Implementación del Acuerdo Final y dejación de armas de las FARC-EP (2016-2018)

La implementación del Acuerdo Final y la dejación de armas de las FARC-EP (2016-2018)

El 24 de noviembre de 2016, en el Teatro Colón de Bogotá, el gobierno de Juan Manuel Santos y la delegación de las FARC-EP encabezada por Rodrigo Londoño firmaron el Acuerdo Final revisado tras el rechazo del plebiscito. La firma abrió un ciclo de dieciocho meses en los que Colombia intentó, por primera vez en medio siglo, desmontar una guerrilla mediante un dispositivo civil de reincorporación política, sustitución de cultivos, reforma rural y justicia transicional. Al terminar el gobierno Santos, el 7 de agosto de 2018, más de siete mil combatientes habían entregado sus fusiles, las FARC-EP se habían transformado en el partido Comunes y el Congreso había aprobado el andamiaje legal básico del posconflicto. Durante esos mismos meses fueron asesinados 207 líderes sociales en 2017 y 298 en 2018. Los territorios que las FARC-EP dejaron atrás estaban siendo disputados por disidencias, el ELN y grupos sucesores del paramilitarismo. Y la promesa de asignar tres millones de hectáreas seguía siendo un enunciado en un papel. El posacuerdo temprano no clausuró el conflicto: reconfiguró sus geografías, sus actores y sus víctimas.

De la derrota del plebiscito al Acuerdo del Teatro Colón

El 2 de octubre de 2016, el plebiscito convocado para refrendar el Acuerdo firmado en Cartagena resultó en el rechazo del texto. La ley estatutaria había fijado un umbral aprobatorio del 13% del censo electoral —al menos 4.536.992 votos por el Sí, además de mayoría sobre el No—, condición que el resultado no cumplió. El país amaneció el 3 de octubre con un gobierno que acababa de firmar la paz con la guerrilla más antigua del continente y con un electorado que le había negado la refrendación.

La respuesta fue una renegociación acelerada. Durante octubre y noviembre, la delegación gubernamental encabezada por Humberto de la Calle y Sergio Jaramillo recogió las objeciones de los sectores del No —lideradas política y jurídicamente por Álvaro Uribe y sus aliados— y las llevó a La Habana. El resultado, firmado el 12 de noviembre y sellado el 24 en Bogotá, incorporó dos concesiones sustanciales: los insurgentes debían ceder sus bienes mal habidos a la reparación de las víctimas, y el Acuerdo no sería incorporado a la Constitución. La dirigencia de las FARC-EP mantuvo, en cambio, su punto más sensible: cinco curules garantizadas en cada cámara del Congreso durante dos ciclos electorales, la puerta de entrada de la exguerrilla a la política legal.

Descartado el plebiscito, la refrendación se hizo por vía legislativa a finales de noviembre. El 13 de diciembre, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-699/16, que declaró exequible el Acto Legislativo N.º 01 de 2016, conocido como Fast Track o Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. El fallo dio al gobierno una herramienta central: un mecanismo de trámite acelerado y con controles judiciales anticipados para aprobar, en semanas y no en años, la legislación que traducía el Acuerdo en normas colombianas.

Dos días después de la sentencia, el 15 de diciembre, fue inscrita ante el Consejo Nacional Electoral la agrupación Voces de Paz, vocera de las FARC-EP en el Congreso durante la fase de implementación. Sus seis voceros —Jairo Estrada Álvarez, Pablo Cruz y Judith Maldonado en el Senado; Francisco Tolosa, Imelda Daza y Jairo Rivera en la Cámara— asistían a los debates con voz pero sin voto, y encarnaban la transición política de la insurgencia antes de que su partido tuviera existencia jurídica.

El armazón legal: Fast Track, amnistía y el fallo que lo frenó

El primer proyecto tramitado bajo el Fast Track fue la ley de amnistía. Fue la prueba inicial del mecanismo y despejó la situación jurídica de la base de combatientes concentrada en los campamentos de transición, condición operativa para que la dejación de armas pudiera avanzar. A la amnistía se sumaron, en el paquete inicial, la Jurisdicción Especial para la Paz y el estatuto de la oposición: tres piezas que ordenaban el tránsito de la guerra al debate político.

