Glifosato

El glifosato es, en la historia reciente de Colombia, mucho más que un herbicida sistémico de amplio espectro. Bajo su nombre comercial Roundup Ultra fue el químico que Estados Unidos y el Estado colombiano rociaron desde el aire sobre cientos de miles de hectáreas de coca y amapola entre mediados de los noventa y 2015, con una reactivación intermitente del debate hasta 2024. Detrás de esa molécula —una sal de fosfonometilglicina desarrollada en los años setenta como matamalezas agrícola— se condensa una política pública, un litigio constitucional, una crisis diplomática con Ecuador, decenas de miles de desplazados, marchas cocaleras, resguardos afectados, sentencias de la Corte y una discusión que aún no termina sobre qué significa erradicar. El glifosato, en Colombia, es simultáneamente un objeto químico, un procedimiento administrativo y una tecnología de soberanía compartida: el punto donde la agenda antidrogas estadounidense se materializó sobre el suelo, los ríos y los cuerpos de comunidades campesinas e indígenas, y donde el Estado colombiano encontró un sustituto aéreo para la reforma agraria que nunca hizo.

La molécula que reemplazó al Estado

El glifosato entró en Colombia por la puerta de la cooperación antinarcóticos. Los aviones Turbo Thrush y OV-10 Bronco del ala aérea del Departamento de Estado, equipados con boquillas y tanques para dispersión agrícola militarizada, sobrevolaban el sureste colombiano desde 1995 asperjando Roundup Ultra sobre las plantaciones de coca. Ese hecho técnico —aviones extranjeros liberando herbicida sobre territorio soberano bajo coordinación de agencias colombianas— define la ambigüedad fundacional del programa: ni operación estrictamente colombiana ni estadounidense, sino una empresa binacional en la que la línea de mando, la certificación química y el diseño estratégico venían en buena medida de afuera.

El Secretario de Estado certificó ante el Congreso estadounidense que el glifosato no representaba riesgos irrazonables para la salud humana ni para el medio ambiente, y la Agencia de Protección Ambiental (EPA) confirmó que los procedimientos de aplicación y la concentración usada en Colombia se encontraban dentro de los parámetros de las etiquetas estadounidenses. Ese aval, emitido en Washington para un producto asperjado en Putumayo, Guaviare o Nariño, fue durante dos décadas el escudo jurídico y político del programa. En total, más de tres millones de litros de Roundup Ultra cayeron sobre cientos de miles de acres del país.

La lógica de fondo era simple y, vista con distancia, tramposa: si los cultivos de coca financiaban a la guerrilla, a los carteles y a los paramilitares, matar la planta era cortar la raíz del problema. El glifosato aparecía como solución química a una crisis política, social y agraria. La discusión sobre por qué un campesino del bajo Putumayo sembraba coca —ausencia de mercados, imposibilidad de sacar la producción legal, precios internacionales, ausencia total del Estado— quedaba subsumida en la métrica de hectáreas asperjadas.

Los orígenes: de la coca de los ochenta al Plan Colombia

Para entender el glifosato en Colombia hay que fechar dos procesos que se cruzan. El primero es el crecimiento sostenido de los cultivos: en 1988 se estimaban unas 34.000 hectáreas de coca; en 2000, con las cifras ya estandarizadas del sistema SIMCI de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Colombia registraba 136.200 hectáreas. En 1997 el país se convirtió en el primer productor mundial de hoja de coca, desplazando a Perú y Bolivia. El desplazamiento no fue casual: el control estatal sobre los cultivos en los países andinos vecinos empujó la producción hacia Colombia, que ya tenía en su territorio las estructuras de procesamiento y exportación de los carteles. La coca terminó de instalarse en el país que producía la cocaína.

