Sustitución de importaciones

La sustitución de importaciones nombra a la vez una teoría económica y una política pública: la doctrina según la cual los países periféricos deben producir internamente los bienes manufacturados que antes compraban en los centros industriales, y la estrategia con la que Colombia, entre 1930 y 1990, transformó su estructura productiva bajo protección arancelaria, control de cambios e intervención estatal. Como concepto, la formuló la CEPAL de Raúl Prebisch a mediados del siglo XX; como proceso, en Colombia se adelantó a la doctrina: comenzó con la respuesta empresarial improvisada al colapso del comercio mundial de 1929, se institucionalizó bajo los gobiernos del Frente Nacional y se desmontó a comienzos de los noventa con la apertura de César Gaviria. Fue el modelo que industrializó al país —convirtiéndolo, entre 1929 y 1939, en el de mayor crecimiento manufacturero de América Latina— y también el que, al agotarse, dejó una economía dominada por oligopolios y un sector agrario mal preparado para competir. Su historia es la de un pragmatismo elevado a doctrina, y luego abandonado sin la reforma competitiva que hubiera hecho posible su reemplazo ordenado.

Un concepto y su lugar en el pensamiento latinoamericano

La sustitución de importaciones —conocida por su sigla ISI, industrialización por sustitución de importaciones— pertenece a la familia del pensamiento estructuralista latinoamericano. Su formulador central fue Raúl Prebisch, el economista argentino que dirigió la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desde su fundación en 1948. Prebisch construyó una crítica frontal a la teoría de las ventajas comparativas heredada de David Ricardo: en su lectura, el mercado mundial no era un espacio de intercambios simétricos entre iguales, sino un sistema jerarquizado de centros industriales y periferias exportadoras de materias primas, vinculados por términos de intercambio desiguales y decrecientes. Los precios de los bienes primarios que la periferia vendía caían en el largo plazo respecto a los de los manufacturados que compraba; el economista alemán Hans Singer llegó por vías paralelas a una conclusión análoga, y la tesis Prebisch-Singer se convirtió en el basamento teórico de toda una generación de políticas latinoamericanas.

De ese diagnóstico se derivaba la prescripción. Si el comercio internacional empobrecía sistemáticamente a la periferia, la salida era romper la especialización primaria y construir un aparato industrial propio. Los estructuralistas cepalinos abogaron por un Estado proactivo, capaz de dirigir la asignación de recursos, proteger a las industrias nacientes mediante aranceles y control cambiario, y ordenar el proceso mediante planeación. El resultado fue un paradigma —que sus contemporáneos llamaron "desarrollo hacia adentro"— en el que la economía se colocaba bajo la guía del Estado y se abandonaba la fe en las señales del mercado como orientador único.

En la historia del pensamiento económico latinoamericano, este paradigma constituyó una segunda fase: sucedía a la ortodoxia liberal decimonónica y antecedía al neoliberalismo de los años ochenta y noventa. En Colombia, sus ideas circularon con fuerza desde mediados del siglo, pero la práctica había empezado antes: cuando Prebisch escribía su documento fundacional de 1949, en Medellín y Bogotá los empresarios ya llevaban casi dos décadas fabricando localmente lo que antes importaban.

El arranque involuntario: la crisis del 29 y los años treinta

La ISI colombiana no nació de un plan sino de una emergencia. La Gran Depresión cerró el mercado externo, hundió los precios del café, agotó las divisas y desplomó la capacidad de importar. El período 1930-1934 fue una sucesión de choques: reducción drástica de sueldos y salarios, suspensión de dividendos, moratoria de deudas, cierre de bancos y despido de cerca de 35.000 trabajadores por la interrupción de las obras públicas. En ese paisaje contraído, algunos importadores tomaron una decisión pragmática: en lugar de esperar la recuperación del comercio mundial, empezar a producir localmente los bienes que hasta entonces traían del exterior.

El movimiento fue posible porque las condiciones estaban dadas. El quinquenio anterior a la crisis, entre 1925 y 1929, había traído un notable crecimiento de la inversión en capital fijo: la maquinaria ya estaba instalada, y buena parte de ella podía usarse de forma más intensiva sin nuevas importaciones. Existía además experiencia empresarial acumulada —sobre todo en Antioquia, donde una burguesía industrial se venía consolidando desde finales del siglo XIX—, un mercado interno en expansión sostenido por la economía cafetera, mano de obra disponible y cierta infraestructura básica.

