Acción cívico-militar

La acción cívico-militar

La acción cívico-militar fue el nombre técnico que recibió en Colombia, desde comienzos de los años sesenta, un dispositivo de intervención estatal en el que las Fuerzas Militares asumían tareas de desarrollo, salud, educación y obra pública en zonas rurales, al mismo tiempo que levantaban censos, tejían redes de informantes y aislaban a las guerrillas de su base campesina. Elaborada en el Pentágono a partir de la experiencia colonial británica en Kenia y Malasia, articulada con la Alianza para el Progreso y traducida al escenario colombiano por el Plan Lazo (1962-1966), fue durante el Frente Nacional el instrumento que fundió, bajo un solo comando, la asistencia social del Estado y la guerra contrainsurgente. Su filosofía cabía en una frase de manual: quitarle el agua al pez. Su herencia institucional atravesó medio siglo: de los Comités de Coordinación Cívico-Militar del Plan Lazo a las autodefensas legales del Decreto 3398 de 1965, del Estatuto de Seguridad de 1978 a la actual doctrina de la acción integral de las Fuerzas Militares.

Qué era la acción cívico-militar

En su definición operativa, la acción cívico-militar (ACM) tenía dos caras simultáneas y por diseño inseparables. La primera era el rostro visible del batallón como agencia de desarrollo: arreglo de escuelas, pavimentación de vías, brigadas de salud, jornadas de vacunación, alfabetización, apoyo a proyectos comunitarios. Esa cara suplía funciones civiles del Estado en regiones donde el Estado civil, sencillamente, no existía: zonas de colonización reciente, cordilleras del sur, piedemontes amazónicos, enclaves de vieja violencia. La segunda cara, indisociable de la primera, era la de la inteligencia: el mismo destacamento que arreglaba el techo de la escuela levantaba el censo de habitantes, identificaba liderazgos locales, cartografiaba parentescos, detectaba forasteros y construía las redes de informantes que la guerra necesitaba. Personal del Grupo de Operaciones Psicológicas participaba encubierto en misiones cívico-militares —incluidos espectáculos infantiles con disfraces— con el propósito explícito de "estar cerca del pueblo y conocerlos".

La ACM no fue concebida, en su formulación original, como un derecho ciudadano a mejores condiciones de vida sino como un medio instrumental. Su lógica no era el desarrollo social sino el aislamiento del adversario. La imagen que la ordenaba —tomada de la doctrina revolucionaria china y readaptada por los estrategas contrainsurgentes— era la del pez y el agua: si la guerrilla se movía en el campesinado como un pez en el agua, había que secar el agua. Secar el agua significaba tres cosas simultáneas: legitimar la presencia militar mediante obras concretas, extraer información sobre la vida local y, cuando llegara el momento, dejar a los grupos armados sin refugio, sin abastecimiento y sin oídos amigos. Que los campesinos aceptaran las vacunas y las cartillas no significaba, y los propios manuales lo advertían, que su lealtad quedara asegurada. De ahí la temporaneidad reconocida del dispositivo: subterfugio momentáneo antes que remedio definitivo.

Esta doble faz —benéfica e informativa, humanitaria y contrainsurgente— es lo que hace de la ACM un objeto peculiar en la historia institucional colombiana. No cabe leerla solo como programa social ni solo como operación de inteligencia; su rasgo distintivo es que ambas funciones se ejecutaban por los mismos hombres, en las mismas veredas, en las mismas horas.

Orígenes: Pentágono, Kenia y Malasia, Alianza para el Progreso

La ACM no nació en Colombia. Fue elaborada en el Pentágono a partir de la racionalización, en clave estadounidense, de la experiencia del ejército británico en Kenia y Malasia durante los años cincuenta. En esos escenarios coloniales, los mandos británicos habían ensayado una fórmula que combinaba operaciones militares con reasentamientos de población, obras públicas, servicios y guerra psicológica, y habían descubierto que la contrainsurgencia moderna se libraba menos en el frente de combate que en la relación cotidiana con el civil. El Pentágono tradujo esa lección al idioma de la Guerra Fría: si la insurgencia comunista se alimentaba de miseria, había que combinar acción militar con desarrollo dirigido; si se alimentaba de silencio, había que producir información desde abajo.