El segundo proceso es la construcción de la infraestructura de fumigación. Para octubre de 1994, dieciséis departamentos registraban cultivos de hoja de coca, incluidos algunos con economías campesinas relativamente integradas al mercado, según el CONPES sobre desarrollo alternativo de ese año. Durante el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998), la aspersión aérea con glifosato se intensificó en Caquetá, Putumayo y Guaviare, generando un malestar que estallaría en las marchas cocaleras de 1996 y 1997. Fue en esos años cuando el glifosato dejó de ser una técnica agroquímica menor para convertirse en el centro de la política antinarcóticos.

El giro definitivo vino con el Plan Colombia. Andrés Pastrana lo dio a conocer públicamente en septiembre de 1999, pero la propuesta había sido elaborada en el otoño de 1998 por funcionarios del Departamento Nacional de Planeación con participación de militares y civiles del Ministerio de Defensa. En su versión original tenía un enfoque de redistribución social y desarrollo —se lo presentó como una suerte de Plan Marshall para Colombia—, pero cuando llegó a la mesa ya incorporaba componentes militares fruto de las consultas con el gobierno estadounidense. La administración Clinton condicionó su aporte a un enfoque explícito en la guerra contra las drogas y en garantías para la inversión extranjera. El resultado fue un paquete de aproximadamente 10.000 millones de dólares, del cual Estados Unidos financió el 35% y Colombia el resto, con el 57,5% del total destinado a operaciones contra el narcotráfico y el crimen organizado.

La arquitectura contrainsurgente que sustentaba el plan se coordinaba desde el Comando Sur en Florida, donde se estableció un grupo militar específico para Colombia encargado de acompañar, formar, asesorar y fortalecer a las Fuerzas Armadas colombianas. La premisa operativa era que atacar los cultivos ilícitos socavaría las fuentes de financiación de todos los actores armados ilegales —guerrilla y paramilitares—, lo que en la práctica llevó a concentrar la intervención en regiones cocaleras que coincidían, no por accidente, con zonas históricas de presencia insurgente.

La trayectoria: 1994-2015, veinte años de aspersión

La cronología del glifosato en Colombia puede leerse como una sucesión de intensificaciones y desplazamientos.

Entre 1994 y 1997, la fumigación se concentró en Caquetá, Putumayo y Guaviare, generando una respuesta social que el país no había visto antes en zonas cocaleras. Las Juntas de Acción Comunal se reunieron por municipios y corregimientos, evaluaron la afectación de las aspersiones y decidieron por consenso salir a las carreteras. Las marchas cocaleras de 1996 y 1997 fueron masivas: paros cívicos, bloqueos, negociaciones bajo presión. Las FARC-EP influyeron en la organización y logística —presionando a campesinos e indígenas en Guaviare, Caquetá y Meta—, pero sería reduccionista atribuirles la iniciativa: la movilización expresó también una demanda autónoma campesina por sustitución voluntaria y por el cese de las fumigaciones. El gobierno Samper firmó acuerdos que después no cumplió: las fumigaciones no se suspendieron, las obras de infraestructura quedaron limitadas a asignaciones presupuestales ya existentes, y varios líderes de las marchas fueron posteriormente asesinados. Entre quienes se movilizaron había militantes de la Unión Patriótica que serían víctimas de la violencia política que ya para entonces cercaba a ese partido.

Con la entrada del Plan Colombia entre 1999 y 2004, la aspersión se disparó. Cuatro departamentos concentraron el grueso del volumen acumulado de fumigación: Guaviare (18% del total nacional), Nariño (16%), Caquetá (13%) y Putumayo. La lógica era exhibir hectáreas asperjadas ante el Congreso estadounidense y ante los medios colombianos como prueba de resultados. Pero los cultivos no obedecieron esa métrica. Las aspersiones intensivas en Putumayo a finales de los noventa provocaron un desplazamiento de los cultivos hacia Nariño, generando nuevas dinámicas de colonización y despojo en un departamento que hasta entonces no había sido gran productor. En el sur de Bolívar, los cultivos oscilaban entre 2.000 y 2.500 hectáreas entre 1994 y 1997 y crecieron sostenidamente desde 1998 hasta un máximo regional de 5.960 hectáreas en 2000, coincidiendo temporalmente con la conquista territorial paramilitar sobre esa región que había comenzado en 1997.