A esos fundamentos se sumaron dos decisiones de política decisivas. En 1931, Colombia abandonó el patrón oro. El Banco de la República pudo entonces devaluar la tasa de cambio, aumentar la emisión primaria para contrarrestar la contracción monetaria y financiar gasto público. La devaluación del peso encareció las importaciones y volvió competitiva a la industria nacional: su efecto fue mayor que el del proteccionismo arancelario propiamente dicho. Las políticas entre 1929 y 1932 habían sido procíclicas —agravaron la caída antes de amortiguarla—, pero el giro monetario permitió que la economía retomara fuertes crecimientos a partir de 1933.

Los resultados agregados fueron notables. Entre 1929 y 1939, la producción manufacturera colombiana creció a un promedio anual del 8,8%, la tasa más alta entre los grandes países de la región: Argentina crecía al 3,1%, Brasil al 5,0%, Chile al 3,3% y México al 4,3%. El sector industrial, que en 1929 representaba el 8,9% del PIB, ganó peso rápidamente. El cuadro, sin embargo, no es unívoco: la demanda interna también se contrajo en el período, y varios sectores dinámicos —cerveza, azúcar— crecían sobre todo por expansión del consumo doméstico y por la producción de bienes no sujetos a comercio internacional, no por desplazamiento directo de importaciones. La sustitución fue una entre varias fuerzas, no un mecanismo único.

Lo relevante, para el argumento de fondo, es que este primer tramo se produjo sin doctrina cepalina. No había Prebisch, no había CEPAL, no había planeación. Hubo empresarios que ajustaron su cartera, un Banco de la República que abandonó la ortodoxia monetaria y un mercado interno que absorbió lo que el externo dejó de proveer. La teoría llegó después a poner nombre a un hecho consumado.

La institucionalización: del IFI al Frente Nacional

La Segunda Guerra Mundial reforzó la lógica sustitutiva por el mismo mecanismo de la Depresión —el cierre del comercio mundial—, aunque las cifras del período son debatidas: algunas estimaciones sitúan el crecimiento industrial de 1939-1945 en apenas 3% anual, otras registran tasas más altas para el subperíodo 1940-1945. Lo decisivo del período bélico fue otro fenómeno: la acumulación forzada de divisas, imposibles de gastar en importaciones durante el conflicto. Cuando la guerra terminó, esas reservas financiaron un boom de reposición de equipos y ampliación de capacidad. Entre 1945 y 1950, la industria colombiana creció entre 10% y 11,5% anual según distintas estimaciones, uno de los picos más altos de toda su historia.

En paralelo, el Estado empezó a construir instrumentos deliberados de fomento. El Instituto de Fomento Industrial (IFI) fue creado en 1940, durante la presidencia liberal de Eduardo Santos, como brazo financiero para impulsar sectores considerados estratégicos. Fue la primera pieza formal de una arquitectura que en las décadas siguientes se ampliaría con generaciones sucesivas de agencias, decretos y regímenes especiales.

La consolidación institucional plena vino con el Frente Nacional, el pacto bipartidista que entre 1958 y 1974 alternó liberales y conservadores en la presidencia. Su estrategia económica fundamental fue profundizar la sustitución de importaciones. Las reformas administrativas de 1958 y 1968 crearon una red de agencias responsables ante el presidente, con poder decisorio sobre agricultura, industria, vivienda, banca y recursos naturales. El aparato tecnocrático que iba a operar el modelo se formó en esos años, muchas veces con formación en universidades norteamericanas e influencia doctrinaria de la CEPAL.

Los resultados sectoriales del período son elocuentes. Entre 1950 y 1958, los bienes de capital pasaron del 5% al 10% de la producción industrial total, y los bienes intermedios superaron el 25%. Con la apertura de Acerías Paz del Río en Sogamoso —la siderúrgica integrada que expresó como pocos proyectos la ambición desarrollista— y con la expansión de la química, la metalurgia y el papel, Colombia se movió desde una industria centrada en bienes de consumo hacia una capaz de producir insumos y equipos. La secuencia era la que la teoría prescribía: primero sustituir lo fácil —textiles, alimentos procesados, bebidas—, después escalar hacia lo complejo.

Lleras Restrepo y el modelo mixto: el Decreto 444

El tercer gobierno del Frente Nacional, encabezado por Carlos Lleras Restrepo entre 1966 y 1970, heredó una crisis de balanza de pagos, precios del café en caída, parálisis industrial y estancamiento agrícola. La respuesta que construyó fue el punto más alto de sofisticación técnica del modelo y, a la vez, la primera admisión práctica de sus límites.

