INCORA

El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria fue la agencia estatal que, entre 1961 y 2003, encarnó la promesa —y luego la administración del incumplimiento— de la reforma agraria en Colombia. Nació el 29 de diciembre de 1961, dieciséis días después de sancionada la Ley 135, en el corazón del Frente Nacional y bajo el aliento financiero de la Alianza para el Progreso, concebido para redistribuir tierras, ordenar la colonización y estabilizar al campesinado en un país donde la propiedad rural seguía siendo el eje de la desigualdad y del conflicto. Cuarenta y dos años después, cuando fue liquidado y absorbido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, dejaba un balance ambiguo: menos del 1% de la superficie del país afectada por la reforma entre 1962 y 1978, un Gini de tierras que pasó de 0,86 en 1970 a 0,905 en 2014, y un archivo judicial en el que sus propios funcionarios aparecían investigados por legalizar el despojo paramilitar. Entre ambos extremos —la promesa y el epílogo— se despliega una de las biografías institucionales más reveladoras de la Colombia contemporánea.

Antes del INCORA: la cuestión agraria heredada

El INCORA no fue el primer intento del Estado colombiano por intervenir la estructura de la tierra, ni el primero en fracasar. Su prehistoria comienza con la Ley 200 de 1936, pieza central de la "Revolución en Marcha" de Alfonso López Pumarejo y apéndice de la reforma constitucional del mismo año, cuando la propiedad quedó atada, al menos en el papel, a una función social. La ley concedió a los grandes propietarios un plazo de diez años para explotar sus predios en forma capitalista —con trabajo asalariado—, bajo amenaza de reversión al Estado de las tierras improductivas. La amenaza nunca se cumplió. En cambio, la ley produjo efectos que sus redactores no habían previsto: temerosos de que arrendatarios, aparceros y colonos les disputaran las tierras que trabajaban, los terratenientes optaron por expulsarlos y por reconvertir sus predios a ganadería extensiva, amparados en un decreto reglamentario que consideraba suficiente una cabeza de ganado mayor por hectárea de buena calidad para acreditar "ocupación económica del suelo". Nació así una forma peculiar de modernización rural que despoblaba el campo y prescindía del campesinado sin necesidad de romper con el latifundio.

Los años cuarenta y cincuenta acumularon institucionalidad sin resolver el problema. En 1948, el gobierno de Mariano Ospina Pérez creó el Instituto de Parcelaciones, Colonización y Defensa Forestal, más preocupado por contener el alza de los precios de los alimentos que por redistribuir tierra. El régimen militar de Gustavo Rojas Pinilla lo transformó, mediante el Decreto 1894 del 18 de julio de 1953, en el Instituto de Colonización e Inmigración, que privilegió obras físicas y servicios sociales previos a la adjudicación de predios. La Ley 20 de 1959 y la intervención de la Caja Agraria completaron un mosaico de instrumentos que rozaban la cuestión agraria sin tocar su nervio. En paralelo, entre 1930 y 1946, las adjudicaciones de baldíos habían elevado la proporción de pequeñas y medianas parcelas —13% del área en predios menores de 20 hectáreas, 55% en predios de hasta 1.000—, corrigiendo apenas el sesgo histórico hacia las grandes extensiones. Cuando el Frente Nacional se instaló en 1958, la Colombia rural cargaba con una violencia de una década y con una estructura de propiedad prácticamente intacta.

La Ley 135 y el nacimiento de una promesa

El proyecto de reforma agraria fue redactado bajo la dirección intelectual y política de Carlos Lleras Restrepo, entonces figura central del liberalismo. Aprobado por el Congreso el 23 de noviembre de 1961 y sancionado por el presidente Alberto Lleras Camargo el 13 de diciembre de ese año, quedó consignado como Ley 135. El instituto encargado de ejecutarla se constituyó dieciséis días después, el 29 de diciembre. Al frente quedó Enrique Peñalosa Camargo, economista de treinta y un años, formado como asistente de Lauchlin Currie, con paso por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y por la dirección de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá. La juventud y el perfil técnico de Peñalosa marcaban el tono de la operación: reforma administrada por economistas, no por agitadores agrarios.