Este patrón —eliminación local seguida de reaparición en otra región— fue lo que empezó a llamarse efecto globo o efecto balón: apretar en un punto hacía crecer el volumen en otro. En Caquetá y Guaviare la fumigación redujo cultivos, pero contribuyó a que Putumayo se convirtiera en epicentro; cuando Putumayo fue asperjado con dureza, Nariño heredó la crisis. En Arauca, entre 2003 y 2008 se asperjaron 26.045 hectáreas: en 2003, con 12.000 hectáreas fumigadas, los cultivos se redujeron a 500; ya en 2004 repuntaron a casi 1.600. El herbicida mataba plantas, no economía política.

Bajo Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), la aspersión llegó a su cúspide. La declaración de zonas de rehabilitación y consolidación, como en Arauca, implicó suspensión o limitación de garantías constitucionales en zonas de intervención intensiva. Sin embargo, ya en 2007 el propio gobierno Uribe anunció una meta de erradicación manual de 70.000 hectáreas —el doble de lo realizado en 2005—, reconociendo tácitamente que la erradicación manual era más eficiente en costos, generaba empleo local y evitaba parte de los daños colaterales que la fumigación producía sobre cultivos legales, fuentes de agua y salud humana.

La reducción del paquete de ayuda estadounidense entre 2009 y 2015 dio a Colombia un margen de maniobra que aprovechó Juan Manuel Santos. El presidente admitió públicamente que la guerra contra las drogas no había producido resultados concretos, comparándola con una bicicleta estática en la que se imprime enorme esfuerzo sin avanzar, y manifestó que Colombia prefería ser anfitrión de una conversación global orientada a transformar el régimen internacional antidrogas. En 2015, tras años de presión de la Organización Mundial de la Salud sobre la clasificación del glifosato como probable carcinógeno y de estudios internos sobre efectos en la salud de las poblaciones expuestas, el gobierno suspendió el uso del herbicida en el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos por Aspersión Aérea (PECIG). En 2017 —el mismo año en que el partido político de las FARC fue aprobado, comenzó el desarme y se estableció un cese bilateral con el ELN— quedó formalmente suspendido.

La red: quiénes hicieron posible el aerosol

El glifosato no fue una decisión de un hombre. Fue un ensamblaje de actores dentro y fuera del país que sostuvieron durante veinte años una política que ninguna evaluación seria pudo mostrar como exitosa en sus propios términos.

Del lado estadounidense, la cadena empieza con la lógica antinarcóticos endurecida desde los años setenta bajo la administración Nixon —en cuyo entorno figuras como John Ehrlichman articularon la guerra contra las drogas como herramienta política más que sanitaria— y pasa por las administraciones Clinton, Bush y Obama, cada una con su propia intensidad de compromiso con la fumigación en Colombia. El Departamento de Estado, la DEA, el Comando Sur y la EPA formaban un entramado en el que el aval científico, el político y el operativo se retroalimentaban.

Del lado colombiano, la línea de responsabilidad presidencial atraviesa desde César Gaviria —bajo cuyo gobierno se consolidó la respuesta institucional al narcotráfico tras el asesinato en 1984 del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla por defender el combate a los carteles— hasta Iván Duque, pasando por Samper, Pastrana, Uribe y Santos. Cada uno modificó el énfasis, pero solo Santos suspendió la aspersión y solo Petro llegó al poder con un discurso explícito de ruptura con el paradigma prohibicionista.

Junto a estos actores institucionales, una red menos visible pero determinante: los toxicólogos y médicos que documentaron efectos en la salud, con figuras como Camilo Uribe Granja que aportaron peritaje sobre intoxicaciones; investigadoras y activistas ambientales como Elsa Nivia, que durante años sistematizó estudios sobre los efectos del glifosato en ecosistemas colombianos; el Instituto Nacional de Salud, que advirtió que las aspersiones producían afectaciones de carácter sistémico más allá de la salud física, extendiéndose al conjunto de las relaciones comunitarias; y las Juntas de Acción Comunal, cabildos indígenas y organizaciones campesinas de Putumayo, Caquetá, Guaviare, Cauca y Nariño que sostuvieron la resistencia legal, política y física.