El instrumento central fue el Decreto Ley 444 de 1967, un estatuto que reguló integralmente el comercio exterior y el régimen cambiario. Adoptó el sistema del crawling peg o devaluación gota a gota: micro-ajustes diarios del tipo de cambio que evitaban las devaluaciones traumáticas. Abolió el llamado "dólar cafetero" que regía desde 1951 y lo reemplazó por un impuesto especial a las exportaciones de café. Creó, además, un conjunto de instrumentos para impulsar al sector exportador. El diseño configuró un modelo mixto: siguió protegiendo a la industria nacional del mercado interno, pero por primera vez ofreció incentivos sistemáticos para exportar. Ya en septiembre de 1965, ante el deterioro cambiario, el gobierno había establecido un mercado preferencial de importación a 9 pesos por dólar para materias primas y equipos destinados a industrias de bienes de primera necesidad, además de un mercado intermedio. El 444 recogió esa lógica de mercados diferenciados y la sistematizó.

El contexto político del decreto es inseparable de su contenido. El Fondo Monetario Internacional presionaba por una devaluación masiva y una liberalización más profunda. Lleras Restrepo rechazó abiertamente esa recomendación. Optó por incrementar los controles cambiarios y la intervención estatal, sin romper los vínculos políticos con Washington. Fue una afirmación de soberanía técnica que definió una manera de hacer política económica en Colombia: negociar con los organismos multilaterales sin subordinarse a sus recetas.

El otro pilar de la estrategia fue regional: el Pacto Andino, formado durante esa administración como mercado común entre Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Chile —a los que se sumaría luego Venezuela—, con la lógica de ampliar el espacio protegido de sustitución más allá de las fronteras nacionales. Entre 1966 y 1974, bajo este modelo mixto, el PIB real creció en promedio 6,57% anual. Fue el mejor período de crecimiento sostenido del modelo sustitutivo y, en retrospectiva, también su cima.

Los límites: divisas, oligopolios y la trampa de la profundización

Desde mediados de los años sesenta, el modelo empezó a mostrar sus contradicciones estructurales. La secuencia sustitutiva —primero bienes de consumo, luego intermedios, después bienes de capital— tropezaba con una paradoja: a medida que la industria se sofisticaba, requería más maquinaria y tecnología importadas para funcionar. La sustitución no eliminaba la dependencia externa; la desplazaba hacia bienes más complejos y más difíciles de reemplazar. Las importaciones de materias primas pasaron del 24,3% al 45% del total en el período, reflejando esa presión creciente.

El fondo de divisas —determinado por las exportaciones, sobre todo de café— se convirtió así en la restricción permanente del sistema. Cuando el café bajaba, faltaban dólares para importar insumos, la producción industrial se contraía y el ajuste externo golpeaba la actividad interna. Las restricciones del sector externo dejaron de afectar solo las importaciones de consumo y empezaron a incidir sobre los insumos indispensables para la industria. Las nuevas ramas —metalurgia, papel, químicos, plásticos, equipos de transporte, industria eléctrica— no podían expandirse sin un creciente componente importado.

A este límite técnico se sumó otro más incómodo. La misma arquitectura protectora que había hecho posible la industrialización creó, con el paso del tiempo, condiciones inmejorables para la concentración oligopólica. Los industriales dependían de decisiones administrativas —fijación de paridades cambiarias, tasas de interés bancario, concesión de licencias de importación, clasificación de mercancías en el régimen de control de importaciones— y esas decisiones dependían, a su vez, de funcionarios nombrados por políticos. El circuito era cerrado: cabildeo, licencias, protección, rentas. La Asociación Nacional de Industriales (ANDI) nació especializada en el cabildeo y la creación de opinión, mientras la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), con métodos parecidos pero objetivos opuestos, pedía en nombre del consumidor el desmonte de la reglamentación económica; ambas libraron una lucha frontal durante más de un decenio.

Los datos sobre concentración son contundentes. Hacia 1988, cerca del 70% de la producción industrial colombiana se generaba bajo estructuras oligopólicas. En las industrias de bienes intermedios, la concentración pasó del 49% al 78% entre 1968 y 1984; en bienes de capital, del 24% al 85% en el mismo período. La ISI había industrializado al país, sí, pero lo había hecho creando mercados cautivos para un número reducido de firmas con capacidad de negociar directamente con el Estado. El sistema regulatorio, al fomentar la baja competencia, se convirtió en terreno fértil para prácticas monopolísticas.