La ley venía blindada por dos coordenadas. Hacia adentro, la lógica del Frente Nacional imponía un compromiso entre las élites liberal y conservadora, y solo los conservadores más doctrinarios se opusieron abiertamente al proyecto: la resistencia parlamentaria más visible fue la del laureanismo, encabezada en la Cámara por Hugo Escobar Sierra. Hacia afuera, la Alianza para el Progreso lanzada por John F. Kennedy tras la Revolución cubana convertía a la reforma agraria en un requisito hemisférico. Colombia recibiría, a lo largo del programa, más de 1.000 millones de dólares —el 11% del total de los fondos de la Alianza—, y una parte financiaría iniciativas del INCORA.

Pero la larga tramitación en el Congreso había hecho su trabajo. En sucesivas modificaciones, la clase terrateniente logró suavizar los criterios de expropiación, asegurar procedimientos de indemnización favorables y consagrar en el articulado una presunción decisiva: la explotación económica del predio lo eximía de la extinción de dominio. La Ley 135 creó el Fondo Nacional Agrario como brazo financiero del instituto, estableció la figura de los procuradores agrarios —herederos remotos de los jueces agrarios de la Ley 200—, dio vida a corporaciones regionales de desarrollo encargadas de la colonización y la parcelación, y consagró como herramienta central la extinción de dominio sobre tierras no explotadas. Sobre el papel era una arquitectura ambiciosa. En su diseño interno, sin embargo, la reforma nacía ya negociada.

La primera década: colonización en vez de redistribución

El sesgo se hizo visible pronto. Los terratenientes que habían suavizado el proyecto en el Congreso continuaron el cabildeo en la burocracia del INCORA, orientando sus programas hacia proyectos que no perturbaran la tenencia consolidada. La consecuencia fue una desviación estructural: en lugar de expropiar predios en las zonas agrícolas centrales, el instituto concentró su acción en la colonización dirigida fuera de la frontera agrícola. Durante los años sesenta, el INCORA organizó la ocupación del piedemonte oriental de la cordillera Oriental, del Magdalena Medio, de la altillanura entre el oriente del Meta y Vichada, del sur de Córdoba y de varias subregiones antioqueñas —bajo Cauca, nordeste, Urabá—. Solo en la intendencia de Arauca, entre 1961 y 1973, adjudicó 85.830 hectáreas.

Las cifras de baldíos, en efecto, crecieron. Entre 1962 y 1971 el INCORA adjudicó un promedio anual de 14.562 predios y 521.175 hectáreas, frente a los 5.362 predios y 283.572 hectáreas anuales del período 1931-1962: 2,71 veces más predios, 1,83 veces más superficie. Pero titular baldíos y redistribuir tierras son operaciones distintas, y en muchos casos ni siquiera se titulaba en vacío: la colonización "dirigida" se superponía con frecuencia a colonizaciones espontáneas anteriores, sobre todo en el Meta, donde tierras clasificadas como baldías estaban ya ocupadas por colonos, generando tensiones entre oleadas sucesivas. El instituto reconocía derechos preexistentes en la periferia mientras dejaba intocada la propiedad en las tierras planas del interior.

El déficit presupuestal marcó la operación desde el arranque. El presupuesto del INCORA no fue incluido en el ordinario de 1963 y solo se incorporó por vía extraordinaria: señal temprana de que la voluntad política de dotarlo de recursos era menor que la retórica reformista. La concentración de la propiedad, lejos de ceder, aumentó entre 1960 y 1970. Los críticos académicos señalarían pronto lo evidente: la Ley 135 era, en la práctica, una reforma legal sin aplicación real.

La segunda oportunidad: Lleras Restrepo y la ventana redistributiva

Que ese destino no era irreversible lo demostró el propio autor intelectual de la reforma cuando llegó al poder. Elegido presidente para el período 1966-1970, Carlos Lleras Restrepo intentó reactivar el proceso desde varios frentes. El primero fue institucional. La Ley 1 del 26 de enero de 1968 incorporó nuevas causales de expropiación por explotación inadecuada y facilitó la permanencia de campesinos en la tierra mediante la prolongación de contratos de arrendamiento y aparcería. El segundo fue organizativo. El Decreto 755 del 2 de mayo de 1967 ordenó el empadronamiento de usuarios reales y potenciales de servicios agropecuarios estatales, y la Resolución 061 del mismo mes creó, en el Ministerio de Agricultura, la División de Organización Campesina.