La coyuntura hemisférica que hizo urgente esa traducción fue la Revolución cubana. El triunfo de una subversión interna, sin apoyo extracontinental, desbarató el andamiaje de la defensa continental clásica —pensada para agresiones exteriores— y obligó a reorientar la doctrina militar interamericana hacia la seguridad interna. Ese giro tuvo dos expresiones simultáneas y complementarias, ambas nacidas en 1961 bajo la presidencia de John F. Kennedy. Una fue política y económica: la Alianza para el Progreso, lanzada el 17 de agosto de 1961 en Uruguay con el Acta de Punta del Este, que ofrecía a América Latina reformas agrarias, tributarias y administrativas financiadas con ayuda estadounidense, como alternativa democrático-burguesa al modelo cubano. La otra fue militar: el Plan LASO —Latin American Security Operation—, marco continental de operaciones de seguridad interna que identificó el acercamiento de los militares a la población civil, a través de la acción cívico-militar, como pieza doctrinal central.

Colombia fue elegida por Kennedy como vínculo vital de la Alianza y funcionó como vitrina hemisférica del programa. La combinación de "desarrollismo" y "anticomunismo" que las Fuerzas Armadas colombianas adoptaron en esos años proviene de ese cruce: la ACM fue el punto donde el desarrollismo de la Alianza y la contrainsurgencia del Plan LASO encontraron su ejecutor común: el batallón.

Antecedentes rojistas: el populismo militar y los gobernadores del Ejército

La acomodación de esa doctrina externa encontró un terreno interno ya trabajado. Antes del Frente Nacional, el gobierno militar de Gustavo Rojas Pinilla (13 de junio de 1953 – mayo de 1957) había ensayado una fórmula que, sin llamarse todavía cívico-militar, anticipaba varios de sus rasgos. Rojas llegó al poder en el filo del sectarismo agudo del gobierno de Laureano Gómez y de su intento de imponer un Estado corporativista de corte franquista. Su programa —"la era del hombre común"— pretendió vincular los intereses de las clases bajas colombianas con los militares, abriendo oportunidades económicas, sociales, políticas y educativas para la mayoría desprivilegiada, e invocó como fundamentos ideológicos la doctrina social católica y el legado bolivariano, con virtudes como la lealtad, la honestidad, la modestia, la fortaleza y la moderación.

El populismo militar de Rojas no fue nunca un proyecto plenamente articulado, y su fracaso operativo en la pacificación del campo fue temprano. Cuando la amnistía inicial se agotó y la violencia rural se reanudó, el gobierno militar nombró gobernadores militares en varias zonas del país; en el Tolima, epicentro entonces del conflicto, designó al coronel Cuéllar Velandia con la misión explícita de pacificar. La figura del oficial-gobernador, que reunía en un mismo cargo mando militar y autoridad civil, prefiguraba la lógica que años después la ACM formalizaría a menor escala: el uniforme como agente del Estado en su acepción más amplia, no solo como fuerza de orden público.

Cuando Rojas cayó en 1957 y liberales y conservadores pactaron el Frente Nacional —régimen de alternancia bipartidista aprobado por plebiscito, con turno presidencial y reparto de cargos—, ese antecedente no desapareció con él. Fue reabsorbido y reformulado. El Ejército colombiano, históricamente débil, de bajo prestigio y con funciones casi ornamentales, había vislumbrado en el rojismo una vía de ascenso institucional y político; el Frente Nacional le ofrecería, bajo el nuevo paradigma de la seguridad interna, un camino más discreto pero más duradero para ampliar ese papel.

El Plan Lazo: 1962-1966

El vehículo institucional a través del cual la ACM se instaló en Colombia fue el Plan Lazo, aplicado desde 1962 bajo la dirección del general Alberto Ruiz Novoa. Su objetivo declarado era emprender acciones civiles y operaciones militares para eliminar cuadrillas de bandoleros, prevenir nuevos focos de antisociales y mantener la paz y tranquilidad en el territorio nacional. Su filosofía —ya se dijo— era quitarle el agua al pez.