Aquí se juega uno de los debates más finos sobre el modelo. ¿Fue esa concentración un efecto no deseado, un subproducto lamentable de una política bien intencionada? ¿O fue el resultado lógico —incluso el propósito latente— de un arreglo diseñado por élites industriales antioqueñas y bogotanas que capturaron el Estado para garantizarse rentas de largo plazo? La respuesta honesta reconoce ambos elementos. La intención tecnocrática cepalina era genuina; la captura empresarial también. El Frente Nacional, al distribuir el poder entre dos partidos y bloquear la competencia política externa, replicó en la esfera económica la misma lógica de rentas repartidas entre pocos, sin mecanismos para forzar la modernización competitiva.

Los años setenta: el liderazgo perdido

A partir de 1975, el sector industrial empezó a perder el liderazgo en el crecimiento económico colombiano. La bonanza cafetera de 1976-1977, lejos de rescatar al modelo, ocultó sus problemas: permitió un crecimiento insostenible del gasto público y retrasó los ajustes necesarios. En paralelo, el desmonte silencioso de la estrategia sustitutiva ya estaba en marcha: baja de la inversión estatal, estancamiento de la integración regional, liberación paulatina de importaciones y reducción gradual de tarifas arancelarias.

La crisis de la industria textil entre 1979 y 1982 ilustró con claridad brutal el nuevo escenario. Coltejer, Fabricato, Tejicóndor y Celanese —el corazón industrial de Medellín— vieron caer sus ventas en más del 20% mientras el mercado nacional se reducía un 14% y la oferta de géneros extranjeros crecía al 87%. En 1980 ingresaron al país 150 millones de metros de telas, el equivalente a la cuarta parte de la producción nacional. El efecto se transmitió aguas arriba a la agricultura: Diagonal pasó de comprar 54.000 toneladas de algodón nacional en el primer semestre de 1979 a 39.000 en el mismo período de 1980, y anunció que no podría adquirir las 16.600 toneladas que el Ministerio de Agricultura le había asignado para el primer semestre de 1982. La cadena algodón-textil, columna vertebral de la industrialización colombiana desde los años treinta, empezaba a resquebrajarse.

En paralelo, un fenómeno inverso ganaba fuerza: el resurgimiento del sector minero-exportador. Petróleo, carbón y níquel volvieron a pesar en la estructura exportadora, en un movimiento que no era exactamente un "regreso" a la economía primaria pero que reordenaba las prioridades del crecimiento. La industria había dejado de ser el motor.

La apertura: del CONPES de 1990 a la reconfiguración de los noventa

El desmonte formal de la ISI llegó en dos tiempos, con dos gobiernos y dos tonos distintos. En febrero de 1990, la administración de Virgilio Barco presentó el documento CONPES titulado "Programa de modernización de la economía colombiana", que planteó formalmente el inicio de la apertura. La lógica era gradualista: reducir aranceles y controles de manera escalonada, permitir a la industria un tiempo razonable de adaptación, preservar los equilibrios macroeconómicos. Ese mismo año, otra decisión de la administración Barco —una modificación de las normas sobre reforma agraria— agilizó la adquisición, adjudicación de tierras y titulación de baldíos a personas naturales que no debían ser necesariamente ocupantes campesinos, lo que pudo favorecer la concentración de la propiedad rural.

El giro decisivo llegó con la administración de César Gaviria, iniciada en agosto de 1990. En el gabinete se libró un debate crucial: por un lado, quienes proponían un modelo selectivo al estilo asiático, con sectores priorizados por el Estado y protección diferenciada; por otro, quienes defendían la subordinación plena a las fuerzas del mercado. Ganó la segunda tesis, liderada por el ministro de Hacienda Rudolf Hommes y por Armando Montenegro desde el Departamento Nacional de Planeación. La apertura se convirtió en un programa integral: reducción arancelaria acelerada, eliminación de la mayor parte de las licencias previas de importación, liberación de la inversión extranjera, reforma laboral, reforma financiera. La internacionalización de la economía se planteó como el gran horizonte del proyecto.