De ese andamiaje nació la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, constituida formalmente en julio de 1970, con cerca de un millón de afiliados según algunas fuentes —entre 800.000 y 845.000 usuarios inscritos según otras—. La ANUC fue impulsada desde el gobierno en un contexto atravesado por dos amenazas: el ascenso de los movimientos insurgentes y el populismo electoral de la ANAPO de Rojas Pinilla. Al armar a los campesinos con una organización nacional reconocida legalmente, Lleras Restrepo buscaba también producir un aliado social capaz de sostener la reforma frente a la oposición de los gremios y del propio Congreso.

El gesto simbólico llegó en 1968, cuando el presidente entregó personalmente títulos de propiedad a antiguos terrajeros y aparceros del bajo Sinú y, en un discurso crítico contra los caciques regionales, fue aclamado por los campesinos como "el presidente de los campesinos". La imagen resumía la ambición del ciclo: convertir al INCORA en la palanca de una redistribución con respaldo popular.

Los resultados, sin embargo, quedaron atrapados en las contradicciones del propio instituto. Entre 1961 y 1971, el INCORA adecuó 178.000 hectáreas en distritos de riego, pero solo el 35% de los beneficiarios de esos programas fueron simultáneamente beneficiarios de la reforma agraria: el 50% eran minifundistas privados y el 15% propietarios medianos y grandes. Parte de las tierras adquiridas en los primeros años del gobierno de Lleras habrían sido destinadas a la construcción de distritos de riego bajo una lógica ingenieril, no redistributiva, que terminaba favoreciendo a los grandes propietarios. La Ley 135 y su reforma en 1968 seguían careciendo de mecanismos eficaces para redistribuir, y el instituto no tenía capacidad para responder a la demanda creciente en un campo que se transformaba capitalistamente a gran velocidad. A partir de 1968, además, el INCORA reemplazó su política de adjudicación individual por esquemas de entrega en grupo —empresas comunitarias—, modalidad que se expandiría sobre todo en los distritos de aparceros y arrendatarios; en 1973 existían unas 850 de estas empresas ocupando 207.000 hectáreas, concentradas en la costa Caribe: Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena y Sucre reunían 81.162 hectáreas, el 40% del total nacional, solo Sucre 35.000.

Con todo, entre 1967 y 1972 se abrió una ventana redistributiva real, sostenida por la conjunción de un presidente reformista, una organización campesina masiva y un cuerpo legal renovado. Que esa ventana existiera —y que fuera clausurada por una decisión política, no por una fatalidad estructural— es lo que da su verdadero sentido al episodio que vino después.

Chicoral: la contrarreforma como pacto

El 9 de enero de 1972, en Chicoral, Tolima, el gobierno del conservador Misael Pastrana Borrero selló con los gremios de la propiedad rural el acuerdo que puso fin a la reforma. El Pacto de Chicoral no fue un accidente ni una consecuencia inevitable de los límites del INCORA: fue una decisión deliberada de reorientar la política agraria colombiana. Pastrana se había comprometido desde el comienzo de su mandato a detener la organización campesina y la redistribución de tierras, y Chicoral formalizó lo que la práctica gubernamental ya venía haciendo: las leyes de reforma fueron derogadas o revertidas, los miembros del movimiento campesino perseguidos y encarcelados, y la desposesión de minifundistas y colonos volvió a ser tolerada.

