Prohibicionismo

El prohibicionismo en Colombia

El prohibicionismo es el régimen jurídico-político que declaró ilegales la producción, comercialización y consumo de ciertas sustancias psicoactivas, y que en Colombia se convirtió, a lo largo del siglo XX y lo corrido del XXI, en la matriz desde la cual el Estado organiza su relación con el territorio, con Estados Unidos y con vastos sectores de su propia población rural. Más que una política sanitaria, operó como arquitectura de soberanía negociada: importada en buena parte del marco antidrogas estadounidense, institucionalizada por gobiernos sucesivos con márgenes desiguales de maniobra, y llevada a su tensión máxima durante la Política de Seguridad Democrática de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), antes de ser fisurada —no desmantelada— por el Punto 4 del Acuerdo de La Habana firmado en 2016. Sus efectos se cuentan en hectáreas fumigadas con glifosato, en desplazamientos forzados desde el Putumayo y el Catatumbo, en carteles y guerrillas financiados con la renta de la cocaína, y en un fracaso persistente: entre inicios de los años noventa y el año 2000, los cultivos de coca pasaron de unas 37.000 hectáreas a 136.200, pese a la aspersión sostenida desde mediados de la década.

Raíces largas: chicha, coca y aguardiente

Contra la imagen de un prohibicionismo íntegramente importado, el país arrastra impulsos regulatorios propios que anteceden con siglos a la Guerra contra las Drogas. Entre los muiscas, la chicha y la coca circulaban en contextos rituales y también cotidianos; el consumo de la hoja parece haber estado circunscrito a la élite, bajo formas de regulación cuya reconstrucción sigue siendo parcial. Durante la Colonia, funcionarios civiles y eclesiásticos toleraron a regañadientes la producción y venta de aguardiente y coca, en una relación tutelar que ya prefiguraba la tensión entre control moral y realidad económica. La Corona percibía rentas por el aguardiente y la coca al tiempo que legislaba contra sus excesos: la contradicción entre el fisco y la moral pública, resuelta siempre a favor del primero, sería un rasgo persistente.

El siglo XX profundizó ese impulso. Antes de que el prohibicionismo internacional cayera sobre la hoja de coca, Colombia emprendió una campaña —agresiva y fracasada— para erradicar su cultivo, lo que sugiere que la iniciativa no dependió de una presión exterior significativa. Al mismo tiempo, en Bogotá se dictaron normas municipales y departamentales para higienizar las chicherías y restringir su venta en el perímetro urbano; el punto crítico llegó con el Acuerdo municipal de 1922, que amplió el radio de prohibición y clausuró 85 de los 170 establecimientos existentes. Detrás de la medida había una alianza entre médicos higienistas, la Iglesia y una élite letrada que veía en la chicha —bebida indígena y popular— un signo de atraso racial y moral, y en la cerveza industrial, en cambio, la promesa de un consumo civilizado. La prohibición fue así también un desplazamiento de mercado.

Aguardiente, chicha y coca fueron reguladas con una misma lógica tutelar: el Estado —en alianza con la Iglesia— se atribuyó la potestad de decidir qué sustancias podía consumir el pueblo, y bajo qué condiciones. Esa gramática paternalista precedió y luego se acopló, sin fricción visible, al lenguaje de la guerra global contra las drogas. Cuando Nixon habló de enemigo público número uno, en Bogotá había un vocabulario listo para recibirlo.

Nixon, Pastrana Borrero y el pliegue diplomático

El giro decisivo llegó con la declaración de la Guerra contra las Drogas por Richard Nixon. Desde la administración de Misael Pastrana Borrero (1970-1974) se instaló un patrón que sobreviviría a todos los gobiernos posteriores: Washington presionaba, Bogotá respondía —a veces con entusiasmo, a veces resistiendo—, y esa correlación se convirtió en el eje de la relación bilateral. El pliegue diplomático se materializó en el Tratado de Extradición firmado en 1979, en vigor desde marzo de 1982, que colocaría a los grandes capos bajo la jurisdicción penal estadounidense y sería, durante la década siguiente, el nervio de la guerra entre el Estado y el narcotráfico.

