Desarrollismo

El desarrollismo en Colombia

El desarrollismo fue el sistema de ideas y prácticas estatales que, entre la Misión Currie de 1949 y el fin del Frente Nacional en 1974, convirtió al Estado colombiano en gestor consciente del crecimiento económico y del cambio social. Nacido en la intersección entre el pensamiento cepalino, las misiones del Banco Mundial y la tecnocracia joven que la Revolución en Marcha había puesto en circulación, se materializó en instituciones —Departamento Nacional de Planeación, INCORA, corporaciones autónomas regionales, corporaciones de ahorro y vivienda—, en planes cuatrienales y en un lenguaje común: crecimiento, planeación, industrialización, reforma. Bajo la superficie técnica se jugó algo más denso: un pacto entre las élites bipartidistas del Frente Nacional para administrar la modernización sin alterar el reparto de la propiedad, canalizando la presión rural hacia la ciudad y neutralizando la política mediante el cálculo económico. Cuando el neoliberalismo de los noventa desmontó su retórica proteccionista, encontró intacta la arquitectura institucional: la había heredado, no destruido.

La semblanza: qué es el desarrollismo colombiano

Llamar desarrollismo a lo ocurrido en Colombia entre mediados del siglo XX y los años setenta es reconocer que, por primera vez, el Estado se pensó a sí mismo como sujeto de una tarea distinta a la del orden público, la recaudación y la obra pública dispersa: la de producir desarrollo. No solo crecimiento —eso ya lo había—, sino una transformación deliberada, medible y planeada de la economía y de la sociedad, orientada a cerrar la brecha con los países industrializados. Esa idea llegó envuelta en dos vocabularios que a veces coincidieron y a veces se disputaron el terreno: el de la CEPAL, con su énfasis en la industrialización por sustitución de importaciones y en el papel activo del Estado, y el del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, más atento a la eficiencia, a las tasas de retorno y a la modernización agrícola.

Tres rasgos lo distinguieron. Fue tecnocrático antes que popular: sus protagonistas fueron economistas, planificadores y funcionarios internacionales, no movimientos sociales; sus documentos fundacionales llegaron en la maleta de misiones extranjeras. Fue bipartidista: el Frente Nacional (1958-1974) lo adoptó como lenguaje común precisamente porque permitía sustituir la política de partidos, exhausta tras La Violencia, por un consenso administrativo. Y fue selectivamente reformista: donde tocó la propiedad —la tierra, sobre todo— retrocedió; donde promovió el crecimiento urbano, industrial o financiero, avanzó. La pregunta que atraviesa el período es si esa asimetría fue una limitación o el diseño mismo.

Los orígenes: de la Revolución en Marcha a la Misión Currie

La intuición estatal-intervencionista es más antigua que el desarrollismo propiamente dicho. Su primera formulación colombiana está en la reforma constitucional de 1936, empujada por Alfonso López Pumarejo durante el primer tramo de su Revolución en Marcha (1934-1938). Aquella reforma elevó a canon constitucional el principio de la función social de la propiedad —la idea de que la propiedad implica obligaciones y puede ser limitada por necesidad social— y consagró la potestad estatal de intervenir en la economía. En el mismo año, la Ley 200 tradujo el principio a la cuestión agraria: quien hubiera explotado económicamente un predio durante cinco años, de buena fe, podía adquirir su dominio; los predios rurales no explotados revertirían al Estado al cabo de diez. El propósito era doble: aumentar la productividad ligando la propiedad a su destinación económica y clarificar los litigios sobre títulos.

López rodeó el proyecto de un gabinete extraordinariamente joven —Alberto Lleras Camargo tenía 28 años; Darío Echandía y varios más rondaban los treinta— que dominaría la política colombiana durante las tres décadas siguientes. Ese detalle biográfico importa: la tecnocracia desarrollista del Frente Nacional no cayó del cielo; fue la maduración institucional de una generación formada en el intervencionismo lopista. Entre 1938 y 1942, el gobierno de Eduardo Santos administró lo que se llamó la pausa: una moderación deliberada tras la intensidad reformista. La idea intervencionista quedó suspendida en el aire constitucional, esperando su segundo tiempo.

