Carlos Lleras Restrepo

La semblanza

Hay una fotografía política que se repite cuando se piensa en Lleras Restrepo: la del jurista bogotano de expediente prolijo, con más apego al detalle técnico que al discurso de plaza, capaz de sentarse a redactar decretos con la misma minucia con que un notario redacta escrituras. Era, en efecto, un abogado bogotano; pero fue también uno de los animadores intelectuales del liberalismo desde los años treinta, autor de De la república —referencia sobre la política colombiana de los años cuarenta— y, con el correr de las décadas, jefe de la principal de las cuatro grandes familias que dominaron el Frente Nacional: los Lleras, los López, los Ospina y los Gómez.

En un país donde los presidentes se identificaban con estirpes políticas antes que con programas, la palabra "Lleras" alcanzó a designar una manera específica de hacer política: institucionalista, prudente, técnica, refractaria al populismo. Suponía una desconfianza estructural por el liderazgo carismático, una fe casi obstinada en el procedimiento y una preferencia por la reforma silenciosa antes que por la proclama. En una tradición latinoamericana pródiga en caudillos, esa manera resultaba anómala: se parecía más al reformismo europeo de posguerra que a la política del continente.

Su peso en la historia de Colombia no proviene únicamente de los cuatro años en que ejerció la presidencia. Proviene, sobre todo, del hecho de que las decisiones tomadas en ese cuatrienio —el régimen cambiario, la red de agencias descentralizadas, la extensión de la paridad hasta 1978, la organización campesina auspiciada por el Estado— fijaron el molde institucional en que se movió Colombia hasta el fin del siglo. Muchos presidentes gobernaron; pocos legislaron el futuro con esa precisión de ingeniero.

Los orígenes

Nacido en 1908 en el corazón de la Bogotá republicana, Lleras Restrepo se formó como abogado en la generación que llegó a la vida política adulta con la República Liberal (1930-1946). Fue un liberal de la escuela de López Pumarejo por temperamento reformista y por convicción intervencionista, aunque su cercanía intelectual —y, con el tiempo, su alianza más firme— sería con Alberto Lleras Camargo, con quien compartía apellido, filiación institucional y una cierta desconfianza por los excesos del caudillismo. Esa desconfianza lo colocó, en los años cuarenta, en el bando llerista frente al gaitanismo, sin que ello lo alejara de las banderas sociales del liberalismo.

El decenio siguiente lo forjaría a golpes. La Violencia bipartidista, el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán en 1948, la persecución liberal bajo los gobiernos conservadores de Mariano Ospina Pérez y Laureano Gómez, el golpe de Gustavo Rojas Pinilla en 1953 y la larga negociación que desembocó en el Acuerdo de Benidorm y el Pacto de Sitges marcaron a toda una dirigencia política. Lleras Restrepo perteneció al núcleo liberal que, junto con Alberto Lleras Camargo y desde la orilla conservadora Laureano Gómez, pactó el Frente Nacional: la alternación presidencial y la paridad milimétrica en cuerpos colegiados y burocracia entre liberales y conservadores durante dieciséis años, de 1958 a 1974. Ese pacto sería el suelo —y el techo— de toda su vida política posterior.

Los años de la Violencia dejaron en él una convicción difícil de erosionar: que sin acuerdo institucional entre las élites, Colombia era ingobernable, y que cualquier reforma social debía cursarse dentro de los cauces del pacto, no contra ellos. Esa convicción explicaría después tanto su audacia técnica como su prudencia política.

La trayectoria

En el arreglo del Frente Nacional, Lleras Restrepo fue la segunda presidencia liberal. Alberto Lleras Camargo abrió el ciclo en 1958; le siguió el conservador Guillermo León Valencia, cuyas devaluaciones abruptas y consecuente estallido inflacionario prepararían, por contraste, el ambiente en que Lleras Restrepo llegó al poder. La elección de 1966 lo confirmó como jefe indiscutido del liberalismo oficialista, en pugna abierta con el Movimiento Revolucionario Liberal (MRL) que encabezaba Alfonso López Michelsen, un desprendimiento interno que denunciaba al Frente Nacional como consolidación de una oligarquía incapaz de reforma.

El diagnóstico llerista sobre el país era, en 1966, el de un Estado técnicamente desarmado. La economía se tambaleaba tras las devaluaciones de la administración Valencia. La presión de los organismos multilaterales —el Fondo Monetario Internacional, la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos, el Banco Interamericano de Desarrollo— exigía una devaluación masiva del peso como puerta de entrada al ajuste. El Congreso, envuelto en su propia contabilidad de curules y auxilios parlamentarios, se mostraba refractario a las reformas de fondo. En el campo, la Ley 135 de 1961 había creado el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), pero apenas avanzaba: los terratenientes bloqueaban la redistribución y encauzaban su actividad hacia la colonización de zonas alejadas de la frontera agrícola, sin tocar la tenencia consolidada.