El desmonte se codificó en dos leyes. La Ley 4 de 1973 estableció amplias barreras de protección —160 hectáreas— contra la afectación por reforma agraria e introdujo nuevos criterios para clasificar un predio como adecuadamente explotado, endureciendo las condiciones de expropiación. La Ley 6 de 1975 revivió la figura de la aparcería consagrada por la Ley 100 de 1944, adjudicando la propiedad al aparcero o arrendatario solo tras diez años de trabajo sobre el predio, en lugar de proceder a la expropiación y reparto; peor aún, esa relación podía obligar al campesino a prestar servicios personales al dueño y a pagar rentas en trabajo y en especie. El giro se completó con la Ley 5 de 1973, orientada a la modernización de la agricultura empresarial.

Detrás del viraje operaba una filosofía distinta del desarrollo. Pastrana adoptó las tesis de Lauchlin Currie a través de la llamada Operación Colombia, que apostaba por la agricultura capitalista, la seguridad jurídica de la gran propiedad rural y el proteccionismo arancelario, distanciándose del enfoque cepalino de la Alianza para el Progreso. Su Plan de Desarrollo "Las Cuatro Estrategias" privilegió la vivienda urbana y la urbanización sobre la democratización del campo. El campo dejó de ser el problema a resolver: la solución sería sacar campesinos del campo hacia la ciudad.

El efecto neto fue doble. La concentración de la tierra en las zonas agrícolas centrales quedó intacta, y los campesinos fueron desplazados hacia la colonización periférica e informal, hacia los barrios subnormales de las grandes ciudades o hacia parcelas insuficientes de pancoger. La segunda mitad de los setenta y toda la década siguiente registrarían el freno del proceso reformista, con la administración de Alfonso López Michelsen continuando la orientación hacia el fomento sectorial iniciada en Chicoral. El INCORA sobrevivió, convertido cada vez más en agencia de titulación de baldíos: hacia el final de esa etapa administraba predios sobre baldíos con una extensión total de 4.312.940 hectáreas, mientras la cantidad de tierra efectivamente redistribuida a campesinos pobres seguía siendo insignificante.

Balance de tres décadas: la reforma que no fue

Los números condensan el fracaso. Entre 1962 y 1978, menos del 1% de la superficie total del país fue afectada por la reforma agraria. Hacia finales de 1970, apenas el 2% de la tierra agrícola había sido expropiada, y solo una fracción de ese porcentaje llegó a manos de los pobres rurales. En el gobierno de Lleras Restrepo, considerado el más activo del ciclo, el INCORA compró 472.470 hectáreas y distribuyó tierras a 30.000 familias. En el balance más largo, entre 1962 y 1986 el instituto adquirió 970.741 hectáreas —una cifra en la que la titulación de baldíos predominaba por amplio margen sobre la expropiación de latifundio improductivo—.

El contraste que mejor mide la escala del incumplimiento no viene del propio Estado, sino de sus enemigos. Durante los años ochenta y noventa, la narcoburguesía adquirió aproximadamente 4,4 millones de hectáreas, con un valor estimado de 2.400 millones de dólares: en veinte años, los capos compraron más tierra que la que el INCORA redistribuyó en treinta. La concentración, en el largo plazo, no cedió sino que se acentuó: el índice de Gini de la propiedad rural pasó de 0,86 en 1970 a 0,905 en 2014, y entre esos años la participación de los predios mayores de 1.000 hectáreas en el área agropecuaria total aumentó 30,8 puntos porcentuales —del 30,4% al 61,2%—, mientras todas las categorías menores perdían terreno. La caída absoluta más pronunciada correspondió a los predios de 100 a 500 hectáreas, con catorce puntos porcentuales de retroceso.

Las causas del fracaso ya estaban identificadas por los analistas contemporáneos. Los terratenientes usaron su representación en el Congreso para reducir el alcance redistributivo de cada reforma, disminuir la financiación de su implementación y elevar las barreras legales para la expropiación. En el interior del INCORA cabildearon para reorientar la acción hacia proyectos que no perturbaran la tenencia. La captura llegó a expresiones cuantiosas en el plano financiero: en 1974, bajo el Ministerio de Agricultura del terrateniente cordobés Rafael Pardo Buelvas, se expidió un decreto que condonó las deudas de grandes propietarios beneficiados por proyectos de adecuación de tierras, generando pérdidas cuantiosas para el Estado y confirmando que las inversiones del instituto en obras de riego habían servido, en muchos casos, para valorizar tierras de la élite sin exigir contraparte alguna.