Ese segundo tiempo lo trajo, en 1949, la Misión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento dirigida por el economista canadiense-estadounidense Lauchlin Currie. Auspiciada por el BIRF en colaboración con el gobierno colombiano y publicada por el Banco de la República bajo el título Bases de un programa de fomento para Colombia, produjo el primer diagnóstico integral, técnico y planeador de la economía y la sociedad del país. Currie y su equipo encontraron un país donde la vivienda, la educación y las condiciones de salubridad de los campesinos eran precarias, y donde la estadística misma —la materia prima de cualquier planeación— apenas existía o era de baja calidad. El informe se elaboró bajo esa restricción, común a las misiones internacionales del período, y sentó la plantilla de un género: el diagnóstico externo que fija la agenda interna.

La importancia de la Misión Currie no está solo en lo que dijo sino en lo que inauguró. Con ella, la planeación del desarrollo entró a Colombia como estrategia de conocimiento, parte del despliegue de posguerra en el que la Comisión Económica para América Latina, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Comisión Interamericana de Desarrollo comenzaron a definir qué era el desarrollo y cómo alcanzarlo en el llamado Tercer Mundo. Lo que empezó en 1949 fue el ciclo largo de las misiones: Lilienthal a comienzos de los cincuenta —cuya principal recomendación fue la creación de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC)—, una misión de la FAO a mediados de la década, una nueva misión del BIRF en 1956 que aportó los datos sobre la población económicamente activa agrícola que después usaría Carlos Lleras Restrepo para sustentar la reforma agraria, y en 1958 el Informe Lebret del padre Louis-Joseph Lebret, que introdujo la dimensión del desarrollo humano y territorial. Cada una dejó sedimentos institucionales; ninguna fue asumida en su integridad.

La trayectoria: el desarrollismo del Frente Nacional

Cuando el Frente Nacional se instaló en 1958 como pacto de alternancia entre liberales y conservadores para superar La Violencia, encontró en el desarrollismo un idioma providencial. La política de partidos había arrasado el país durante una década; despolitizarla —convertir las decisiones económicas y sociales en asuntos técnicos, gestionados por expertos y aislados de la contienda electoral— fue una operación de supervivencia del régimen tanto como una convicción intelectual. El desarrollismo permitía a las élites bipartidistas gobernar juntas sin renunciar a las diferencias formales, porque proponía un plano donde esas diferencias no importaban: el del cálculo.

El primer gobierno del Frente Nacional, el de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), condensó todos los elementos del período. Impulsó los programas sociales del régimen —construcción de viviendas populares como Ciudad Kennedy, fortalecimiento de las juntas de acción comunal, discusión de una reforma agraria—; se benefició del mandato plebiscitario constitucional de destinar al menos el 10% del presupuesto público a educación; y alineó a Colombia con la política exterior estadounidense en el momento álgido de la Guerra Fría latinoamericana. Rompió relaciones diplomáticas con Cuba, convocó la reunión del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA en Punta del Este, y fue uno de los aliados regionales más cercanos de John F. Kennedy —junto con el expresidente brasileño Juscelino Kubitschek— en la formulación de la Alianza para el Progreso.

La Alianza fue constituida formalmente el 17 de agosto de 1961, cuando veintidós países miembros de la OEA —todos menos Cuba— firmaron la Carta de Punta del Este. Nacida como respuesta al triunfo de la Revolución Cubana, buscaba prevenir nuevos levantamientos mediante apoyo financiero, cooperación técnica y reformas sociales pactadas con gobiernos democráticos. Colombia fue laboratorio y vitrina: el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso lo presidió el colombiano Carlos Sanz de Santamaría; el país fue el primero de América Latina en recibir voluntarios del Cuerpo de Paz —61 en septiembre de 1961, cerca de 700 hacia finales de la década—; y desde abril de 1962, los préstamos de la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos tuvieron como objetivo primario la estabilidad política y el mantenimiento de las instituciones democráticas del Frente Nacional, más que el desarrollo económico en sentido estricto.