El engranaje funcionó durante los primeros meses. Luego se atascó. En mayo de 2017, la Corte Constitucional emitió un fallo que reconfiguró el ritmo de la implementación: determinó que la legislación restante debía debatirse plenamente en el Congreso, sin las restricciones que el Fast Track había impuesto al trámite ordinario. La decisión ralentizó todo lo que aún no se había aprobado. Quedaron en el limbo del trámite ordinario piezas centrales: la reforma política, la reforma electoral y las normas orientadas a la reforma rural integral y a un régimen de tierras más justo. Al terminar el gobierno Santos, esa hoja de ruta legislativa seguía abierta.

Paralelamente, y desde el inicio, altos funcionarios del Estado se arrogaron el derecho de introducir modificaciones unilaterales a lo pactado. El principio de bilateralidad —que el Acuerdo no podía alterarse sino de común acuerdo entre las partes firmantes— fue erosionado en distintos episodios. Ese margen de discrecionalidad quedó abierto para el gobierno y sus sucesores. La señal que llegó a los territorios fue inequívoca, y ninguna pedagogía institucional pudo desmentirla: el Acuerdo era reversible.

La dejación de armas: de las zonas veredales al monitoreo de la ONU

Mientras se debatía la arquitectura jurídica en Bogotá, el país rural asistía a un fenómeno inédito. Los frentes guerrilleros se movilizaron hacia zonas de concentración. Allí un mecanismo tripartito —gobierno, FARC-EP y una misión política de la ONU aprobada por el Consejo de Seguridad y encabezada por Jean Arnault— verificaría el cese al fuego y la entrega de armas. Las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y los Puntos Transitorios de Normalización se dispersaron por la geografía del conflicto: Pondores en La Guajira, Mesetas en el Meta, Icononzo en el Tolima, Colinas en el Guaviare, Tibú en el Catatumbo, Arauquita en Arauca, entre otros. En Tibú y Arauquita se concentraron los frentes 33, 10 y 45, que iniciaron el tránsito a la vida civil con expectativa y disposición de convivencia por parte de las comunidades locales, aunque también con miedo.

El 27 de junio de 2017, en Mesetas, los monitores de la ONU certificaron que la desmovilización había concluido: más de siete mil combatientes habían entregado sus armas al mecanismo internacional. Fue el hito material del proceso, la imagen —Santos y Londoño frente a un contenedor con fusiles— que fijó en la memoria pública la salida de las FARC-EP del conflicto armado.

Concluida la fase de concentración, las ZVTN se transformaron en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR): veinticuatro puntos distribuidos por el país, incluido el Eje Cafetero, donde los excombatientes debían encontrar formación, proyectos productivos y una transición pactada hacia la vida civil. Más del 90% de quienes se desmovilizaron y entregaron armas continuaron en el proceso de reincorporación. Solo en Norte de Santander había 632 personas en ese proceso, y en Arauca 425, según cifras posteriores de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización.

La transformación política se materializó en la conformación del partido Comunes, con Iván Márquez y Jesús Santrich entre las figuras visibles de una dirigencia que se preparaba para las elecciones legislativas de 2018 amparada por las curules garantizadas. Pero la reincorporación política enfrentó desde el comienzo dos obstáculos: la lentitud institucional para materializar los proyectos productivos y garantizar la seguridad de los desmovilizados, y la violencia. A finales de octubre de 2017, aproximadamente dos docenas de exmiembros y familiares habían sido asesinados. La cifra iba a crecer sin pausa: para octubre de 2021, casi 292 excombatientes habían muerto tras dejar las armas.

Quienes abandonaron el proceso y retomaron los fusiles dejaron de ser reconocidos como FARC-EP y pasaron a ser considerados, tanto por el Estado como por el nuevo partido, bandas criminales dedicadas al narcotráfico. La distinción era jurídica y política, pero en los territorios producía un efecto ambiguo: quienes se quedaban en la reincorporación eran percibidos por las disidencias como obstáculo activo a sus intereses.

