Reforma Constitucional de 1936

La Reforma Constitucional de 1936

En agosto de 1936, cincuenta años después de que Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro sancionaran la Constitución de 1886, el Congreso liberal reescribió su parte dogmática. El Acto Legislativo 01 de ese año no fue una carta nueva ni una ruptura con el orden institucional heredado de la Regeneración: fue la reingeniería jurídica del Estado colombiano bajo el primer gobierno de Alfonso López Pumarejo, la traducción constitucional de lo que su presidencia bautizó como la Revolución en Marcha. En sus artículos quedaron consagrados la función social de la propiedad, el trabajo como obligación social protegida por el Estado, el derecho de huelga con excepción de los servicios públicos, la asistencia pública como deber estatal y la habilitación al Estado para intervenir en la explotación de industrias y empresas con el fin de racionalizar la producción, la distribución y el consumo. Fue la reforma más importante que tuvo la Constitución de 1886 durante sus ciento cinco años de vigencia. Pero fue también una operación política delicada: nació de la presión rural y obrera que sacudía el país desde finales de los años veinte, se aprobó gracias a la abstención conservadora que había vaciado el Congreso de opositores, y sus alcances redistributivos —singularmente en materia agraria— fueron desmontados en menos de una década. Entender la Reforma de 1936 exige, por eso, situarla entre dos horizontes: el de la conflictividad agraria que la hizo necesaria y el de la frustración acumulada que empujó al país hacia 1946.

El país que empujó la reforma

La reforma no cayó del cielo del pensamiento liberal: subió desde el campo. En 1926, la Corte Suprema de Justicia estableció que quien pretendiera ser propietario de un predio debía exhibir títulos que se remontaran hasta la concesión original de la Corona o de la República. La exigencia, reiterada por la misma Corte en 1934, quedó conocida como la prueba diabólica, porque era prácticamente imposible de cumplir. Si el proyecto de ley de 1933 basado en esa doctrina hubiera prosperado, más de las tres cuartas partes de la propiedad privada del país habrían revertido a la Nación. La sentencia abrió una fisura por la que se colaron los conflictos larvados de dos décadas.

En Sumapaz, en el norte del Valle del Cauca, en el Tolima y en zonas de Cundinamarca, colonos sin tierra invadieron latifundios; arrendatarios y aparceros empezaron a negarse a pagar las obligaciones contraídas con las haciendas, alegando la propiedad de las parcelas que trabajaban. El gobernador de Cundinamarca respondió ordenando a las autoridades de Sumapaz proceder bajo el supuesto de que toda la tierra era propiedad privada —es decir, contrariando frontalmente a la Corte— y dos departamentos suministraron refuerzos de policía a los hacendados. El conflicto era jurídico en la superficie y de clase en el fondo: la titularidad de la tierra se había vuelto, de un día para otro, un asunto litigable.

A esa presión rural se sumaban la memoria fresca de la zona bananera de Santa Marta, la creciente organización sindical en las ciudades y el retorno del liberalismo al poder en 1930, con Enrique Olaya Herrera aupado por la división del conservatismo. Olaya gobernó todavía con mayorías conservadoras en el Congreso y con el estilo de una Concentración Nacional, pero durante su período se aprobaron piezas legislativas decisivas, entre ellas la Ley 83 de 1931, que estableció multas —relativamente bajas— para los patronos que violaran el derecho de sindicalización, aunque preservó el derecho de las empresas a contratar nuevos trabajadores durante las huelgas, recortando así, en la práctica, el poder de negociación obrera.

Cuando el Partido Conservador, entre resentimiento por la pérdida del poder y cálculo de que la abstención rendiría mejores frutos que la derrota electoral, decidió abstenerse en las elecciones de 1934, el escenario quedó despejado. López Pumarejo llegó a la presidencia sin oposición real, y a partir de las parlamentarias de 1933 —y con mayor nitidez tras las de 1935— el liberalismo copó las dos cámaras del Congreso, casi todas las asambleas departamentales y entre seis y siete de cada diez concejos municipales. Esa homogeneidad, que se prolongaría hasta 1949, fue la condición material sin la cual la reforma habría sido inviable: los liberales moderados, ligados a la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) y a la línea editorial de El Tiempo, hubieran podido bloquearla desde adentro, pero necesitaban aliados conservadores en el hemiciclo que la abstención les había retirado del tablero.