Sobre el origen del Plan Lazo existe una controversia que conviene nombrar. Una versión, dominante en la literatura crítica, lo describe como la aplicación colombiana del Plan LASO estadounidense. Otra, sostenida por las propias Fuerzas Armadas colombianas y en particular por Ruiz Novoa, lo presenta como fruto del estudio de la realidad concreta del problema de seguridad colombiano, elaborado desde dentro de la institución castrense. Ambas versiones capturan una parte del asunto: el Plan Lazo fue la articulación entre una demanda interna —un ejército de bajo prestigio buscando legitimidad política y un Estado con precariedad institucional en zonas de colonización— y una oferta externa —doctrina contrainsurgente del Pentágono, financiada con apoyo estadounidense—. Ni imposición imperial ni invención criolla autónoma: un dispositivo híbrido, cuya funcionalidad contrainsurgente primaría estructuralmente sobre cualquier efecto de desarrollo.

En su ejecución, el Plan Lazo desplegó una arquitectura precisa. En 1963 se creó el Comité Nacional de Acción Cívico-Militar, integrado por el Ministerio de Defensa y los ministerios sociales y de gobierno, encargado de liderar la implementación de las campañas con apoyo del gobierno de Estados Unidos. Se pasó del empleo de puestos fijos y unidades tácticas regulares al uso de bases de patrullaje móviles y equipos de combate, con planeación centralizada y ejecución descentralizada. Se aumentó el servicio militar obligatorio a dos años. Se organizaron los Comités de Coordinación Cívico-Militar, que implicaban la selección, organización y adoctrinamiento de unidades de autodefensa legal, con incorporación de militares y policías retirados y de "personas sobresalientes" confiables a quienes se les entregaban armas.

Las obras acompañaron a las armas. La ACM del Plan Lazo se ejecutó con apoyo de organizaciones civiles como Acción Comunal, el Cuerpo de Paz y entidades norteamericanas como CARE y Cáritas, que colaboraron en actividades de asistencia a campesinos. Y contó con el complemento decisivo de las Juntas de Acción Comunal, cuya creación había sido estimulada por el Estado desde 1958, primer año del Frente Nacional: organizadas con apoyo de promotores pagados por el gobierno, las JAC quedaban habilitadas para solicitar préstamos estatales y ejecutar mejoras cívicas —escuelas, generadores eléctricos, acueductos, alcantarillados—. Para 1970 se habían organizado más de 400 juntas en Tolima y aproximadamente 15.000 en todo el país. La ACM disponía así de un doble tendido territorial: el propio del Ejército y el civil de las JAC, articulados por objetivos comunes.

El escenario privilegiado de aplicación del Plan Lazo fueron las llamadas repúblicas independientes, territorios que sectores conservadores del Congreso identificaban como dominados por el Partido Comunista Colombiano: El Pato en Caquetá, Guayabero en el Meta, Riochiquito en Cauca, y sobre todo Marquetalia en Tolima. En esas zonas coexistían autodefensas campesinas comunistas surgidas de la Violencia con proyectos de colonización agraria dirigidos por líderes como Manuel Marulanda Vélez. Contra ellas, el Plan Lazo combinó bloqueos económicos, operaciones militares y acción cívico-militar en las áreas circundantes; la operación sobre Marquetalia en 1964 marcaría el nacimiento de la insurgencia que años más tarde tomaría el nombre de FARC.

La misión Yarborough y la mano estadounidense

La dimensión estadounidense del dispositivo tuvo un momento fundacional preciso. En 1962, el general William Yarborough —jefe del Centro de Guerra Especial del Ejército de Estados Unidos en Fort Bragg— viajó a Colombia al mando de una misión de asesoría cuyo informe se convirtió en referencia obligada de la historiografía del conflicto. En su anexo secreto, Yarborough recomendó el "desarrollo de una estructura civil y militar" que debía usarse para presionar hacia reformas, realizar funciones de contrapropaganda y ejecutar actividades paramilitares, de sabotaje y/o terroristas contra comunistas conocidos. El anexo especificaba, sin eufemismos, que dicha estructura civil-militar "debía ser respaldada por los Estados Unidos".