La Reforma Rural Integral: el punto que no se movió

El Punto 1 del Acuerdo, la Reforma Rural Integral, fue en el papel la respuesta más ambiciosa a la vieja pregunta del conflicto colombiano: la tierra. Estableció como meta la adjudicación de tres millones de hectáreas a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente y a pueblos étnicos, dentro o fuera de la frontera agraria, junto con un Fondo de Tierras para materializar esa transferencia. Contemplaba, además, la formalización masiva de la propiedad rural, un catastro multipropósito que permitiera saber por fin quién tenía qué en el campo colombiano, y una batería de Planes Nacionales sectoriales —vías terciarias, salud, educación, vivienda, comercialización, riego— orientados a cerrar la brecha histórica entre el campo y la ciudad.

En dieciocho meses, el compromiso fue incumplido de manera sistemática. Los esfuerzos gubernamentales se concentraron en titular predios a poseedores y ocupantes actuales. Fue una operación jurídicamente relevante, pero no alteró la altísima concentración de la tierra que caracteriza la ruralidad colombiana. Formalizar la posesión de quien ya está en el predio no es lo mismo que redistribuir la propiedad ni ampliar el acceso a bienes y servicios de quienes nunca la tuvieron. La administración Santos se negó a discutir en serio las relaciones históricamente sesgadas de propiedad de la tierra y acceso a recursos naturales, a pesar del discurso de paz territorial que enmarcaba la implementación.

Esa omisión no fue un accidente administrativo. Las élites regionales colombianas han aprovechado históricamente la existencia de las guerrillas para bloquear reformas agrarias y para concentrar aún más la tenencia mediante desplazamiento y despojo. Retirada la guerrilla, el argumento del enemigo interno perdía tracción, pero la estructura de intereses permanecía intacta. El Acuerdo enunció la reforma; el gobierno no la ejecutó; el gobierno siguiente, ganador de las elecciones de 2018 con una plataforma que prometía modificar sustancialmente lo pactado, tampoco tenía intención de hacerlo. La tierra —la pregunta que atraviesa el conflicto colombiano desde mediados del siglo XX— quedó fuera del posacuerdo.

El PNIS y las promesas incumplidas en Catatumbo, Putumayo y Tumaco

Si la reforma agraria se estancó en Bogotá, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito llegó a los territorios con una promesa concreta: familias campesinas que erradicaran voluntariamente la coca recibirían acompañamiento económico, proyectos productivos y una ruta hacia la economía formal. En los dos años siguientes a la firma, 132.000 familias de catorce departamentos se inscribieron, y miles más quedaron en lista de espera.

En el Catatumbo, el PNIS fue acogido en primera línea por líderes comunitarios, presidentes de Juntas de Acción Comunal, Asojuntas y organizaciones de víctimas. Fueron ellos quienes desplegaron la pedagogía de implementación, identificaron familias beneficiarias y sostuvieron la erradicación voluntaria en veredas de Tibú y sus alrededores. Los avances en proyectos productivos y en la articulación con los Planes de Acción para la Transformación Regional resultaron, sin embargo, insuficientes para garantizar el acceso efectivo a bienes y servicios públicos de las familias comprometidas. Sin vías que permitieran sacar la cosecha, sin mercados garantizados y sin acompañamiento técnico sostenido, la sustitución quedaba reducida a un pago inicial que se agotaba antes de que el proyecto productivo pudiera arraigar.

En Putumayo, la implementación se cruzó con territorios donde confluyen industria petrolera, economía cocalera y violencia política, y donde el mapa social lo componen resguardos indígenas, consejos comunitarios afrodescendientes y zonas de reserva campesina. Puerto Asís, San Miguel, Valle del Guamuez y Villagarzón concentraban esa superposición. El PNIS y la restitución de tierras se enunciaban en el mismo suelo en el que operaban empresas extractivas, disidencias y economías ilegales. La ecuación campesina era brutalmente simple: hacia 2017 y 2018, una jornada en la coca podía dejar entre 50.000 y 60.000 pesos, frente a los 20.000 pesos que ofrecían los cultivos lícitos. Ningún programa de sustitución que no cerrara ese diferencial mediante infraestructura, mercado y acompañamiento sostenido podía competir con la economía que pretendía reemplazar.