La agenda estadounidense fue expandiéndose: controles al lavado de activos, reformas a los códigos penales, militarización de la lucha antidrogas. En el terreno conceptual, la administración de Ronald Reagan articuló la categoría de narcoguerrilla, promovida desde Bogotá por el embajador Lewis Tambs, según la cual guerrillas y narcotráfico eran fenómenos indisolubles y debían combatirse como una amenaza única. Que la evidencia posterior desmintiera algunas de sus premisas —las FARC no eran dueñas de Tranquilandia— no impidió que el marco discursivo se instalara: Colombia empezó a ser leída, en las cancillerías del hemisferio, como problema de seguridad antes que como problema de salud, agrario o de desarrollo. La consecuencia fue duradera. Los recursos de cooperación que llegaron al país en las tres décadas siguientes fueron mayoritariamente militares, y las instituciones civiles encargadas de política agraria o de salud pública quedaron subordinadas a un aparato de seguridad cuya prioridad era otra.

Colombia, sin embargo, no fue simple receptora. La expansión inicial del narcotráfico coincidió con mecanismos internos que facilitaron su asentamiento: la ventanilla siniestra del Banco de la República, las amnistías tributarias, la lentitud de las élites para leer el cambio de política en Washington. Cuando la presión llegó, se adoptaron medidas represivas, pero la resistencia inicial a aplicar el tratado de extradición durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) —pese a las primeras solicitudes de Estados Unidos en 1983— evidenció una política incoherente antes que una estrategia deliberada de doble juego.

Extradición: el eje del pacto de sangre

Ninguna palabra concentró mejor la tensión del prohibicionismo colombiano que extradición. El 30 de abril de 1984, en el norte de Bogotá, fue asesinado el ministro de justicia Rodrigo Lara Bonilla, que había denunciado públicamente a Pablo Escobar y le había negado su curul en el Congreso. Poco después, en mayo, el expresidente Alfonso López Michelsen se encontraba en Panamá cuando recibió, a través de Santiago Londoño White, una solicitud de reunión con emisarios del cartel: la política y el narcotráfico empezaban a hablarse en un lenguaje que combinaba la bomba con la negociación.

La respuesta del cartel de Medellín tras el crimen de Lara fue una campaña de terror contra jueces, políticos y periodistas, orientada a un objetivo preciso: prohibir la extradición hacia Estados Unidos. Lo consiguieron en 1987, cuando la Corte Suprema de Justicia tumbó el tratado con el argumento de que había sido firmado por un ministro delegatario y no por el presidente titular. La victoria fue efímera. Tras el asesinato del candidato presidencial Luis Carlos Galán el 18 de agosto de 1989, Virgilio Barco Vargas (1986-1990) revirtió la política y los llamados Extraditables desataron una segunda oleada terrorista: en noviembre de 1989 la bomba contra el vuelo 203 de Avianca dejó 107 muertos; el atentado con carro bomba contra la sede del DAS en Bogotá causó decenas de muertos y cientos de heridos; el periódico El Espectador fue dinamitado.

La Constitución de 1991, redactada bajo el estruendo del narcoterrorismo, incorporó en su articulado la prohibición constitucional de la extradición. Se restablecería en 1997, y en la década siguiente el instrumento volvería a ser central: en 2004 Colombia extraditó hacia Estados Unidos, y Juan Manuel Santos firmaría, ya como presidente, más de 1.400 extradiciones. Al final de su gobierno, sin embargo, concluiría que el mecanismo no había sido tan eficaz como se creyó: el negocio del narcotráfico continuó, con su estela intacta de muertes y corrupción.