Yarborough recomendó, además, para la Fuerza Aérea Colombiana aviones ligeros tipo Helio Courier, aeronaves utilizadas extensamente por la CIA en operaciones en África e Indochina. El Departamento de Estado ya había recomendado en 1960 que Colombia adquiriera esas mismas naves, en un contexto en que la ley estadounidense aún prohibía donaciones de equipos a policías o militares latinoamericanos para operaciones internas. La circulación de recomendaciones, aeronaves, doctrinas y adiestramiento configuró la norteamericanización del Ejército colombiano: el desplazamiento de Estados Unidos como modelo central de profesionalización militar, en sustitución del modelo prusiano heredado del siglo XIX. La interacción entre militares colombianos y estadounidenses desde mediados del siglo XX fue factor determinante en esa profesionalización y en el rol del Ejército como agente de ordenamiento interno.

Arquitectura institucional y reforma interna

El Plan Lazo y su ACM no fueron episodios aislados: fueron el pretexto y el vehículo de una reforma militar interna profunda. Esa reforma implicó, primero, el abandono formal del apoliticismo castrense —doctrina que hasta entonces mantenía al Ejército alejado de la deliberación pública— y la incorporación explícita de una incidencia política, económica y social como parte de la misión de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el comunismo. La institución dejaba de ser guardia armada del régimen para asumirse como garante activo del orden social.

Segundo, la reforma tocó la formación. Se hicieron cambios en la Escuela Militar de Cadetes orientados a elevar la enseñanza al ámbito universitario. Se fundó la Cátedra de Filosofía Militar para explicar el sentido y la misión de las Fuerzas Armadas. Se hizo un esfuerzo institucional por llevar a los cuadros militares la comprensión de los problemas políticos, sociales y económicos del país, para que la institución pudiera contribuir a su resolución —o, en el vocabulario de la época, a su "eliminación".

Tercero, la adopción del paradigma de seguridad nacional fue aprovechada por los militares para transformar el papel político del Ejército. Una institución que durante décadas había tenido función casi ornamental, sin canales relevantes de ascenso social o político, encontraba en la contrainsurgencia una vía de proyección estatal. La ACM era, en esa clave, no solo estrategia contra la guerrilla: era también estrategia interna del Ejército para legitimarse ante la sociedad y ampliar su presencia en la vida pública.

La red: presidentes, generales, coroneles

Ese diseño no puede entenderse sin los nombres que lo encarnaron. En la cúpula política del Frente Nacional se sucedieron Alberto Lleras Camargo (1958-1962), Guillermo León Valencia (1962-1966), Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) y Misael Pastrana Borrero (1970-1974). Bajo Lleras Camargo se firmaron los acuerdos de asistencia militar que abrieron paso a la misión Yarborough; bajo Valencia se desplegó el Plan Lazo, se creó el Comité Nacional de Acción Cívico-Militar y se ejecutaron las operaciones sobre las repúblicas independientes; Lleras Restrepo llevó a su punto más alto el desarrollismo asociado a la Alianza para el Progreso, con las JAC como pieza central; Pastrana asumió el gobierno cuando la fórmula empezaba a mostrar sus límites y las autodefensas legales del Decreto 3398 de 1965 se consolidaban como legado paralelo del dispositivo.

En el estamento militar, la figura central fue Alberto Ruiz Novoa, arquitecto del Plan Lazo desde su cargo como comandante del Ejército y ministro de Guerra. En torno suyo se articuló una generación de oficiales formados en la nueva doctrina —Gabriel Rebéiz Pizarro, Álvaro Valencia Tovar, entre otros—, que combinó formación en el país con paso por Fort Bragg, la Zona del Canal de Panamá y la Escuela de las Américas. Frente a ellos, el otro extremo del arco: Manuel Marulanda Vélez, colonizador y comandante campesino de Marquetalia, cuya resistencia a las operaciones combinadas del Plan Lazo daría lugar a la insurgencia armada que marcaría medio siglo de historia colombiana.