La huella en el cuerpo y en el suelo

La certificación de la EPA y las declaraciones oficiales del gobierno Uribe sostenían que la fumigación con glifosato era inofensiva. Los territorios asperjados cuentan otra historia.

Un estudio empírico realizado con más de 50 millones de observaciones de consultas médicas en Colombia entre 2003 y 2007 encontró efectos de la aspersión aérea con glifosato sobre la salud de la población expuesta, con resultados descritos como muy precisos y robustos. Testimonios recogidos en zonas cocaleras y advertencias del Instituto Nacional de Salud señalaron náuseas, diarreas, mareos, problemas dermatológicos, conjuntivitis y dolores de cabeza entre las afectaciones más recurrentes. Muchos colombianos y organizaciones no gubernamentales internacionales cuestionaron el proceso de certificación estadounidense como analíticamente insuficiente: la EPA había aprobado el producto para uso agrícola en condiciones muy distintas de las de una aspersión aérea intensiva sobre poblaciones campesinas dispersas, casas, escuelas y fuentes de agua.

La afectación no se detuvo en los cuerpos. El glifosato asperjado destruía cultivos de coca, sí, pero también los cultivos de pancoger —yuca, plátano, maíz— de los que vivían las familias. En Puerto Asís, Putumayo, se documentó el caso de un agricultor que había reemplazado su coca por lulo bajo un pacto social con el gobierno y que fue fumigado nuevamente una semana después, perdiendo toda la cosecha de sustitución. Ese caso condensa la contradicción central del programa: el mismo Estado que ofrecía la sustitución voluntaria dejaba caer sobre ella su herbicida.

En el Catatumbo (Norte de Santander), las aspersiones contaminaron fuentes de agua y afectaron sembrados de comunidades indígenas Motilón Barí, hecho reconocido por el propio gobierno mediante entrega de mercados como forma tardía de reparación material. En la Sierra Nevada de Santa Marta, líderes indígenas denunciaron que las fumigaciones contribuyeron al deterioro ambiental y a la extinción de variedades de seres vivos que consideraban parte constitutiva de su territorio. En la Amazonía, pueblos indígenas reportaron daños en sus chagras, sistemas de siembra tradicional, bosques y fuentes hídricas. El pueblo Awá, en Nariño, ha sufrido desplazamientos masivos y confinamientos permanentes desde al menos 2011, con las fumigaciones como uno de los factores concurrentes junto a la presencia de actores armados; no hubo atención de emergencia con enfoque diferencial, los retornos se realizaron sin acompañamiento y el subregistro fue sistemático.

Los desplazamientos internos y transfronterizos siguen la geografía de la aspersión. En 2002, año en que Norte de Santander recibió aspersión sobre más de nueve mil hectáreas, huyeron 13.571 personas del departamento, de las cuales más de 9.000 cruzaron la frontera con Venezuela. Tibú fue señalado como el primer municipio expulsor. Hacia el sur, la frontera con Ecuador se convirtió en zona de crisis migratoria: colombianos empujados por la fumigación cruzaron a Sucumbíos y otras provincias ecuatorianas en cifras que las organizaciones locales calificaron de fenómeno bastante novedoso. El gobierno ecuatoriano exigió a Colombia cesar las fumigaciones dentro de un radio de 10 kilómetros de la frontera binacional; ciudadanos y activistas ecuatorianos propusieron una zona de exclusión de cinco millas para evitar la deriva del herbicida. Colombia sostuvo que el glifosato era inofensivo; Ecuador rechazó esa afirmación. Las protestas ecuatorianas contribuyeron a que el gobierno Uribe, en 2007, revirtiera parcialmente a la erradicación manual en la zona fronteriza. En enero de 2006, integrantes del Comité Binacional de Pueblos de Frontera denunciaron que aviones y helicópteros de la fuerza aérea colombiana dispararon indiscriminadamente hacia territorio ecuatoriano en la zona del río San Miguel, violando el espacio aéreo del vecino. Ecuador puso en marcha en 2008 una Política en materia de Refugio que, según el ACNUR, incorporó un cambio de paradigma sobre la protección internacional en el país, y la migración forzada de colombianos fue uno de sus principales catalizadores.