López Pumarejo y el proyecto de la Revolución en Marcha

Alfonso López Pumarejo no era un revolucionario. Provenía de la banca, hablaba el lenguaje del capitalismo moderno y su intuición política, en un país todavía definido por la hegemonía terrateniente y la Iglesia Católica, consistía en actualizar el Estado sin romperlo. La Revolución en Marcha combinaba reforma tributaria, reforma agraria y una reforma constitucional que las envolvía y legitimaba. La orientación de fondo era la que sus adversarios llamaban comunista, marxista o socialista, y que en rigor era reformismo liberal: crear canales institucionales de negociación obrero-patronal, fortalecer la demanda interna vía salarios reales y presionar al agro tradicional hacia la explotación productiva del suelo.

El diseño del articulado quedó en manos de Darío Echandía, ministro de Gobierno y uno de los juristas más finos del liberalismo. El 10 de septiembre de 1934, Echandía presentó al Senado los proyectos sobre límites y derechos de extranjeros, y ese mismo día radicó en la Cámara los proyectos sobre propiedad e intervención del Estado en la economía. Al mes siguiente sumó el proyecto sobre reunión y atribuciones del Congreso. La agenda, escalonada, avanzó durante 1935 y 1936 en un parlamento homogéneamente liberal. El Acto Legislativo 01 fue sancionado en agosto de 1936, medio siglo justo después de la Constitución que venía a modificar —una simetría cuya deliberación es difícil de establecer, pero cuya carga simbólica era imposible pasar por alto.

El articulado: qué dice la reforma

Técnicamente, la reforma de 1936 tocó el Título III de la Constitución de 1886, el que trata de los derechos civiles y las garantías sociales. Es decir, modificó la parte dogmática y no la orgánica: no rediseñó la organización del poder —presidencia, Congreso, ramas—, sino los principios que definían la relación entre el Estado, los ciudadanos y la economía. Esa es una precisión crucial. Los liberales de López no propusieron reemplazar el edificio institucional heredado de la Regeneración; propusieron cambiarle el contenido moral y jurídico.

El artículo 17 consagró el trabajo como obligación social bajo la protección especial del Estado. Era la fórmula por la cual el trabajo dejaba de ser una relación de derecho privado entre patrono y empleado y pasaba a inscribirse en el orden constitucional como bien público. El artículo 18 garantizó el derecho de huelga, con la excepción de los servicios públicos: por primera vez en Colombia, una herramienta de conflicto obrero quedaba protegida por la Carta. El artículo 19 estableció la asistencia pública como obligación del Estado, sentando el principio de que la atención a los sectores desvalidos no era caridad privada ni tarea eclesiástica, sino deber estatal.

El corazón económico de la reforma estaba, sin embargo, en dos disposiciones. La primera introdujo la función social de la propiedad como principio constitucional, matizando el individualismo absoluto que hasta entonces la había regido: la propiedad seguía siendo un derecho, pero un derecho con obligaciones, sometido a la utilidad pública. La segunda habilitó al Estado a intervenir, por mandato de ley, en la explotación de industrias o empresas —públicas y privadas— con el fin de racionalizar la producción, la distribución y el consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. El vocabulario es delator: racionalizar era una palabra taylorista, tomada del léxico del capitalismo científico de entreguerras, no del socialismo. La reforma de 1945 la sustituiría por planificar, más cercana al horizonte keynesiano y a la idea de una economía dirigida. En 1936, el término elegido remitía a la modernización productiva, no a la redistribución.