La meta oficial de crecimiento del PIB per cápita acordada en Punta del Este era del 2,5% anual. Colombia alcanzó apenas 1,2% de promedio entre 1961 y 1967, pasando de 276 a 295 dólares per cápita. La brecha entre la meta y el resultado no se leyó como fracaso: se leyó como argumento para más planeación, más misiones, más condicionalidades. El Plan Decenal de 1960, elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, fue consecuencia directa de los compromisos de Punta del Este e impuso su propia batería de contrapartidas: aumento de impuestos, reforma agraria, modernización administrativa. Cada préstamo externo trajo su condicional; cada condicional produjo una ley.

La reforma agraria como emblema y como límite

Ninguna pieza del desarrollismo del Frente Nacional revela mejor su lógica interna que la reforma agraria. La Ley 135 de 1961 fue el intento de aterrizar en Colombia las reformas sociales agrarias que la Alianza para el Progreso alentaba en toda la región. Sus defensores la concibieron como instrumento para elevar el nivel de vida del campesinado y ampliar el mercado interno; sus críticos, como una defensa del orden social existente. Ambas descripciones son ciertas, y esa doble verdad es precisamente el punto. La ley creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), fijó procedimientos de expropiación y titulación, y prometió redistribuir tierras a los campesinos sin tierra o con parcelas insuficientes.

Los resultados fueron elocuentes. En 1971, menos del 1% de las tierras sujetas a expropiación bajo la Ley 135 había sido efectivamente distribuido, y la mayoría de ese porcentaje correspondía a baldíos, no a predios adquiridos a grandes propietarios. Entre 1960 y 1970, lejos de reducirse, la concentración de la propiedad aumentó: las explotaciones de más de 500 hectáreas pasaron de controlar el 40,4% al 40,9% de la superficie agrícola, mientras las de menos de 10 hectáreas cayeron del 8,8% al 7,2%. La expansión de la frontera agrícola fue absorbida desproporcionadamente por las grandes explotaciones. El INCORA orientó buena parte de sus compras hacia la construcción de distritos de riego con criterios técnicos antes que redistributivos, beneficiando a los grandes propietarios de las zonas irrigadas. Un exfuncionario de la institución lo resumió con crudeza: en los primeros años del gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), parte de las tierras adquiridas terminó en manos de quienes se pretendía limitar.

Lleras Restrepo, hombre de larga trayectoria política y sobrino del banquero Julio Lleras Acosta —el perfil arquetípico del empresario-político de la élite del período—, intentó relanzarla. Agilizó procedimientos administrativos, modificó las condiciones de indemnización y, sobre todo, creó en 1967 la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), que en 1970 contaba con 845.000 usuarios inscritos. La cifra debe leerse con cuidado: la ANUC nació como instrumento de gobierno para organizar la base campesina desde arriba, pero se convirtió en un actor que desbordó el cálculo de sus creadores, protagonista después de las tomas de tierras de los primeros años setenta. Fue una de las pocas ocasiones en que la ingeniería institucional del desarrollismo produjo un actor que no cabía en su propio libreto.

La resistencia de los grandes propietarios y ganaderos fue continua y eficaz. Actuaron en el Congreso, en la prensa, en la administración misma del INCORA. La reforma agraria del Frente Nacional terminó siendo una promesa desactivada por sus propios ejecutores: cada gobierno la aceleraba retóricamente y la frenaba operativamente. Cuando llegó Misael Pastrana Borrero en 1970, la promesa fue reemplazada por otra cosa.