Los territorios importan tanto como los nombres. Marquetalia, Riochiquito, El Pato, Guayabero y Sumapaz fueron los escenarios emblemáticos de la ACM del Frente Nacional. Urabá, el Magdalena Medio, los Llanos Orientales y el Chocó verían, en las décadas siguientes, la proyección de sus lógicas —incluida la de organizar civiles armados bajo amparo legal— en escenarios muy distintos. Fort Bragg y la Zona del Canal de Panamá fueron los lugares foráneos donde la doctrina se enseñó, se pulió y se reprodujo.

La cara oscura: inteligencia, estigmatización, riesgo

La coexistencia forzada de asistencia y espionaje bajo un mismo uniforme produjo, desde el principio, efectos que la propia lógica del dispositivo hacía inevitables. El primero fue la involucración estructural de la población civil en la guerra. La ACM buscaba obtener información de inteligencia y la colaboración de civiles en tareas contra las guerrillas; ese involucramiento incluyó a miembros de grupos de defensa civil que se infiltraban en comunidades campesinas haciéndose pasar por civiles, identificando personas y territorios antes de guiar a las patrullas militares, o actuando como guías enmascarados que señalaban a "sospechosos" dentro de las mismas comunidades.

El segundo efecto fue la estigmatización territorial. Desde los años sesenta, las operaciones militares y las acciones cívico-militares de inteligencia estuvieron asociadas a la percepción de ciertas zonas —y de la población civil que las habitaba— como base social o apoyo de las guerrillas. Esa estigmatización, incrustada en la doctrina y en el mapa operacional, atravesaría después la actuación paramilitar en los mismos territorios y quedaría como una de las cicatrices más largas del dispositivo.

El tercer efecto fue la exposición al riesgo. Las campañas cívico-militares pusieron en peligro a la población civil —en particular a niñas, niños y adolescentes— al exponerlos a eventuales ataques en zonas de conflicto durante actividades presentadas como recreativas o de ayuda comunitaria. Los espectáculos con disfraces, las brigadas de salud, los eventos culturales, celebrados en escenarios donde el conflicto armado estaba activo, cargaban con un riesgo que las Fuerzas Militares tendían a obviar sistemáticamente.

El cuarto efecto, quizá el más revelador, fue la transitoriedad reconocida del beneficio. Las campañas adolecían de temporaneidad; los campesinos podían recibir lo que se les daba —la vacuna, la cartilla, la calle pavimentada— sin que ello significara adhesión duradera a las Fuerzas Armadas. La superficialidad del vínculo era estructural: el objetivo no era construir una relación política estable sino producir un efecto contrainsurgente puntual. Cuando el batallón se marchaba, se marchaba también el desarrollo.

Del Plan Lazo al Decreto 3398: la deriva paramilitar

La consecuencia institucional más grave de la ACM se desprendió de sus Comités de Coordinación Cívico-Militar. Al organizar, adoctrinar y armar unidades de autodefensa legal —integradas por militares y policías retirados y por "personas sobresalientes" confiables—, el Plan Lazo instituyó una delegación de funciones de seguridad hacia actores privados que quedó blindada jurídicamente pocos años después.

El Decreto 3398 del 24 de diciembre de 1965, expedido bajo el gobierno de Valencia y consagrado bajo Lleras Restrepo, organizó la defensa nacional y proporcionó el marco legal para las unidades civiles de autodefensa. Esas unidades siguieron siendo legales durante la primera generación paramilitar de los años ochenta, cuando el conflicto armado interno alcanzó una intensidad desconocida. En términos doctrinales y operacionales, el Plan Lazo —que organizaba y armaba civiles confiables bajo amparo legal— fue el antecedente directo de esos grupos.

La lógica subyacente no era un accidente ni una desviación: era la conclusión de un dispositivo que había hecho del civil un actor de la guerra. En los años sesenta la llegada de los paramilitares a los territorios estuvo asociada a las operaciones militares, las acciones cívico-militares y de inteligencia de la fuerza pública, y a la estigmatización de la población civil como base social de las guerrillas. Sectores de las fuerzas militares colombianas brindaron apoyo sistemático al paramilitarismo, favoreciendo su accionar contra poblaciones señaladas como colaboradoras. La ACM había fundido en la práctica desarrollo, inteligencia y armamento de civiles; la primera generación paramilitar convertiría esa fusión en máquina de guerra.