En materia religiosa, la reforma reescribió el artículo 13 para garantizar la libertad de conciencia y de todos los cultos —siempre que no fueran contrarios a la moral cristiana ni a las leyes— y suprimió el artículo 38, que había reconocido a la Religión Católica como la de la Nación y le había garantizado la protección estatal. Fue un paso importante hacia la laicización del Estado, pero incompleto: el Concordato de 1887 con la Santa Sede siguió vigente sin modificación, y con él la Convención de Misiones de 1902, que entregaba a la Iglesia el gobierno espiritual y educativo de los territorios nacionales. Un nuevo concordato, negociado en 1942, nunca fue ratificado. La reforma dejó, pues, una discordancia estructural: una Constitución pluralista conviviendo con un concordato confesional.

La cuestión religiosa y la reforma educativa

Ningún frente concitó tanta oposición como el educativo. El artículo 41 de la Constitución de 1886 establecía que la educación pública se organizaría y dirigiría en concordancia con la Religión Católica. Los artículos 12 y 13 del Concordato de 1887 reforzaban el mandato: los ordinarios diocesanos tenían derecho a inspeccionar y revisar los textos en materia de religión y moral, y toda la enseñanza pública —universidades, colegios, escuelas— quedaba subordinada a los dogmas y la moral católica.

López Pumarejo, en su discurso de posesión, había criticado con dureza el estado de la educación primaria, secundaria y universitaria: falta de maestros preparados, desconexión de las universidades con los problemas del país, indigencia general. El programa educativo del gobierno se propuso corregirlo por varias vías. Bajo Luis López de Mesa, el Ministerio de Educación impulsó la Campaña de Cultura Aldeana, que llevó servicios educativos y culturales a los campesinos e incluyó restaurantes escolares; anunció que el gobierno central tomaría la dirección de las escuelas normales departamentales y crearía liceos nacionales de enseñanza secundaria; garantizó la igualdad de acceso entre hombres y mujeres en todos los niveles; y extendió el propósito reformista a los adultos mediante una campaña alfabetizadora.

La Iglesia respondió con contundencia. Cuando López de Mesa dictó en la Universidad Nacional conferencias que abordaban teorías evolucionistas sobre el origen del hombre, el arzobispo de Bogotá, Ismael Perdomo, envió una comunicación al ministro de Educación, Germán Arciniegas, protestando por lo que calificó de doctrinas contrarias a las enseñanzas católicas. El episodio, más allá de sus efectos inmediatos, hizo evidente que la jerarquía eclesiástica estaba dispuesta a intervenir en la difusión cultural universitaria y no solo en la instrucción primaria. Los obispos colombianos, además, publicaron una carta abierta lamentando que la nueva Constitución eliminara el nombre de Dios de su preámbulo, símbolo que condensaba, para el clero, la deriva laicizante del proyecto liberal.

El resultado fue paradójico: la reforma logró suprimir el artículo 38 y consagrar la libertad de cultos, pero no derogó el Concordato ni alteró el papel dominante de la Iglesia en los territorios nacionales. El laicismo de 1936 fue una promesa constitucional y una realidad a medias.

La cuestión agraria: la Ley 200 de 1936

La reforma constitucional habría quedado en el aire sin su desarrollo legal más importante: la Ley 200 de 1936, conocida como la ley de tierras. Fue ella la que tradujo el principio de función social de la propiedad a una norma aplicable. Su lógica era esta: si un propietario no daba destinación económica a su predio rural, este revertiría al Estado al cabo de diez años. Al mismo tiempo, la ley creó una prescripción adquisitiva de cinco años a favor de los ocupantes de buena fe que hubieran explotado económicamente un predio, reduciendo el plazo de treinta años que regía antes.

Con ese doble mecanismo, la Ley 200 intentaba dos cosas a la vez. Aliviar la prueba diabólica que la Corte había impuesto a los terratenientes, sustituyendo la exigencia de exhibir títulos hasta la Colonia por el criterio de la destinación económica y la función social. Y presionar a los grandes propietarios hacia la modernización capitalista de sus predios, con trabajo asalariado y producción para el mercado, bajo la amenaza —siempre lejana, siempre condicional— de la reversión.