Desde el primer año Lleras Restrepo formuló su respuesta. En 1967 expidió el Decreto-Ley 444, columna vertebral de su política económica. La norma rechazó frontalmente la devaluación masiva que exigían el FMI y las agencias hermanas. En su lugar adoptó el sistema del crawling peg —devaluación gota a gota, mediante ajustes graduales y periódicos de la tasa de cambio— e instituyó un control cambiario riguroso.

El decreto creó, además, un esquema completo de instrumentos para impulsar las exportaciones no tradicionales, que articuló la protección industrial heredada de la sustitución de importaciones con una política deliberada de promoción exportadora. Era un modelo mixto: proteger para producir, exportar para crecer, sin ceder el manejo del tipo de cambio a la lógica de choque de los prestamistas. La contención de las presiones multilaterales fue, por sí sola, un acto de soberanía económica poco frecuente en la región y en la época, y una demostración de que un país mediano podía discutir de tú a tú con Washington si tenía diagnóstico propio y equipo para sostenerlo.

El segundo pilar fue institucional. La reforma constitucional de 1968, planteada desde el inicio del cuatrienio y aprobada tras un pulso agotador con el Congreso, reordenó el equilibrio de poderes en favor del ejecutivo. Incorporó la figura de la emergencia económica como estado de excepción decretable por el presidente, prolongó por cuatro años el período de los representantes y —quizá la disposición de mayor calado político— extendió la paridad liberal-conservadora hasta 1978, cuatro años más allá del fin formal del Frente Nacional.

Los parlamentarios se concentraron en los aspectos que los tocaban en carne propia —los auxilios parlamentarios, el número de curules— y aceptaron a cambio, casi sin advertirlo, un recorte significativo del poder legislativo. Junto con la reforma administrativa, que se sumó a la de 1958, la de 1968 creó una constelación de agencias con capacidad de decisión sobre agricultura, industria, vivienda, banca y recursos naturales, todas responsables ante el presidente. El resultado fue un ejecutivo con más ministerios técnicos, más juntas y más institutos que ningún otro en la historia republicana. Colombia adquirió, casi de un tirón, la fisonomía de un Estado interventor moderno.

El tercer eje fue el campo. En 1967, el Decreto 755 y la Resolución 061 crearon la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos y su División de Organización Campesina en el Ministerio de Agricultura. La ANUC quedó formalmente puesta en marcha en agosto de 1969. Su objetivo era doble: inscribir a arrendatarios y aparceros para convertirlos en propietarios, y servir de canal entre el campesinado y el Estado en materia de crédito supervisado, crédito asociativo y servicios agropecuarios.

Lleras Restrepo defendió una tesis audaz: ver en el campesinado un aliado del Estado y no un enemigo. Detrás de la audacia había, también, cálculo político —el temor a la expansión de las guerrillas nacidas a mediados de los sesenta y el auge del populismo de la ANAPO de Rojas Pinilla—, pero la apuesta por movilizar organizadamente a los usuarios de la reforma agraria fue singular en su tiempo. En muchos países vecinos, la relación entre gobierno y campesinado se resolvía por represión o por clientelismo rural, no por afiliación institucional. Hacia 1970 la ANUC contaba con 845.000 usuarios inscritos.

En simultáneo, Lleras Restrepo fortaleció el INCORA. Principalmente a comienzos de los años setenta —ya con la maquinaria montada por su gobierno— el instituto compró fincas por un total de 472.470 hectáreas y distribuyó tierra a unas 30.000 familias. Fueron cifras significativas pero, medidas contra la estructura de la propiedad rural colombiana, insuficientes: entre 1960 y 1970, a pesar de toda la legislación agraria acumulada, la concentración de la tierra creció. El propio INCORA orientó buena parte de su esfuerzo hacia la colonización dirigida en la frontera agrícola —zonas de selva y piedemonte— más que a la redistribución de las tierras ya productivas, precisamente porque los terratenientes lograron que la agencia no tocara el corazón de la tenencia.