Currie regresa: el Plan de las Cuatro Estrategias

Lauchlin Currie nunca se fue de Colombia. Naturalizado, casado con el país, se convirtió en su asesor económico permanente. En 1960 había propuesto la Operación Colombia, un plan audaz cuyo eje era la redistribución de recursos humanos: generar 500.000 nuevos empleos urbanos en dos años para absorber la mano de obra campesina y reordenar la economía en torno a las ciudades. El presidente Lleras Camargo lo rechazó: era incompatible con los compromisos de la Alianza para el Progreso, que apuntaban en dirección opuesta —fijar al campesino a la tierra mediante la reforma agraria—.

Currie tuvo su oportunidad diez años después, cuando el gobierno de Pastrana (1970-1974) le encargó diseñar un nuevo plan de desarrollo. Lo presentó en 1971 como Las Cuatro Estrategias, y su primera estrategia era también su corazón: la promoción de un sector líder de la economía, la construcción de vivienda urbana. La lógica era la misma de 1960, ahora vestida de plan cuatrienal: el desarrollo debía nacer en la ciudad, absorbiendo mano de obra rural no calificada, movilizando ahorro privado y encadenando industrias.

Para financiarlo se creó el instrumento técnico que definiría la vida financiera de la clase media colombiana durante casi tres décadas: en 1973, las corporaciones de ahorro y vivienda comenzaron a prestar en Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), un sistema de indexación que protegía el ahorro de la inflación y volvía viable el crédito hipotecario de largo plazo. Currie y el UPAC definieron a la clase media urbana como sujeto económico normativo del modelo: sus demandas de vivienda propia, acumuladas desde la segunda mitad de los años sesenta, se convirtieron en el motor del sistema.

El plan fue leído por sus críticos como la otra cara de la contrarreforma agraria. Reforzó un ideal de modernización anclado en la urbanización, minimizó la importancia del desarrollo rural y orientó el engranaje institucional del Estado hacia los sectores inmobiliario, financiero y de la construcción. Si la reforma agraria del Frente Nacional no había redistribuido la tierra, la vivienda urbana ofrecía un consuelo modernizador: la propiedad no cambiaba de manos en el campo, pero la clase media podía comprar su apartamento en la ciudad. El UPAC funcionó durante veintiséis años; colapsó en 1999, cuando el 16% de los usuarios dejaron de pagar sus obligaciones ante el alza de las tasas de interés y entregaron más de seis mil inmuebles como dación en pago. Fue el largo final de una promesa que había empezado como diagnóstico de Currie.

Tecnocracia, comercio exterior y crecimiento

Mientras la reforma agraria se apagaba y la vivienda urbana ascendía, el desarrollismo del Frente Nacional produjo su versión más autónoma en el manejo del comercio exterior. La administración Lleras Restrepo promulgó el Decreto Ley 444 de 1967, que reguló el régimen cambiario y de comercio exterior y articuló un modelo que combinó protección industrial con promoción de exportaciones. El Decreto 444 se acompañó del impulso al Pacto Andino, la integración regional que buscaba ampliar el mercado interno de la industria colombiana más allá de sus fronteras. Esa combinación —proteger dentro, exportar fuera— fue lo más parecido a una estrategia productiva propia que el desarrollismo colombiano llegó a formular.

Los resultados macroeconómicos fueron notables. Entre 1966 y 1974, el PIB real creció a un promedio anual del 6,57%, cifra sostenida por condiciones internacionales favorables y por políticas fiscales y monetarias moderadas. Pero el equilibrio fue frágil. El déficit fiscal consolidado —gobierno central, institutos descentralizados, departamentos y municipios— pasó del 3,6% del PIB en 1967 al 7,8% en 1969 bajo Lleras Restrepo, y se mantuvo alto durante Pastrana: 7,7% en 1971, alrededor del 6,3% en 1973 y 1974. Los préstamos externos que sostenían la maquinaria estaban condicionados a compromisos de liberalización comercial que tensionaban permanentemente la balanza de pagos.

Cuando Alfonso López Michelsen llegó al poder en 1974, sus técnicos monetaristas usaron precisamente esas dos cifras —inflación elevada y déficit fiscal— como justificación para un giro: una política de ajuste y estabilización sostenida en una reforma tributaria y una reforma financiera. El desarrollismo empezaba a ser hablado, dentro del propio gobierno, en el idioma que después lo desmontaría.