La ley expresó, en fórmulas ambiguas, dos vías posibles para el capitalismo agrario: la distribución de tierras no explotadas y la transformación capitalista de la hacienda. En la práctica se prefirió la segunda. La Ley 200 nunca pretendió eliminar a los terratenientes como clase; su alcance real fue empujarlos hacia la productividad sin tocar la estructura de la propiedad. Y aun así, produjo efectos perversos: temerosos de que arrendatarios y colonos pudieran reclamar derechos sobre parcelas trabajadas durante años, muchos hacendados los expulsaron preventivamente, agudizando el desarraigo campesino que la ley pretendía morigerar.

El malestar rural agudizado desde 1929, con sus invasiones y su negativa organizada a pagar obligaciones, había sido una de las presiones que condujeron a la ley; pero la ley respondía también a las exigencias de productividad del capitalismo agrario y a la necesidad, largamente sentida por los propios terratenientes, de resolver de una vez el problema de sus títulos. Era, en sentido estricto, una pieza de convergencia entre la protesta desde abajo y el interés modernizador desde arriba.

Trabajo, sindicatos y la política laboral lopista

En el frente laboral, la reforma constitucional se articuló con un conjunto de leyes y decretos que reorganizaron la relación entre el Estado, los patronos y los trabajadores. La Ley 12 de 1936 creó el Departamento Nacional del Trabajo, encargado de mediar en los conflictos obrero-patronales y ofrecer protección a los trabajadores. El derecho de huelga, ya elevado a rango constitucional, adquirió con esa infraestructura un cauce institucional.

Detrás de ese andamiaje había un cálculo político preciso. López Pumarejo entendió que el crecimiento del sindicalismo obrero, incontenible desde comienzos de los años treinta, podía convertirse en base de apoyo del Partido Liberal si se lo protegía y encauzaba, y en amenaza si se lo dejaba a la deriva o al influjo comunista. La estrategia fue de cooptación: entregó puestos burocráticos a jóvenes intelectuales de izquierda pidiéndoles conservar el lenguaje socializante y asistir a los congresos populares, en una operación que se ha llamado, con precisión, la domesticación del movimiento inconforme. La consolidación de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) en 1936 y el fomento estatal de nuevos sindicatos fueron piezas de esa misma estrategia, respaldada además por el Partido Comunista, que apoyó abiertamente al primer gobierno de López. El liberalismo estaba construyendo, dentro del capitalismo y contra él, un sindicalismo domesticado.

La oposición: conservadores, Iglesia, terratenientes y liberales moderados

La reforma se aprobó sin conservadores en el Congreso, pero no sin oposición. El conservatismo, encabezado por Laureano Gómez —que fundó el diario El Siglo en 1936 precisamente como plataforma de combate contra el liberalismo—, sostuvo la abstención electoral durante todo el primer mandato de López y descalificó las reformas denunciando la ilegitimidad del gobierno y del Congreso liberal, ilegitimidad derivada, en su lógica, de que la ausencia conservadora había vaciado las urnas de representación nacional. El razonamiento tenía un pliegue tramposo: era la propia abstención conservadora la que producía la homogeneidad liberal que ellos denunciaban.

El 17 de marzo de 1936, líderes conservadores enviaron a López Pumarejo una carta advirtiéndole que, si no detenía la reforma, se pondría en riesgo el equilibrio democrático del país. En paralelo, el arzobispado de Medellín envió una circular a las parroquias del Departamento de Antioquia en defensa de los propietarios frente al proyecto de ley de tierras; el texto fue presentado en el debate legislativo por el representante Heliodoro Ángel Echeverri, evidencia de que el clero antioqueño había decidido pisar el terreno legislativo con nombre propio. La SAC, por su parte, se opuso activamente a la reforma tributaria y a la modificación del régimen de propiedad; en diciembre de 1935, su junta directiva se entrevistó con el presidente.

Pero la oposición más incómoda no vino de la derecha declarada, sino del propio liberalismo. El Tiempo, el diario más influyente del país, era vocero de los liberales moderados adversos al gobierno; La Razón cumplía una función análoga. La coalición liberal reunía en su interior a la creciente clase media urbana, a la clase obrera organizada y a una fuerte facción terrateniente que la elección de López no había derrotado. La reforma sacudía a esta última, y su representación parlamentaria, aunque disciplinada por la homogeneidad partidaria, mantuvo un pie en la resistencia.