El cuarto eje fue exterior. Bajo su gobierno se formó el Pacto Andino —cronológicamente situado en 1970, en torno al fin de su mandato—, concebido como un mercado común subregional en línea con las recomendaciones cepalinas y con el modelo del mercado común centroamericano. Los ministros de Educación de los países signatarios suscribieron poco después el Convenio Andrés Bello, un pacto de integración educativa, científica y cultural que sobrevivió a la propia comunidad andina en su forma original. La política exterior de Lleras Restrepo, como su política cambiaria, exploró márgenes de autonomía dentro del alineamiento hemisférico: no rompió con Estados Unidos, pero se negó a que Washington o los organismos multilaterales dictaran el ritmo interno del ajuste.

En agosto de 1970 entregó el poder al conservador Misael Pastrana Borrero, ganador de una elección tan estrecha como controvertida frente a Rojas Pinilla, cuyo resultado alimentaría los orígenes del M-19. La transición sería el punto de quiebre del proyecto llerista.

Su red

Ninguna presidencia se entiende sin la trama de relaciones que la sostiene y la contradice. La de Lleras Restrepo se movió, primero, en el círculo cerrado de las cuatro familias del Frente Nacional. Con Alberto Lleras Camargo compartió proyecto institucional, apellido y una amistad política de larga duración; los dos representaron la vertiente institucionalista y antipopulista del liberalismo. Con Alfonso López Michelsen —heredero del apellido de la República Liberal, jefe del MRL y presidente él mismo entre 1974 y 1978— sostuvo una relación cambiante, hecha de coincidencias intermitentes y tensiones crónicas. Lleras Camargo se había opuesto al MRL por considerarlo un llamado vacío a la revolución que amenazaba con reabrir el ciclo de la violencia; Lleras Restrepo heredó, matizada, esa misma prevención. Con los conservadores —Ospina Pérez, Laureano Gómez, más tarde Pastrana— mantuvo la relación funcional que el pacto exigía: transar en el gobierno, negociar en el Congreso, coexistir en la burocracia paritaria.

El propio López Michelsen resumiría con lucidez el clima de esa política: el Frente Nacional funcionó como una suerte de régimen de partido único sin oposición real, en el que era casi impensable cualquier propuesta que no contara con el consenso general de las élites. Las familias liberales definían con mayor soltura sus posiciones que las conservadoras, aunque el conjunto compartía un mismo terreno programático: en el fondo, no había diferencias reales entre los programas. En ese terreno común se dirimía todo: los pleitos personales, las candidaturas, la disputa por el control de los directorios departamentales, la asignación de embajadas y ministerios. La política se jugaba, más que en programas alternativos, en el reparto minucioso de posiciones dentro de la maquinaria paritaria.

Ese clima de consenso obligado explica por qué el margen de maniobra del presidente residía menos en el Congreso —donde toda reforma se pactaba pieza a pieza— y más en el aparato ejecutivo. De ahí que Lleras Restrepo desplazara el eje de la política hacia adentro de la Casa de Nariño y hacia los despachos técnicos que la rodeaban. La red que importaba, en su cuatrienio, no era la de los caciques regionales sino la de los cuadros del gobierno.

En el plano interno, esa red fue una red de técnicos: los directores de los institutos descentralizados, los consejeros económicos, los redactores del 444 y de la reforma constitucional. Ese equipo —parte del cual sobreviviría a su cuatrienio y transitaría a los gobiernos siguientes— constituyó el primer cuerpo estable de tecnócratas al servicio directo del Estado colombiano, con formación económica, continuidad institucional y capacidad para redactar norma. Frente a él, el Congreso apareció como socio menor: dispuesto a negociar auxilios, reacio a discutir arquitectura institucional. Esa asimetría —ejecutivo técnico, legislativo clientelar— sería una de las herencias de mayor duración del cuatrienio, y también uno de sus efectos más discutidos: el diseño llerista dio al presidente instrumentos que el Congreso no tuvo modo de contrapesar, y así consagró un desequilibrio que la política colombiana no ha vuelto a reparar.

Su vida personal quedó articulada, hacia lo público, con la figura de su esposa Cecilia de la Fuente de Lleras —cuyo nombre daría, con el tiempo, apellido a instituciones dedicadas a la niñez— y de su hijo Carlos Lleras de la Fuente, quien seguiría carrera política propia. La familia Lleras se transformó, así, en una de las estirpes públicas más visibles del país, con presencia sostenida en el Congreso, la diplomacia y la administración durante tres generaciones.