De reforma agraria a mercado de tierras: la Ley 160 y el giro neoliberal

Los años noventa introdujeron una segunda mutación de fondo. La Ley 160 de 1994 reorientó la política agraria colombiana desde la adjudicación directa —que había estructurado el discurso oficial desde la Ley 200 de 1936— hacia el acceso a la tierra vía crédito y subsidio directo a proyectos productivos competitivos. La lógica ya no era redistribuir para corregir una injusticia estructural, sino facilitar la compra por parte de campesinos calificados como emprendedores agrícolas viables, dentro de un mercado de tierras. Un giro neoliberal que retiraba al Estado del papel central que le había atribuido la Ley 135.

El INCORA sobrevivió a esta transición como agencia gestora del nuevo modelo, pero su capacidad de acción se erosionaba junto con el marco institucional que le había dado sentido. La liquidación de las tres grandes agencias de desarrollo agrario creadas en los sesenta —IDEMA, la Caja Agraria y el propio INCORA— se produjo en el curso de una sola década. En 2003, siguiendo el Decreto 1300, el instituto fue absorbido por el nuevo Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, encargado de ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización. La fórmula recogía el vocabulario de la época; enterraba, sin decirlo, la ambición redistributiva original.

El último capítulo: el INCORA como vector del despojo

Justo antes y durante esa transición institucional se produjo el episodio más oscuro de su historia. Entre febrero y marzo de 2003, la gerencia regional del INCORA en el departamento del Magdalena revocó la adjudicación de 134 predios, a un ritmo de dos por día, argumentando abandono o incumplimiento de créditos. Para dimensionar la anomalía basta el contraste: en los siete años previos, entre 1996 y 2002, solo se habían revocado 80 títulos. El "abandono" que servía de argumento tenía un nombre que no aparecía en los expedientes: desplazamiento forzado, ejecutado por el Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia bajo el mando de Rodrigo Tovar Pupo, alias "Jorge 40".

La Fiscalía abrió investigaciones penales contra funcionarios del INCORA y del INCODER por 36 casos de readjudicaciones fraudulentas en las veredas Bejuco Prieto y El Encanto, en Chivolo, Magdalena. Entre los investigados figuran el ex gerente regional José Fernando Mercado Polo, el jefe de Cartera Francisco Solano Díaz, la ex asesora jurídica Luz Cenit Curiel, el jefe de Gestión Ernesto Gómez Goelkel, y José Lozano Andrade y Carlos Vásquez Vásquez. Un exintegrante del Bloque Norte, con operación en Sabanas de San Ángel, declaró que el INCODER había tenido un rol fundamental en la legalización de tierras despojadas y que sus funcionarios aceptaban sobornos de los paramilitares. El testimonio de alias "Tolemaida" reveló otra pieza del engranaje: "Jorge 40" habría reunido a jornaleros y les habría dado un ultimátum —"o se van o se mueren"— siguiendo órdenes de Salvatore Mancuso de "legalizar y englobar los terrenos". Entre la orden paramilitar y el título nuevo mediaba una gerencia regional.

La operación no fue exclusiva del Magdalena. En Tibú, Norte de Santander, un campesino desplazado declaró haber sido llevado bajo amenaza de muerte a la oficina del INCORA en Cúcuta, donde firmó documentos sin poder leer su contenido. En La Jagua de Ibirico, Cesar, la Fiscalía estableció que el INCODER traspasó las parcelas 6, 9, 1, 45 y 48 del predio El Prado —entre 1.231 y 1.300 hectáreas que en 1997 habían sido tituladas por el INCORA a familias campesinas— a familiares de David Hernández, alias "Treintainueve", comandante del Frente Mártires del Cesar, tras el desplazamiento forzado de los beneficiarios originales. El Banco Agrario y FINAGRO participaron en el mismo proceso mediante financiamiento a la agroindustria que se apoderó de las tierras. Lo que había nacido como instrumento para redistribuir terminó operando, en algunos de sus últimos actos, como notaría del despojo.