En Tumaco, y particularmente en el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, la implementación llegó a un territorio ya erosionado por dos décadas de presión: la expansión del cultivo de palma desde los años noventa y, desde 2002, la llegada de colonos empujados por la coca, en coincidencia con el fortalecimiento de la columna Daniel Aldana de las FARC-EP. Cuando el Estado propuso la sustitución voluntaria, se encontró con comunidades negras e indígenas del corredor Nariño-Putumayo que ya sufrían asesinatos de líderes, desplazamiento forzado y confinamiento por parte de grupos armados vinculados a economías ilícitas. En 2017, movilizaciones campesinas contra la erradicación forzada y en exigencia del cumplimiento del PNIS derivaron en hechos de violencia en Tumaco que dejaron víctimas entre la población cocalera.

Los datos del propio programa expusieron su contradicción central. En los casos de sustitución voluntaria pactada, la tasa de resiembra fue del 0,8%. En los casos de erradicación forzada, la resiembra se disparó al 50%. La cifra desmentía por sí sola el argumento del Estado, que optó cada vez con más énfasis por la vía coercitiva. Erradicar sin sustituir producía coca nueva; sustituir con acompañamiento producía tránsito. Pero la sustitución exigía cumplir, y el cumplimiento resultó ser la parte más difícil del Acuerdo.

Hacia 2018, muchos actores territoriales percibían que los programas derivados del Acuerdo perdían fuerza y se reducían a la construcción de vías, sin que la idea de transformación integral hubiera arraigado en las prioridades del gobierno. Los campesinos inscritos en el PNIS, incluidos los del Caguán, enfrentaron la frustración de ver que las promesas de tránsito hacia una economía formal no se cumplían. Entre 2016 y 2020, 113 líderes sociales fueron asesinados en Putumayo, Caquetá y Guaviare, entre ellos promotores y firmantes del PNIS. La violencia no era colateral: apuntaba a las personas que encarnaban la implementación en los territorios.

El vacío territorial y sus disputas: disidencias, ELN y grupos sucesores

La retirada de las FARC-EP de vastas zonas del país no fue seguida por la llegada de la fuerza pública, las instituciones civiles ni las judiciales. Los territorios abandonados por la guerrilla desmovilizada permanecieron abiertos, y la incapacidad —en parte deliberada— del Estado para ocuparlos convirtió el vacío en una invitación.

Los primeros en llegar fueron las disidencias: mandos y estructuras que rechazaron el Acuerdo desde el inicio o que abandonaron el proceso ya iniciada la reincorporación. Hacia 2018, varias figuras conocidas de los bloques Oriental y Sur en la Orinoquía volvieron a la clandestinidad y retomaron las armas, en coincidencia con la reactivación de prácticas asociadas a los cultivos de coca. El ELN —que había iniciado negociaciones con el gobierno Santos sin resultados concluyentes— expandió su presencia en zonas dejadas por las FARC-EP. El EPL persistió en el Catatumbo. Y en múltiples regiones, grupos denominados Águilas Negras y estructuras herederas del paramilitarismo, incluidas las Autodefensas Gaitanistas de Colombia, disputaron corredores, cultivos y rutas.

En el norte del Cauca y otras regiones se recogieron testimonios que expresaban la misma sensación: la zozobra de líderes y comunidades que veían llegar actores nuevos sobre economías viejas. Las disidencias empezaron a percibir a los excombatientes reincorporados como obstáculo activo a sus intereses. Los reincorporados se oponían al reclutamiento forzado, participaban en programas de sustitución y, con su sola existencia visible, encarnaban la posibilidad de que otro camino fuera viable. Amenazas, desplazamientos y asesinatos contra ellos siguieron esa lógica.

El asesinato de líderes sociales mostró una tendencia sostenida y creciente: 207 casos documentados en 2017 y 298 en 2018, una escalada que no se detuvo en el cambio de gobierno y que arrojaría 279 muertes en 2019, 310 en 2020 y 168 en 2021. Los ataques buscaban limitar la organización política, impedir la garantía de derechos humanos y entorpecer la implementación —incluidas la restitución de tierras y la sustitución de cultivos ilícitos—. Buena parte de esa violencia se explica por los conflictos agrarios que quedaron sin resolver tras la desmovilización de las FARC-EP y por la negativa de los denominados terceros civiles —empresarios, financiadores, actores con responsabilidad indirecta en el conflicto— a incorporarse a la justicia transicional.