Otro nombre importa en esa red: Luis Carlos Galán. Joven director de la revista Nueva Frontera —fundada por el propio Lleras Restrepo tras la presidencia—, Galán fue considerado por muchos, y explícitamente por Juan Manuel Santos décadas después, como el heredero intelectual y político del expresidente. Por Nueva Frontera pasaron, durante los años setenta y ochenta, editoriales que fijaban posición sobre casi todos los grandes asuntos del país; la revista se convirtió en el púlpito civil de Lleras Restrepo y, para una parte del liberalismo joven, en su escuela. La relación entre los dos —el patriarca institucionalista y el joven galanista que pronto rompería con la maquinaria del partido para fundar el Nuevo Liberalismo— condensó la última encrucijada intelectual del liberalismo colombiano antes de su declive.

La huella

El legado de Lleras Restrepo se despliega en tres capas superpuestas, que conviene distinguir porque no envejecen al mismo ritmo.

La primera es la arquitectura económica. El Decreto-Ley 444 sobrevivió a su autor por más de dos décadas. El crawling peg y el control cambiario definieron la política macroeconómica colombiana hasta bien entrados los años noventa, y el modelo mixto de protección industrial con promoción de exportaciones sirvió de plataforma para el crecimiento sostenido que el país exhibió en los años setenta y ochenta. El haber contenido al FMI en 1967, ejerciendo soberanía cambiaria real frente a un consenso multilateral favorable a la devaluación masiva, es probablemente el episodio de política económica de mayor autoría en la historia colombiana del siglo XX. Colombia se ahorró, en ese pulso, el tipo de choque devaluatorio que en otros países de la región desencadenó inflaciones descontroladas y crisis de balanza de pagos recurrentes.

La segunda capa es la arquitectura institucional. La reforma constitucional de 1968, sumada a la reforma administrativa de 1958 y a su continuación en el propio 68, construyó un ejecutivo dotado de una batería de agencias especializadas responsables directamente ante el presidente en agricultura, industria, vivienda, banca y recursos naturales. Este entramado —acaso la reforma administrativa más profunda emprendida por un gobernante colombiano— dio al Estado central los instrumentos de intervención que hasta entonces le faltaban.

La contraparte fue una concentración inédita de poder en la Presidencia, y una correlativa reducción del papel deliberativo del Congreso: un rediseño con muchos rasgos que la Constitución de 1991 conservaría, un presidente fuerte apoyado en equipos técnicos y un Legislativo de peso menor sobre las decisiones económicas de fondo. Buena parte de las discusiones actuales sobre hiperpresidencialismo en Colombia remiten, sin nombrarlo, al diseño llerista.

La tercera capa es la reforma social, y es también donde el legado se vuelve espinoso. La ANUC fue una apuesta genuina: los usuarios inscritos hacia 1970 no eran cifra pequeña, y la visión de un campesinado organizado como aliado del Estado rompía con la tradición de tratar a los movimientos rurales como amenaza a controlar. El INCORA compró tierra y la entregó a alrededor de 30.000 familias. Pero el resultado agregado fue insuficiente: la concentración de la propiedad rural creció durante la década. El escándalo Vives —originado en denuncias campesinas del Gran Magdalena— reveló que la reforma agraria y la promoción industrial habían funcionado, en varios casos, como instrumentos de concentración de tierras y riqueza al servicio de las élites regionales, protegidos por la propia corrupción del aparato. Ese fracaso relativo contribuyó a desacreditar al Partido Liberal en sectores populares y facilitó la contraofensiva conservadora contra la redistribución.

La reversión llegó rápido. Bajo el gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974), firmado el Pacto de Chicoral entre las élites políticas y los terratenientes, se desmontaron los avances agrarios, se persiguió y encarceló a dirigentes campesinos y se reanudó el despojo sobre minifundistas y colonos. La ANUC, que había nacido como criatura estatal, se radicalizó ante el cambio de rumbo y protagonizó una intensa oleada de ocupaciones de tierras en haciendas y latifundios durante los primeros años setenta. Fue el momento en que la organización campesina desbordó el marco tutelar en el que había sido concebida y obligó a preguntar si el proyecto llerista era compatible con la agencia autónoma del campesinado o si dependía de mantenerlo bajo control estatal. Esa pregunta —nunca resuelta— es una de las herencias silenciosas de la reforma agraria del cuatrienio.

El fracaso redistributivo no fue un defecto interno del diseño llerista: fue el resultado de fuerzas que actuaron después. La reversión pastranista, el bloqueo terrateniente en el Congreso, la corrupción del INCORA. Cabe entonces la lectura de que la reforma agraria de Lleras Restrepo pudo haber sido más ambiciosa de lo que su balance permite inferir. Pero también es cierto que la misma lógica frentenacionalista que le dio margen al presidente para su ingeniería institucional —el pacto de paridad, el consenso de élites, el poder presidencial reforzado— le fijaba un techo estructural a cualquier reforma que amenazara la base social del acuerdo. Lleras Restrepo modernizó el Estado hasta el punto en que el Estado podía ser modernizado sin romper el pacto de élites que lo sostenía. Más allá, no había espacio dentro del sistema.