La batalla jurídica: consulta previa y el freno de la Corte

El glifosato encontró un obstáculo en el litigio constitucional. La Sentencia SU-383 de 2003 de la Corte Constitucional ordenó consultar previamente a los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía sobre las decisiones relativas al Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos adelantado en sus territorios. El fallo protegió sus derechos a la vida, la salud, el libre desarrollo de la personalidad, la integridad cultural, la participación, el debido proceso y el ambiente sano. La Corte reconoció que el Estado colombiano conservaba potestades soberanas para definir y aplicar la política criminal, incluidos los planes de erradicación, pero ordenó que las decisiones al respecto consideraran métodos que garantizaran efectivamente los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. La Presidencia de la República, el Consejo Nacional de Estupefacientes, y los ministerios del Interior y Justicia y del Medio Ambiente quedaron implicados en el cumplimiento.

Once años después, el Consejo de Estado emitió la Sentencia del 20 de febrero de 2014 relacionada con el programa de erradicación por aspersión, ampliando el marco de responsabilidad estatal. Estas dos decisiones —junto con la clasificación del glifosato por la OMS como probable carcinógeno en 2015— fueron la argamasa jurídica que hizo posible la suspensión del programa ese mismo año.

La aritmética del programa siempre fue costosa. Un informe citado en el debate reciente estima que erradicar una hectárea por fumigación aérea cuesta 72 millones de pesos, mientras que apoyar a una familia cultivadora para reconvertir su actividad costaría 40 millones. La economía nunca fue el problema: la política sí.

El efecto globo y el fracaso de la métrica

La evaluación de veinte años de aspersión conduce a una conclusión incómoda. Medir la lucha antidrogas por hectáreas asperjadas fue una estrategia estadísticamente productiva y estratégicamente estéril. Los cultivos se desplazaron, no desaparecieron. Colombia pasó de aproximadamente 34.000 hectáreas en 1988 a 136.200 en 2000; hubo una reducción entre 2007 y 2012 (de unas 167.000 a 78.000 hectáreas según estimaciones estadounidenses) que no fue sostenida. Sin inversión en desarrollo rural y sin presencia estatal en zonas remotas, ninguna reducción podía mantenerse.

El Programa de Desarrollo Alternativo (Plante, luego PDA) fue planteado como alternativa para pequeños cultivadores, pero el propio Conpes 3218 de 2003 reconoció que los programas implementados hasta ese momento habían puesto énfasis en factores económicos y medido su impacto por hectáreas erradicadas, relegando las condiciones sociales a un segundo plano. El diagnóstico oficial coincidía con el de los críticos; la corrección efectiva, sin embargo, nunca ocurrió con la escala suficiente.

El giro de la paz y la reacción de Duque

El Acuerdo Final firmado entre el gobierno Santos y las FARC-EP en 2016 incluyó como cuarto punto de la agenda la solución al problema de las drogas ilícitas, exigiendo que las FARC contribuyeran a su resolución dado su involucramiento con el narcotráfico. La suspensión del glifosato en 2015 había preparado el terreno; el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) fue su expresión operativa. La idea era invertir el paradigma: el Estado, en lugar de fumigar, acompañaría al campesino a sustituir voluntariamente su coca por proyectos productivos legales.