Mientras el cartel de Medellín optaba por la violencia, el de Cali eligió la infiltración. El Proceso 8000, abierto tras las elecciones presidenciales de 1994, expuso los vínculos de la organización de los hermanos Rodríguez Orejuela con la campaña de Ernesto Samper (1994-1998) y con cerca de cien políticos nacionales, mayoritariamente del Partido Liberal. Fueron condenados dos contralores, David Turbay y Manuel Francisco Becerra, y el procurador Orlando Vásquez. La amenaza de extradición empujó a los narcotraficantes a pagar protección a autoridades civiles y militares, fortaleciendo un sistema de complicidades que uniría a comandantes del Ejército, la Policía y los futuros grupos narcoparamilitares. La extradición operó, así, como palanca de dos filos: disuadía a algunos capos y empujaba a otros a comprar el aparato del Estado desde dentro.

Plan Colombia: el prohibicionismo como política de Estado

En septiembre de 1999, el gobierno de Andrés Pastrana Arango anunció una nueva estrategia que sería conocida como Plan Colombia. Financiada parcialmente con recursos externos, fijó como meta la reducción de la producción de drogas ilegales en un 50% en seis años. Estados Unidos destinó más de 2.500 millones de dólares en asistencia antidroga entre los años fiscales 2000 y 2003, y el instrumento central de la estrategia fue la fumigación aérea con glifosato.

La lógica era territorial y militar: donde el Estado no llegaba, llegaba la avioneta. En la práctica, el prohibicionismo se convirtió en política agraria de facto para vastas regiones del país. El desequilibrio del gasto es elocuente. Guaviare recibió el 18% de las fumigaciones acumuladas entre 1999 y 2004, pero solo el 0,2% de la inversión directa en desarrollo alternativo. Caquetá concentró el 13% de las fumigaciones y apenas el 2% de esa inversión. Nariño, el 16% frente al 4%. Las cifras describen, sin ambigüedad, una jerarquía de prioridades: aspersar primero, sustituir después —o nunca.

Lo notable es que las cuentas eran públicas y sencillas. Reconvertir la actividad de una familia cultivadora costaba unos 40 millones de pesos. Erradicar una hectárea por fumigación costaba 72 millones. La sustitución era más barata que la erradicación forzada, pero no era la que llegaba con presupuesto militar estadounidense. El diseño del Plan Colombia había definido de antemano qué rubros crecerían y cuáles no, y la racionalidad económica quedó subordinada a la lógica bilateral del programa.

Los resultados fueron ambiguos donde no fueron francamente adversos. Los cultivos de coca no desaparecieron: se movieron. El fenómeno, bautizado como efecto globo, quedó documentado con nitidez a finales de los noventa, cuando las fumigaciones en Putumayo desplazaron los cultivos hacia Nariño. El Putumayo mismo, que en 1991 concentraba el 5,87% del área cocalera nacional, pasó a albergar el 40,43% —66.022 hectáreas— en el año 2000, mientras la coca crecía a la par de la presencia del Bloque Sur Putumayo y las FARC. En La Guajira, la bonanza marimbera —que hacia 1974 tenía a cerca del 80% de los finqueros sembrando cannabis— había colapsado a comienzos de los ochenta por la competencia de variedades más potentes cultivadas en Estados Unidos; muchas zonas se reconvirtieron entonces a la coca. El sur de Bolívar triplicó su área cultivada hasta llegar a 5.960 hectáreas en 2000, año que coincidió con la ofensiva paramilitar sobre la región iniciada en 1997.

Tres décadas de fumigaciones no frenaron el negocio, y el cultivo total del país siguió creciendo durante los años en que las avionetas operaban a plena capacidad.

Uribe y la Seguridad Democrática: el prohibicionismo como guerra

La llegada de Álvaro Uribe Vélez a la presidencia en 2002 llevó la lógica del Plan Colombia a su expresión más acabada. La Política de Seguridad Democrática destinó durante una década más del 5% del PIB al sector de seguridad y defensa, y en ese marco la fumigación aérea con glifosato pasó de ser una herramienta antinarcóticos a convertirse en instrumento de recuperación territorial contra la insurgencia. La categoría de narcoguerrilla, sembrada en los años ochenta desde Washington, encontró en la administración Uribe su formulación operativa.