Urbanización, educación y los resultados sociales

Si algo produjo el desarrollismo colombiano, más allá de sus retóricas y sus fracasos redistributivos, fue una transformación demográfica de escala civilizatoria. Entre 1951 y 1964, la población que habitaba en las cuatro grandes ciudades —Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla— pasó del 15,7% al 22,8% del total nacional. Hacia 1964, más de la mitad de los colombianos vivía en cabeceras municipales: Colombia se convirtió, en menos de dos décadas, en un país mayoritariamente urbano. Las cuatro principales ciudades, que en 1938 concentraban cerca del 8% de la población, agruparían el 27% en 1985.

Los factores del vuelco fueron dos, entrelazados: el desplazamiento forzado producido por La Violencia, que expulsó cientos de miles de campesinos de sus tierras, y las políticas industrializadoras y desarrollistas que atrajeron mano de obra a las ciudades. La tasa más alta de migración campo-ciudad alcanzó un 3% promedio anual en los períodos de mayor intensidad. Ninguna planeación urbana estaba preparada para absorber ese movimiento. Los nuevos residentes ocuparon inquilinatos, zonas centrales abandonadas por las élites que huían a barrios nuevos, laderas y periferias; nacieron los cinturones de miseria de las grandes ciudades, y con ellos una colonización popular urbana que las políticas de vivienda del Frente Nacional apenas alcanzaron a rozar.

Los indicadores sociales, sin embargo, mejoraron. Entre 1951 y 1964, el analfabetismo bajó del 43,1% al 37,7%; el número de habitantes por médico cayó de 6.919 a 3.789; los establecimientos educativos pasaron de 13.000 a 23.600. El gasto per cápita en educación casi se duplicó, de 19,2 a 38,4 pesos de 1970; el de salud aumentó de 13,7 a 16,9 pesos. Fueron mejoras reales, imposibles de reducir a propaganda. Pero hacia 1960, las condiciones de vida de la mayoría seguían siendo inaceptables, y las ciudades acumulaban una tensión social que el crecimiento agregado no disolvía. El proceso generó nuevos grupos sociales —trabajadores urbanos, proletariado rural, campesinos desplazados— que plantearon a la élite dirigente preguntas para las que la planeación no tenía respuesta, y corrientes políticas nuevas que aspiraban a representarlos.

La red: nombres, lugares e ideas

El desarrollismo colombiano no se entiende sin el elenco que lo encarnó. Currie ancló la continuidad técnica desde 1949 hasta los años setenta. Alberto Lleras Camargo aportó la legitimidad política y el vínculo con Washington. Carlos Lleras Restrepo, hombre de partido y de gabinete, tradujo la técnica en decreto: el 444, la ANUC, el Pacto Andino. Misael Pastrana Borrero puso el gobierno al servicio del plan de Currie. Jorge Méndez Munévar y Rodrigo Botero Montoya fueron piezas de la tecnocracia planificadora que creció alrededor del Departamento Nacional de Planeación. Hernando Agudelo Villa acompañó desde el Ministerio de Hacienda de Lleras Camargo. Raúl Prebisch, desde la CEPAL, alimentó de teoría el proyecto sustitutivo. Louis-Joseph Lebret aportó la dimensión humana y territorial del desarrollo con su informe de 1958. En el otro lado del espectro, la larga sombra de López Pumarejo señalaba la genealogía; Ospina Pérez y Urdaneta Arbeláez, la interrupción conservadora; López Michelsen, el giro hacia el ajuste.

Geográficamente, el desarrollismo tuvo capitales visibles y periferias que fueron su banco de pruebas. Bogotá concentró la tecnocracia y el DNP. El Valle del Cauca fue el primer laboratorio de las corporaciones autónomas con la CVC recomendada por Lilienthal. Medellín albergó el corazón industrial que la política de sustitución quería expandir. La zona cafetera aportó las divisas que financiaron buena parte del período. La Costa Atlántica y el Cauca fueron territorios donde la reforma agraria prometió más y entregó menos. Los cinturones de miseria de las grandes ciudades fueron el revés del cuadro: allí llegaron los que la planeación había desplazado.