La implementación fue frustrante. En el Catatumbo, el PNIS fue inicialmente acogido por líderes y comunidades que comenzaron la erradicación voluntaria, pero enfrentó graves falencias en su desarrollo. En 2016, comunidades campesinas en zonas cocaleras protagonizaron confrontaciones con la fuerza pública exigiendo el cese de la erradicación forzada y el cumplimiento de los programas de sustitución. La violencia contra líderes sociales en municipios cocaleros —Tumaco, Argelia, Tibú, El Tarra— se intensificó.

Con la llegada de Iván Duque en 2018, la política antidrogas dio un giro. El gobierno colombiano incumplió los acuerdos de paz en materia de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, en respuesta a las presiones de la administración Trump, que priorizaba la guerra contra las drogas sobre el proceso de paz. Duque intentó reactivar la aspersión aérea con glifosato. La Corte Constitucional, sin embargo, mantuvo condiciones estrictas: evaluación de riesgos, consulta con comunidades, evidencia científica sobre efectos en salud. El programa no logró reanudarse antes del fin del mandato.

La conjunción de factores —terminación de la fumigación, obstáculos a la erradicación forzada manual e incapacidad del gobierno para cumplir compromisos de erradicación voluntaria— coincidió con un crecimiento marcado de los cultivos, que según algunas estimaciones pasaron de aproximadamente 40.000 a 200.000 hectáreas en pocos años. La lectura simple atribuye ese crecimiento al fin del glifosato; la lectura completa incluye también el desmantelamiento del PNIS, el vacío de poder territorial dejado por las FARC en zonas cocaleras, la reconfiguración de actores armados en esas regiones y la incapacidad estatal —ya crónica— de sustituir con oferta institucional lo que sustituía con aerosol.

Lo que queda: el debate abierto

Gustavo Petro llegó a la presidencia en 2022 con un discurso explícito de ruptura con el paradigma prohibicionista, planteando en foros internacionales la necesidad de una nueva política de drogas centrada en la reducción del daño y en el desarrollo rural. La aspersión aérea con glifosato no ha sido reactivada. Pero el debate sigue: cada nueva alza en las cifras de coca reabre la pregunta sobre si el país debe volver al aerosol.

El glifosato deja a Colombia varias herencias entrelazadas. Deja un paisaje jurídico transformado por la Sentencia SU-383 y por la jurisprudencia posterior que puso condiciones estrictas a cualquier reanudación. Deja territorios con memoria de aspersión: valles del Guaviare, cordillera del Cauca donde apareció la amapola a comienzos de los noventa por gente ajena a la región, veredas de Putumayo, resguardos Awá, sabanas de Arauca. Deja una diáspora hacia Ecuador y Venezuela que reconfiguró la frontera. Deja un aprendizaje comunitario —el de las Juntas de Acción Comunal que salieron a las carreteras, el de los cabildos que llegaron hasta la Corte— sobre lo que puede hacer la organización campesina frente a la política pública. Y deja una pregunta abierta sobre la soberanía: durante veinte años, la definición de qué era eficaz contra los cultivos ilícitos en Colombia se tomó parcialmente en Washington, con la certificación de una agencia estadounidense sobre una molécula asperjada sobre pueblos colombianos.

La molécula, en sí misma, es banal: un compuesto químico que inhibe una enzima vegetal esencial para la síntesis de aminoácidos aromáticos. Lo que la convierte en un capítulo central de la historia colombiana no es su composición sino su función. El glifosato fue, durante dos décadas, el sustituto aéreo de una reforma agraria pendiente, el emblema de una alianza asimétrica con Estados Unidos, el instrumento de una política que confundió la eliminación de plantas con la resolución de problemas humanos. Que su suspensión no haya reducido los cultivos —y que su ausencia haya coincidido con el crecimiento de la coca— demuestra precisamente lo contrario de lo que sus defensores argumentan: no que el herbicida funcionara, sino que el país nunca construyó lo que debía sustituirlo. El aerosol tapaba una ausencia. Cuando el aerosol se detuvo, la ausencia quedó a la vista.