Proyección: Turbay, la acción integral y la larga duración

El Frente Nacional terminó en 1974, pero la ACM no. En los años setenta, con el conflicto armado consolidado y las guerrillas —FARC, ELN, EPL, después M-19— multiplicadas, el dispositivo se recompuso bajo nuevas coordenadas. El presidente Julio César Turbay Ayala aprobó, en septiembre de 1978, el Estatuto de Seguridad. La norma —que Alfonso López Michelsen había rechazado durante su gobierno cuando los militares intentaron imponerla— amplió las prerrogativas de los organismos de seguridad para detener sin orden judicial, sometió la protesta social a la justicia penal militar y, en la práctica, equiparó el delito político con el delito común e institucionalizó de facto la tortura. Durante su vigencia (1978-1982) fueron detenidas por razones políticas aproximadamente 16.000 personas. Su ministro de Defensa, el general Luis Carlos Camacho Leyva, quedó asociado a la política represiva del período.

La aplicación nacional del Estatuto fracasó al final del gobierno Turbay, pero su implementación posterior se hizo de forma selectiva en territorios considerados zonas rojas, donde se establecieron jefaturas, alcaldías y gobernaciones militares —eco lejano de los gobernadores militares del rojismo—. La Doctrina de Seguridad Nacional, difundida desde la Escuela de las Américas, identificaba un enemigo interno representado en el comunismo y las organizaciones de izquierda, e informaba tanto la práctica represiva como los marcos doctrinales de las Fuerzas Militares.

En los años dos mil, la ACM se rebautizó y se sofisticó. Los mecanismos cívico-militares del Plan Lazo evolucionaron hacia los mecanismos de coordinación de la acción integral, que hoy se mantiene parcialmente como doctrina de la acción integral en las Fuerzas Militares colombianas. Las campañas cívico-militares continuaron después de 2014 y al menos hasta 2019, manteniendo la lógica de actividades sociales y recreativas acompañadas de presencia militar armada, en ocasiones organizadas por las propias autoridades locales y las comunidades. El nombre cambió, el vocabulario se depuró, algunas prácticas se moderaron; la estructura conceptual —desarrollo como palanca de control, obra pública como vehículo de legitimación armada— sobrevivió.

Balance

Leída en el largo plazo, la acción cívico-militar del Frente Nacional revela algo distinto de un simple auxilio humanitario del Ejército o de una importación mecánica de doctrina estadounidense. Fue el punto de encuentro entre una demanda interna y una oferta externa: un Estado con precariedad institucional en las zonas de colonización, un Ejército buscando ampliar su papel político, un contexto hemisférico marcado por la Revolución cubana, una potencia dispuesta a financiar y a entrenar. En ese cruce se produjo un dispositivo híbrido que fusionó, bajo un solo mando y en un solo territorio, la política social y la guerra.

Su balance histórico es ambivalente porque su diseño lo era. Llevó escuelas, salud y caminos a regiones donde el Estado civil no llegaba —y esa parte del legado es real, la contaron generaciones de campesinos que aprendieron a leer o vieron llegar la primera vacuna en un jeep militar—. Al mismo tiempo, hizo del campesino informante o sospechoso, según el caso; convirtió comunidades enteras en objeto de estigmatización territorial; armó a civiles bajo amparo legal en un movimiento que desembocaría, veinte años después, en el paramilitarismo. La transitoriedad estructural del beneficio y la permanencia estructural de la sospecha marcan la asimetría del dispositivo: el desarrollo se iba con el batallón; la marca de "zona roja" se quedaba.

La ironía última —esa que capta el pulso del asunto— es que el mismo batallón que en la mañana repartía vacunas en una vereda de Tolima podía en la tarde, cordillera arriba, bombardear las estribaciones donde otros campesinos, no muy distintos, habían decidido resistir. Esa simultaneidad no fue una contradicción operativa sino la fórmula misma de la ACM. Quitarle el agua al pez requería, en efecto, que el agua siguiera fluyendo; solo que dosificada, vigilada y contada por quien empuñaba el fusil.