El fracaso agrario tuvo, además, secuelas de larga duración. La persistencia de la concentración de la tierra durante los sesenta y setenta —los límites del esfuerzo llerista sumados a su reversión bajo Pastrana— intensificó la migración campesina hacia zonas de colonización, especialmente en la Amazonía y el piedemonte, donde en las décadas siguientes se expandirían los cultivos ilícitos y las guerrillas encontrarían base social. No se trata de una línea causal simple, pero la relación entre exclusión agraria y crisis rural posterior es difícil de eludir.

El expresidente

La vida pública de Lleras Restrepo no terminó en 1970. Al contrario: durante casi un cuarto de siglo, hasta su muerte en 1994, ejerció una segunda carrera como articulista, jefe de opinión y voz mayor del liberalismo civil. Nueva Frontera, que fundó tras la presidencia y confió a la dirección editorial de Luis Carlos Galán, fue el instrumento de esa segunda vida. En sus editoriales, Lleras Restrepo apoyaba a los gobiernos liberales cuando consideraba que acertaban y los criticaba cuando creía que se equivocaban. La independencia era militante y le generó fricciones duraderas con López Michelsen, cuya "recóndita rivalidad" con los Lleras venía de lejos y sobrevivía a los afectos intelectuales que unieron a las dos casas por sesenta años.

Nueva Frontera se volvió rito familiar en muchos hogares de la clase política y profesional. Juan Manuel Santos recordaría después que en su casa se leía cada entrega como una liturgia, y que él, adolescente, intentaba seguirla. La revista funcionó como la escuela civil de una generación entera de dirigentes liberales, y Galán —joven, elocuente, formado en ese taller editorial— asumió el papel de heredero intelectual del expresidente.

En materia de paz, la voz de Lleras Restrepo tuvo también peso específico. Tras el rechazo guerrillero a la Ley 37 de 1981 —la primera ley de amnistía impulsada por el gobierno de Julio César Turbay Ayala—, el expresidente publicó en Nueva Frontera editoriales que abordaron la necesidad de una salida negociada al conflicto con las guerrillas. Aquella posición contribuyó, en el clima que preparó el gobierno siguiente de Belisario Betancur, a instalar el diálogo como opción legítima en el vocabulario liberal.

Murió en 1994, en la Colombia del narcoterrorismo, la nueva Constitución, la apertura económica y la crisis de la política tradicional. Alcanzó a ver, al final de la vida, cómo su heredero intelectual era asesinado en 1989 a manos del narcotráfico, y cómo el liberalismo del que él había sido jefe durante décadas comenzaba una lenta descomposición que la Constitución de 1991 apenas alcanzaría a disimular.

Coda

Queda de él un edificio y una grieta.

El edificio es la parte del país que él dejó firmemente construida: un régimen cambiario que sostuvo la macroeconomía durante veinte años, un ejecutivo rediseñado con instrumentos de intervención hasta entonces inexistentes, una red de agencias que todavía reconocemos como Estado moderno, la primera gran organización campesina auspiciada desde arriba, un tratado de integración regional que fijó a Colombia en el mapa andino. Todo eso funciona todavía, aunque casi nadie recuerde quién puso la primera piedra.

La grieta es lo que no alcanzó a hacer, o lo que hizo y otros deshicieron: una reforma agraria que se quedó corta ante la escala del problema, una concentración de la tierra que creció mientras el gobierno la combatía, una organización campesina que tuvo que radicalizarse contra el propio Estado que la había creado, una frontera agrícola que se pobló de colonos empujados por lo que la redistribución no alcanzó a corregir, y una descendencia rural del conflicto que Colombia todavía carga.

Ambas cosas son de él y ninguna es del todo de él. La maquinaria institucional que construyó pudo ser capturada, poco después, por los intereses que él había intentado disciplinar; pero fue él quien la construyó dentro de un pacto de élites que le permitía casi todo menos tocar el fondo de la propiedad. Modernizó lo modernizable dentro del acuerdo, y encontró la roca donde el acuerdo se detenía.

Por eso la conversación sobre la reforma agraria, la organización campesina y los límites del reformismo tecnocrático en Colombia sigue volviendo, más de tres décadas después de su muerte, a los años que gobernó. No como homenaje ni como reproche: como el lugar donde el país todavía discute qué puede hacer un Estado moderno cuando la sociedad que lo sostiene se niega a modernizarse con él.