La respuesta estatal fue limitada. El gobierno expidió el Decreto 2124 de 2017, que reforzó el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo. Pero el mecanismo, útil para diagnosticar, no reemplazaba la presencia efectiva en los territorios. Hacia el final del gobierno Santos comenzó a revertirse la tendencia a la baja en homicidios y desplazamientos forzados que se había mantenido desde 2011.

Comunidades étnicas y campesinas frente a la implementación

En Tumaco, Urabá, el Catatumbo y Putumayo, la implementación no encontró un vacío organizativo sino comunidades con estructuras propias: consejos comunitarios afrodescendientes, resguardos indígenas, zonas de reserva campesina, juntas de acción comunal. Estas organizaciones, en muchos casos, fueron quienes sostuvieron la pedagogía del Acuerdo cuando el Estado llegó tarde o no llegó.

En el Catatumbo, el PNIS fue asumido por líderes comunitarios y Asojuntas. En el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, en Tumaco, las autoridades étnicas intentaron articular la implementación con los procesos organizativos previos, pese al cerco de la palma, la coca y los grupos armados. Los excombatientes de los frentes 33, 10 y 45 en Tibú y Arauquita iniciaron su tránsito a la vida civil bajo la mirada expectante —y temerosa— de comunidades que llevaban décadas conviviendo con la guerra.

Esa densidad organizativa cumplió una función que el diseño centralista tendía a ocultar. Donde había tejido social organizado, el Acuerdo tenía tracción real: las asambleas comunitarias suplían las mesas técnicas que no llegaban, los líderes locales operaban como puente con los funcionarios itinerantes, y las estructuras étnicas y campesinas convertían el articulado del Acuerdo en decisiones cotidianas sobre veredas, cultivos y rutas. Donde ese tejido no existía, o donde la violencia lo desarticulaba, la implementación no tenía sobre qué asentarse. El asesinato sistemático de líderes atacaba exactamente esa variable: la capacidad social de sostener el Acuerdo desde abajo cuando el Estado no lo sostenía desde arriba.

Por qué la paz territorial no se consolidó

El fracaso relativo de la implementación temprana no admite una causa única. Se explica, en primer lugar, porque el Estado no supo —ni quiso del todo— ocupar los territorios que las FARC-EP desocuparon. Faltaron fuerza pública, jueces, notarías, hospitales, escuelas, vías y presencia civil efectiva. Ese vacío se volvió geografía de oportunidad para actores armados y economías ilegales. No fue solo un asunto de capacidad administrativa: fue también decisión política, la del gobierno saliente que no ejecutó la reforma rural y la del gobierno entrante que había hecho campaña contra el Acuerdo.

Se explica también por la robustez de las economías ilegales, que ofrecían incentivos que ninguna implementación fragmentada podía contrarrestar. La coca, la palma, el petróleo, la minería ilegal, las rentas del narcotráfico y las rutas de contrabando en las fronteras con Venezuela y Ecuador operaban con una lógica territorial anterior al Acuerdo. Absorbían con facilidad tanto a antiguos combatientes como a nuevos actores. Atribuir el fracaso solo a la omisión estatal oscurece la agencia de los grupos que activamente disputaron el vacío. Atribuirlo solo a las economías ilegales exculpa la decisión política de no transformar la estructura agraria que las sostiene.

Sobre esos dos factores operó una erosión más silenciosa y más corrosiva: la del Acuerdo desde dentro del propio Estado. Las modificaciones unilaterales, el fallo de la Corte de mayo de 2017 que frenó el Fast Track, la negativa a debatir la concentración de la tierra y el ascenso electoral de una coalición que prometía revisar sustancialmente lo pactado enviaron a los territorios una señal inequívoca. El Acuerdo era reversible, y por tanto peligroso para quien apostara todo a él. Los excombatientes que dejaron las armas lo hicieron sobre ese terreno inestable. Los líderes sociales que promovieron la sustitución también. La violencia posterior encontró blancos sin escudo institucional.