Años después, ya en el INCODER, un nuevo escándalo cerraría el ciclo. La Procuraduría destituyó e inhabilitó por trece años a Rodolfo Campo Soto, exdirector del instituto entre 2006 y 2010 —el segundo período presidencial de Álvaro Uribe Vélez—, en el marco del programa Agro Ingreso Seguro, por el cual también fue condenado el exministro de Agricultura Andrés Felipe Arias.

La red: aliados, enemigos, herederos

Ninguna institución explica su trayectoria sola. El INCORA se movió entre tres campos de fuerza. El primero fue el bloque político-económico de las élites terratenientes, cuya influencia sobre el Congreso, sobre los gremios y sobre la burocracia del propio instituto marcó desde la Ley 135 hasta el Pacto de Chicoral y las leyes de los setenta. El segundo fue el reformismo tecnocrático del liberalismo llerista, con Carlos Lleras Restrepo como figura central y Enrique Peñalosa Camargo como ejecutor, que creyó posible modernizar el campo redistribuyendo sin romper con el pacto oligárquico del Frente Nacional. El tercero fue el campesinado organizado que, en la breve pero intensa ventana 1967-1971, se desplegó bajo la forma de la ANUC y logró convertir la reforma en asunto de calle antes de ser reprimido bajo Pastrana.

Alrededor de esos tres campos se movieron otras piezas decisivas. La Alianza para el Progreso de Kennedy proporcionó el marco geopolítico y los recursos financieros que hicieron viable el momento fundacional. El pensamiento económico de Lauchlin Currie, adoptado por Pastrana, aportó el vocabulario técnico para justificar el giro urbanizador que reemplazó a la reforma. Los ideólogos y operadores del laureanismo conservador, con Hugo Escobar Sierra a la cabeza en 1961, encarnaron la resistencia doctrinaria más visible al proyecto original. Y en el capítulo final, el paramilitarismo del Bloque Norte —"Jorge 40", Salvatore Mancuso, "Treintainueve"— utilizó la infraestructura administrativa del INCORA/INCODER como uno de sus vectores de legalización.

Huella

La huella del INCORA se lee en tres registros. En el registro institucional, el instituto acumuló durante cuarenta y dos años una experiencia de titulación de baldíos, adecuación de tierras y organización campesina que ninguna otra agencia colombiana ha logrado replicar. En el registro estadístico, el fracaso es difícil de disimular: menos del 1% de la superficie del país afectada por la reforma en los años más activos, Gini de tierras en ascenso constante, concentración de la propiedad más alta al final del ciclo que al comienzo. En el registro político, dejó una lección incómoda: la reforma agraria colombiana no fracasó porque fuera imposible, sino porque fue derrotada. La ventana 1967-1972 mostró que había márgenes reales; el Pacto de Chicoral demostró que esos márgenes podían clausurarse con la firma de un acuerdo.

El paisaje que hereda el país tras la liquidación del INCORA es, en muchos aspectos, más desigual que el que había en 1961. La ganadería extensiva que la Ley 200 de 1936 había estimulado sin quererlo, la colonización periférica que el propio INCORA orientó, la agroindustria que las leyes de los setenta protegieron, la narcoburguesía que compró millones de hectáreas en los ochenta y noventa, y el despojo paramilitar que la propia institución acabó legalizando en el Magdalena, el Cesar y Norte de Santander, se sumaron en una acumulación agraria sin contrapeso redistributivo. Cuando el Acuerdo de Paz de 2016 volvió a poner sobre la mesa la reforma rural integral, lo hizo sobre un terreno que el fracaso del INCORA había vuelto más denso: más concentrado, más violento, más marcado por décadas de promesas incumplidas.

La sigla, sin embargo, sigue vigente en la memoria institucional. Fue el nombre bajo el cual, por primera vez en la historia republicana, el Estado colombiano se comprometió públicamente a redistribuir la tierra. Que ese compromiso haya terminado convertido en su contrario no borra el hecho de que existió, ni exime del deber de explicarlo. El INCORA es, en ese sentido, el archivo más completo de una promesa: cómo se hace, cómo se negocia, cómo se administra y cómo se traiciona.