A finales de 1936, ante la creciente polarización, López Pumarejo proclamó una pausa en el proceso reformista. La palabra, cargada, quedaría en el vocabulario político colombiano. La motivación fue el temor a que la fractura entre bloques derivara en conflicto abierto. La reforma constitucional ya estaba aprobada; la agenda legislativa complementaria, en cambio, entraba en una zona de contención.

Del entusiasmo al freno: Santos y la Ley 100 de 1944

Eduardo Santos —el mismo dueño de El Tiempo— llegó a la presidencia en 1938 anunciando un gobierno de moderación y ecuanimidad al que llamó la pausa. En rigor, la pausa era continuación de la que había proclamado López: el nombre venía del propio lopismo, no era invención antilopista. Durante su período (1938-1942), los aspectos más conflictivos de la Revolución en Marcha se frenaron, aunque hubo medidas de institucionalización relevantes, como la creación del Instituto de Crédito Territorial en 1939.

El segundo gobierno de López Pumarejo (1942-1945) inició bajo el signo del desgaste. Un intento de golpe militar en 1944 sacudió al presidente y llevó al liberalismo a apuntalar el régimen mediante el estado de sitio —lo que implicó el cierre del Congreso— y a imponer límites a la prensa. En esa coyuntura de debilidad política se aprobaron el Decreto 2350 de 1944 y la Ley 6 de 1945, que otorgaron amplia protección legal a las organizaciones obreras: prohibieron el paralelismo sindical dentro de una misma empresa, vedaron la celebración de nuevos contratos de trabajo durante las huelgas —corrigiendo la debilidad de la Ley 83 de 1931— y concedieron inmunidades a los líderes sindicales. Fue la culminación del diseño laboral iniciado en 1936.

Pero la misma coyuntura produjo su reverso en el frente agrario. La Ley 100 de 1944 amplió en cinco años el plazo que la Ley 200 daba a los latifundios para poner a producir la tierra improductiva; recuperó poderes para los propietarios; negó a arrendatarios y aparceros el derecho a convertirse en propietarios; y garantizó la protección de los contratos y las propiedades de los terratenientes. Detrás estaba la alianza entre la Asociación Patronal Económica Nacional (APEN), la SAC y la Federación Nacional de Cafeteros, que consiguió inclinar la balanza de vuelta al mundo pre-1936.

Con la Ley 100, la reversión de baldíos ordenada por la Ley 200 nunca llegó a concretarse. El plazo se extendió; cuando debía operar, la medida se disolvió en el aire. Los terratenientes locales, que ejercían el poder político a través de los gobiernos municipales, la policía y los jueces de distrito, habían dispuesto de una década para burlar la ley, ofrecer interpretaciones favorables o simplemente ignorarla. La expulsión preventiva de colonos y arrendatarios se acumuló como una masa de descontento sin cauce. Y las cifras acompañan el diagnóstico: la inversión bruta fija en maquinaria y equipo agrícola cayó de 21 millones de pesos en 1930 a 8 millones en 1942, un deterioro que se prolongaría hasta finales de los años cuarenta.

Cuando Alberto Lleras Camargo asumió la presidencia en 1945, tras la renuncia de López, y formó un gabinete de coalición liberal-conservadora, la Revolución en Marcha había terminado. Lleras, que había jugado un papel en la configuración de la Ley 200, presidió su epílogo. La agenda redistributiva quedaba archivada; el reformismo, subordinado al pragmatismo bipartidista.

Los límites del reformismo

Lo que hizo posible la reforma fue una combinación singular: la conflictividad agraria acumulada desde los años veinte, agudizada por la doctrina de la prueba diabólica; el ascenso de un sindicalismo urbano que exigía cauces institucionales; la abstención conservadora de 1934 y 1935, que produjo un Congreso liberal casi sin fisuras; y el liderazgo de López Pumarejo, con capacidad para convertir una coyuntura en programa.