Los resultados militares fueron significativos: la capacidad de combate de las FARC se redujo en más del 50%, hasta cerca de 8.000 combatientes con presencia efectiva en unos 200 municipios; el ELN cayó a menos de 2.000 efectivos en medio centenar de municipios. Pero el costo humanitario del prohibicionismo militarizado fue devastador para las regiones cocaleras. En el Valle del Guamuéz, en Putumayo, 67 de las 100 veredas del municipio reportaron afectaciones por las aspersiones: dermatitis, impétigo, abscesos, dolor abdominal, diarreas, infecciones respiratorias agudas. Ante la Personería de La Hormiga se interpusieron 800 quejas. En el Catatumbo, el municipio de Tibú se convirtió en el primer expulsor de población de Norte de Santander: en 2002 se asperjaron más de 9.000 hectáreas y huyeron 13.571 personas, más de 9.000 de las cuales cruzaron la frontera hacia Venezuela. La Comunidad Motilón Barí denunció contaminación de fuentes de agua para consumo humano y animal, daños en sus sembrados de palma y una crisis alimentaria que el gobierno reconoció, tardíamente, mediante entrega de mercados.

En El Charco, sobre la costa pacífica de Nariño, las fumigaciones destruyeron cultivos de pancoger de comunidades afrocolombianas, contaminaron cuencas hidrográficas y precipitaron una crisis alimentaria denunciada por los consejos comunitarios y reportada por ACNUR en 2007; cientos de familias permanecieron desplazadas en el casco urbano, sin asistencia humanitaria, durante meses. El pueblo Awá, entre Nariño y Putumayo, sufrió a la vez los efectos del narcotráfico y de la política antidrogas, y su situación motivó alertas del Foro Permanente de Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional colombiana, todas apuntando al riesgo de supervivencia física y cultural.

El patrón se repetía con una lógica exasperante: las fumigaciones destruían cultivos de subsistencia —yuca, plátano, maíz— junto con la coca; desplazaban a las familias; desplazaban también los cultivos ilícitos hacia otras regiones; y dejaban tras de sí ecosistemas contaminados y comunidades rotas. Mientras Putumayo y Nariño registraban decrementos episódicos, Norte de Santander y Cesar crecían. La coca se movía; el Estado no.

Economía política del cultivo: por qué la coca persistía

Para entender por qué el prohibicionismo fracasó como política agraria hay que mirar el jornal. En una coquera productiva, un trabajador podía ganar entre 50.000 y 60.000 pesos por media jornada; en cultivos legales como el frijol o el maíz, apenas 20.000 pesos por jornada completa. Mientras esa asimetría se mantuviera y el Estado no construyera alternativas económicas reales en la frontera agrícola, ninguna aspersión iba a modificar la ecuación de fondo.

La diferencia de precio no era caprichosa. La coca resistía el transporte por trocha, no requería cadena de frío, tenía comprador asegurado y su valor por kilo pagaba los costos de una economía sin carreteras, sin extensión rural y sin crédito. En términos estrictamente productivos, era el único cultivo racional para amplias zonas de la Amazonia, la Orinoquia y el Pacífico. Alrededor de esa racionalidad se organizó una geografía humana propia: la expansión de la coca integró grandes regiones —Putumayo, Caquetá, Guaviare, sur de Bolívar, Catatumbo— a la economía monetaria, generó bonanzas efímeras, atrajo migraciones de trabajadores en busca de fortuna y desplazó los cultivos campesinos tradicionales de maíz y arroz que habían sido la base económica regional. Con la coca llegaron también las armas, la violencia intrafamiliar y la disputa por el excedente.

Ese excedente lo cobraban los actores armados, y cada uno lo hacía a su manera. Las FARC impusieron el llamado gramaje: un tributo sobre quienes participaban en la economía cocalera, a cambio de regulación del orden público y protección del mercado. Cuando les faltaba liquidez, obligaban a los campesinos a aceptar pagos diferidos o a almacenar la mercancía en sus fincas, y castigaban con la muerte o el destierro a quienes no cumplían las caletas ordenadas. Los paramilitares, por su parte, controlaron la compra de pasta base fijando precios bajos y obligando a los campesinos a venderles con exclusividad, bajo amenaza en Putumayo y en el Nordeste antioqueño. El narcotráfico se involucró desde principios de los años ochenta como aliado, financiador y promotor de los grupos paramilitares, y como proveedor indirecto de recursos para las guerrillas.