A esos tres factores se sumó un cuarto, menos visible en los balances oficiales: la desconexión entre el diseño del Acuerdo y las capacidades reales de las entidades encargadas de implementarlo. La Agencia Nacional de Tierras, la Agencia para la Renovación del Territorio, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y las alcaldías de los municipios PDET debieron ejecutar simultáneamente reformas de fondo con presupuestos limitados, personal insuficiente y plazos apretados. En muchos municipios de Catatumbo, Putumayo, Tumaco y Caquetá, el funcionario que representaba al Estado llegaba una vez al mes, cuando llegaba, y debía cubrir extensiones de territorio que ninguna presencia itinerante podía cubrir con eficacia. La distancia entre la sede central en Bogotá y la vereda donde vivía la familia inscrita en el PNIS marcó el tempo real de la implementación, más allá de los cronogramas oficiales.

Lo que quedó abierto

Al 7 de agosto de 2018, cuando Iván Duque asumió la presidencia sobre una plataforma que prometía modificar el Acuerdo, el balance del posacuerdo temprano ya estaba trazado en sus rasgos esenciales. Más de siete mil combatientes se habían reincorporado. Las FARC-EP eran un partido político. La JEP existía. La amnistía había operado. Había veinticuatro ETCR distribuidos por el país. Pero la reforma rural integral seguía sin ejecutarse, la reforma política y electoral estaban pendientes, el PNIS avanzaba con dificultades crecientes, casi trescientos excombatientes serían asesinados en los años siguientes, más de quinientos líderes sociales habían sido asesinados en dos años, las disidencias y el ELN habían expandido su presencia, y los territorios de Catatumbo, Putumayo, Tumaco y Urabá vivían una violencia reconfigurada.

El nuevo gobierno recibió una implementación en curso, con instituciones creadas, cronogramas comprometidos y verificación internacional activa a través de la Misión de la ONU. Modificar el Acuerdo por vía frontal habría implicado costos diplomáticos y jurídicos altos. La opción que se abrió paso fue otra: mantener el edificio en pie y vaciarlo por dentro mediante ajustes presupuestales, cambios en la conducción de las agencias, reducción del ritmo en la formalización de tierras y desestímulo activo al PNIS a favor de la erradicación forzada. La estructura del Acuerdo sobreviviría; su capacidad de transformar territorios, no.

El Acuerdo Final del Teatro Colón no fue una paz completa ni un fracaso rotundo. Fue un diseño ambicioso aplicado a pedazos, sostenido en los territorios por comunidades que asumieron un costo desproporcionado, y debilitado institucionalmente desde su primer día. Su ventana inaugural, entre noviembre de 2016 y agosto de 2018, mostró que desmovilizar una guerrilla es una operación militar y jurídica que se puede completar en dos años. Transformar las estructuras que produjeron la guerra —la tierra, el Estado ausente, las economías ilegales, el ataque a quienes se organizan— es una tarea de otra escala, para la que el país no llegó preparado.

Lo que siguió a 2018 —el gobierno Duque, la pandemia, el estallido social de 2021, la llegada de Gustavo Petro a la presidencia en 2022 y su apuesta por la Paz Total— se escribió sobre el terreno que dejaron esos dieciocho meses. Las cifras de asesinatos de líderes sociales y excombatientes siguieron subiendo. Las disidencias, el ELN y las Autodefensas Gaitanistas de Colombia consolidaron control territorial en zonas donde el Estado no llegó tras la firma. El Fondo de Tierras no alcanzó las metas fijadas para 2018 y arrastró ese déficit hacia los años siguientes. El PNIS quedó suspendido para nuevos ingresos y sostenido a duras penas para los inscritos originales. La JEP avanzó en sus macrocasos y produjo, ya entrada la década de 2020, las primeras sentencias transicionales del país.

Los dieciocho meses del posacuerdo temprano condensaron lo que Colombia podía hacer bien —desmovilizar, verificar, legislar bajo presión— y lo que no supo ni quiso hacer: ocupar el territorio, redistribuir la tierra, proteger a quienes se organizaban, sostener el principio de bilateralidad frente a los cambios políticos internos. Ese saldo desigual, más que el texto firmado en el Teatro Colón, definió el mapa de la paz colombiana en los años que vinieron.