Las ideas, por su parte, se movieron en dos ejes. En el eje productivo, la sustitución de importaciones cepalina convivió con la promoción de exportaciones y con el urbanismo currieano, sin que ninguna de las tres desplazara del todo a las otras. En el eje social, la función social de la propiedad heredada de 1936 chocó con la propiedad efectiva de la tierra, y el discurso del desarrollo humano de Lebret quedó subordinado al de la eficiencia y el crecimiento. La tensión entre esos ejes es el desarrollismo mismo.

La huella: continuidad institucional y desmonte parcial

El desarrollismo colombiano no terminó con el Frente Nacional. Terminó su versión inaugural, la que pretendía transformar la sociedad desde la planeación. Lo que sobrevivió fue la arquitectura: el DNP, las corporaciones autónomas regionales, el INCORA, las corporaciones de ahorro y vivienda, el sistema de planes cuatrienales, la cultura de las misiones y los créditos condicionados. Esa arquitectura se mostró notablemente flexible. Sirvió al proteccionismo cepalino de Lleras Restrepo, al urbanismo financiero de Currie y Pastrana, al ajuste monetarista de López Michelsen. Cuando llegó el neoliberalismo, la encontró disponible.

La transición empezó con la administración de Virgilio Barco, que en febrero de 1990 lanzó formalmente la discusión del nuevo modelo con el documento CONPES Programa de modernización de la economía colombiana, orientado hacia la competitividad cambiaria, la estabilidad macroeconómica y la liberalización de importaciones. César Gaviria profundizó y aceleró el proceso desde 1990: privatización de empresas estatales, reducción de tarifas arancelarias, competitividad como orientación central. El debate interno de su gabinete se resolvió a favor de la tesis liderada por Rudy Hommes y Armando Montenegro —dejar que las fuerzas del mercado escogieran los sectores a desarrollar— frente a la alternativa de selección estatal de sectores estratégicos al estilo asiático. Fue la muerte simbólica del desarrollismo: el Estado dejaba de ser el sujeto que elige.

Los resultados de la apertura confirmaron y desmintieron esa muerte a la vez. Entre 1990 y 1994, el PIB creció un 4,26% en promedio, pero el PIB agropecuario apenas un 2,52%, y en 1992 cayó al -2,0%. El crecimiento agregado se explicó por el consumo suntuario, la construcción y el sector financiero, no por una diversificación productiva ni por un salto industrial. Colombia siguió siendo dependiente de exportaciones de materias primas sin valor agregado. La Constitución de 1991, aprobada en pleno tránsito neoliberal, consagró un catálogo amplio de derechos sociales que la política económica de la década contradijo sistemáticamente, primando el equilibrio fiscal y el asistencialismo clientelista sobre la universalidad prometida.

En perspectiva larga, el desarrollismo colombiano se revela como un pacto tecnocrático de élites que produjo modernización sin democratizar la propiedad, urbanización sin planeación urbana, expansión educativa sin igualdad de oportunidades. Fue reformista en el vocabulario y conservador en la mecánica: cada instrumento redistributivo llevaba una válvula de escape. Al mismo tiempo, transformó irreversiblemente al país: hizo a Colombia urbana, escolarizó a millones, dotó al Estado de una capacidad técnica que antes no tenía, y creó actores —la ANUC, los profesionales del DNP, la clase media urbana del UPAC— que después disputaron el propio libreto que los había producido. Su ambigüedad esencial —modernizar sin redistribuir, planear sin transformar— no es una falla del sistema: es el sistema. Entenderlo es entender por qué la Colombia contemporánea, tan cambiada respecto a la de 1949, sigue arrastrando las mismas asimetrías que el desarrollismo se propuso resolver y decidió, en cambio, administrar.