital modesto —diez mil pesos por veinte mil hectáreas—. Una red de firmas especializadas en Bogotá que profesionalizó el trámite y lo puso al alcance del inversionista urbano. Y un régimen contractual que ligaba la adjudicación a obras de infraestructura o a promesas de colonización, permitiendo que la tierra se entregara antes de que se hiciera nada con ella. La combinación no fue accidental: fue la forma que asumió el Estado colombiano cuando su hacienda pública era insuficiente y su capacidad administrativa, precaria.

Entender ese período importa hoy por dos razones. La primera es empírica: la geografía actual del conflicto agrario en la Orinoquia —despojo, paramilitarismo, extractivismo, concentración de tierras para agroindustria— se despliega sobre el mismo mapa que dibujaron las concesiones del último cuarto del siglo XIX. La Hacienda Colombia entre Ariari y Caguán, las concesiones de Emiliano Restrepo en los Llanos de San Martín, la Pamplonesa en el Sarare no son antecedentes remotos: son la primera capa de una estratigrafía que continúa. La segunda razón es conceptual: mostrar cómo un Estado con retórica agrarista —el que hablaba de morada y labor y proclamaba al cultivador como destinatario legítimo de la tierra pública— pudo, mediante mecanismos aparentemente técnicos como los bonos y las firmas comisionistas, producir su contrario. La política de baldíos radicales no fracasó por ineficiencia; funcionó exactamente como podía funcionar dado el equilibrio de fuerzas entre una hacienda pública débil, una élite mercantil capitalizada y una frontera sin catastro.

El siglo XX llanero heredó todo: la hacienda ganadera y el agregado sin título, la carretera y el hato, la violencia contra las poblaciones indígenas y la retórica de la colonización, el latifundio y el colono desplazado. Ninguna de esas herencias fue inevitable en abstracto. Todas se hicieron probables entre 1880 y 1900, cuando el gobierno de la Unión, primero, y la Regeneración temprana, después, tradujeron la Orinoquia al lenguaje del expediente y decidieron —en escritorios de Bogotá, con bonos que costaban treinta centavos por hectárea— quién sería el dueño de la sabana.