Lo que la frenó estaba, sin embargo, incorporado al propio proyecto. La coalición liberal era interclasista: albergaba a la clase terrateniente que la reforma agraria pretendía disciplinar, y sus voceros moderados —El Tiempo en primer lugar— actuaron como freno interno mucho antes de que la oposición externa se organizara. La Iglesia Católica conservó su poder estructural mediante un Concordato que la reforma no se atrevió a tocar. Los gobiernos municipales, la policía y los jueces de distrito, engranajes cotidianos por los que la Ley 200 tenía que pasar para existir, eran controlados por los mismos terratenientes que la ley pretendía regular. La reforma legislaba en Bogotá lo que en los pueblos seguían decidiendo los hacendados.

Las consecuencias inmediatas

En el corto plazo, la Reforma de 1936 modificó la gramática del Estado colombiano. Elevó al rango constitucional derechos hasta entonces inexistentes o subalternos: la función social de la propiedad, el derecho de huelga, el trabajo protegido, la asistencia pública, la intervención estatal en la economía. Autorizó a los gobiernos que vinieran a legislar en materia laboral, agraria e industrial con un marco jurídico distinto. Legitimó, para quien quisiera usarla, la palabra social dentro del vocabulario del Estado liberal.

Pero también produjo efectos que la letra no anticipaba. La Ley 200 aceleró la expulsión de colonos por parte de terratenientes que preferían campos vacíos a demandas de prescripción; la reforma educativa avivó el conflicto con la Iglesia sin conseguir derogar el Concordato; la política laboral tejió sindicatos leales al liberalismo que crecieron a costa de la autonomía obrera. Y, sobre todo, la reforma abrió expectativas que la estructura de poder terrateniente y la coalición liberal-conservadora que se iría formando desde 1938 estaban decididas a no cumplir.

Las consecuencias de largo plazo

En el largo plazo, la Reforma de 1936 dejó dos legados contradictorios. El primero, positivo, es institucional: la constitucionalización de la cuestión social. Colombia dejó de tener un Estado exclusivamente liberal-decimonónico y adquirió, aunque con contradicciones, las bases jurídicas de un Estado intervencionista y social. Muchas de las categorías que estructurarían el debate político del siglo XX entraron al léxico institucional en 1936 y no salieron.

El segundo, más oscuro, es político. La reforma abrió expectativas de redistribución que el propio sistema no cumplió. La ley agraria no revirtió los baldíos; la Ley 100 de 1944 devolvió el terreno a los grandes propietarios; la Iglesia conservó su influencia; el sindicalismo fue cooptado antes que emancipado. La distancia entre lo prometido y lo cumplido se acumuló como frustración social, y esa frustración —expresada en el liderazgo de Jorge Eliécer Gaitán, en la escisión del liberalismo en 1946, en la violencia rural que ya se anunciaba en las regiones donde la Ley 200 había producido expulsiones— alimentó la polarización que estallaría con el asesinato de Gaitán en abril de 1948 y con las dos olas de La Violencia: la de 1946 a 1953 y la de 1953 a 1957.

La división del Partido Liberal entre la facción gaitanista y la facción moderada leal a Santos permitió, en 1946, la victoria del conservador Mariano Ospina Pérez. La era de la República Liberal terminó allí, y con ella la ventana en la que la Reforma de 1936 podía haber sido desarrollada en sus consecuencias más audaces. El país quedó, en cambio, en el umbral de su fase más sangrienta del siglo XX.

Por qué sigue importando

La Reforma Constitucional de 1936 sigue importando por lo que muestra sobre los límites del reformismo desde arriba en una sociedad de estructura oligárquica. No fue una revolución, ni siquiera pretendió serlo: fue una reingeniería jurídica que tradujo la conflictividad social en derechos constitucionales sin tocar la estructura de la propiedad ni el poder de las élites regionales. En eso residió su virtud —dio al país una gramática nueva para pensar el Estado social— y también su tragedia: al abrir expectativas que la propia coalición reformista no estaba dispuesta a cumplir, sembró la frustración que empujaría al país hacia 1948. Las reformas constitucionales, por profundas que sean en su letra, no bastan cuando los poderes locales, los jueces y las armas siguen en manos de aquello que la Constitución pretende regular. Esa es la lección de 1936, y es la que hace de aquel agosto, todavía hoy, algo más que una fecha.