Los resultados fueron ambivalentes y no coincidieron con lo prometido. Los modelos previos habían proyectado que, bajo un escenario optimista, la apertura llevaría a Colombia a un crecimiento superior al 8% anual hacia el año 2000, frente al 5,5% con la continuación de la ISI. Bajo un escenario pesimista, la ISI arrastraría al país a apenas 1,3% anual, con reducción del ingreso per cápita, mientras la apertura garantizaría al menos 4,1%. Los proyectivos eran generosos con el nuevo modelo y sombríos con el viejo.

Lo que ocurrió fue distinto. Entre 1990 y 1994, el PIB general creció en promedio 4,26% anual, pero el impulso vino sobre todo del consumo suntuario de importaciones —automóviles importados, bienes durables—, la construcción y el sector financiero, no de una expansión industrial o agrícola. El sector agropecuario creció apenas 2,52% en promedio, con caídas dramáticas como el -2,0% de 1992, y atravesó lo que se calificó como la peor recesión en muchos años. La estructura exportadora, lejos de diversificarse, siguió dependiendo de materias primas y productos básicos con escaso valor agregado, con una dependencia creciente del petróleo. El ideal de convertir la apertura en una plataforma de competitividad exportadora fue calificado, incluso por analistas próximos al proceso, como una falacia.

En parte, no fue el diseño gradualista lo que fracasó, sino los errores de política macroeconómica que se le superpusieron: se sacrificaron la gradualidad prevista y la política cambiaria que había inspirado las primeras fases, frenando la bonanza exportadora que Colombia venía experimentando desde 1985. La plétora de importaciones inicial contribuyó a neutralizar la inflación —un objetivo real de la política monetaria del momento—, pero al costo de tensiones acumulativas en la balanza comercial.

Herencias y disputas

La consecuencia social más profunda de la apertura no se midió en las estadísticas industriales sino en el campo. La crisis del sector agrícola en los años noventa, profundizada por la exposición súbita a la competencia externa, excluyó a una base campesina que carecía de recursos institucionales, financieros y tecnológicos para adaptarse. Esa exclusión —de los mercados legales, del crédito, de la asistencia técnica— redujo sustancialmente la capacidad de amplios sectores rurales para mantenerse dentro de los límites de la economía formal, y coincidió temporal y territorialmente con la expansión de economías ilegales y de los actores armados que se financiaban de ellas. La coincidencia estructural es demasiado nítida para ignorarla.

En la industria, el balance fue el desmantelamiento de buena parte del tejido tradicional —textiles, calzado, algunas ramas metalmecánicas— sin que emergiera con la fuerza esperada un nuevo sector exportador de alto valor agregado. El sector financiero y la construcción absorbieron capital y talento; la industria manufacturera perdió peso relativo.

La memoria del modelo sustitutivo sigue disputada. Para una tradición, la ISI colombiana fue el instrumento que convirtió a un país agrario en una economía moderna, con clases medias urbanas, universidades técnicas, cadenas industriales y una tecnocracia capaz de manejar instrumentos sofisticados como el 444. Sus tasas de crecimiento —el 8,8% manufacturero de los treinta, el 10-11,5% industrial de la posguerra, el 6,57% del PIB entre 1966 y 1974— hablan por sí mismas. Para otra lectura, la ISI fue el pacto entre una élite industrial regional y un Estado capturado, que produjo oligopolios protegidos, consumidores mal servidos y un sector externo crónicamente frágil; su desmonte era inevitable, y solo se demoró tanto porque el Frente Nacional bloqueó cualquier reforma competitiva que habría desmantelado las rentas del mismo pacto que lo sostenía.

Ambas lecturas iluminan. La ISI colombiana industrializó realmente al país, pero lo hizo de un modo que hacía casi imposible su propia reforma desde dentro: los sectores más beneficiados por la protección eran también los más capaces de bloquear cualquier cambio, y el arreglo político bipartidista carecía de mecanismos para procesar el conflicto redistributivo que una modernización competitiva hubiera exigido. Cuando la apertura llegó, lo hizo por fuera de esa lógica —con una nueva generación tecnocrática, formada en un paradigma distinto— y con la premura de quien ya no cree en la posibilidad de reformar gradualmente lo existente.

Queda, como herencia conceptual, la pregunta que la propia ISI se hizo y que la apertura eludió: cómo construye un país periférico capacidades productivas propias en un mercado mundial que no juega a la simetría. Prebisch la formuló hace más de setenta años. Colombia le dio una respuesta durante seis décadas de proteccionismo activo, y otra distinta durante las tres siguientes de liberalización. El problema que ambas heredaron sigue sin resolverse.