El resultado fue una economía política del cultivo en la que el campesino quedaba atrapado entre tres fuegos: la fumigación estatal que destruía sus cosechas, el actor armado que le tributaba y el comprador armado que le fijaba el precio. Cuando en 1996 estallaron las marchas cocaleras en Putumayo y Guaviare, el detonante inmediato fue el control estatal sobre precursores químicos e insumos alimentarios, más que las fumigaciones en sí, aunque ambas presiones convergían. Ernesto Samper, años después, lo reconocería así. Aquellas marchas fueron uno de los pocos momentos en que la voz del cultivador entró al debate nacional en sus propios términos, no como amenaza a la seguridad sino como demanda de política agraria.

La Constitución de 1991 y la zona gris

En medio del ruido de las bombas, la Constitución de 1991 abrió una fisura conceptual que tardaría décadas en desplegarse. El reconocimiento de derechos indígenas —autonomía territorial, consulta previa, usos tradicionales— entró en tensión con la legislación antidrogas, generando una zona gris alrededor del uso ancestral y la comercialización de la hoja de coca por parte de comunidades como las de la Sierra Nevada de Santa Marta. La coca, planta sagrada para los pueblos kogui, arhuaco, kankuamo y wiwa, era también la materia prima criminalizada por el régimen internacional. La Constitución no resolvió la contradicción, pero la volvió jurídicamente visible.

Por su parte, la Corte Constitucional fue elaborando una doctrina sobre la autonomía personal frente al consumo. La Sentencia C-026 de 1995, apoyándose en una cita del psiquiatra Thomas Szasz, sugirió que la sanción penal debía recaer sobre los actos cometidos —incluso bajo influjo de sustancias— y no sobre la condición del adicto, invocando la libre determinación y la dignidad como fundamentos del ordenamiento. La sentencia declaró que la pena accesoria demandada no vulneraba los derechos constitucionales invocados, pero abrió una discusión más amplia sobre los límites del prohibicionismo en un ordenamiento que consagra el libre desarrollo de la personalidad.

Esa discusión, que en otros países habría desembocado en reformas legislativas amplias, en Colombia quedó atrapada entre tres fuerzas que operaban en sentido contrario a cualquier apertura: la certificación anual estadounidense, que castigaba cualquier flexibilización con retiro de cooperación; la violencia del narcotráfico, que había convertido cada debate legislativo en un cálculo sobre bombas; y la militarización territorial, que hacía impensable, en la práctica, un tratamiento del consumo separado del combate al cultivo. La jurisprudencia constitucional avanzó, la política pública retrocedió, y entre ambas se abrió un desajuste que llega hasta hoy: en el papel, un ordenamiento garantista; en el terreno, un régimen represivo. Esa disonancia —más que una simple zona gris— es una de las herencias más difíciles del período.

La Habana: la fisura del Punto 4

Entre 2010 y 2016, varios factores confluyeron para hacer posible una fisura en el régimen prohibicionista. La reducción de la ayuda estadounidense —de aproximadamente 250 millones de dólares en asistencia económica en 2009 a 152 millones en 2015, y de 422 a 174 millones en asistencia militar— aflojó el corsé diplomático. El desgaste mutuo del conflicto había producido lo que los analistas llaman un ripe moment: las FARC, militarmente debilitadas por la Seguridad Democrática, y un Estado consciente de que la vía militar tenía rendimientos decrecientes, encontraron un espacio de negociación.

En 2012 se instalaron las conversaciones de La Habana. La relación entre conflicto armado y drogas fue reconocida como estructural: el punto 4 de la agenda —integrado como capítulo dentro del Punto 1 sobre Reforma Rural Integral— se denominó Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, y el 16 de mayo de 2014 se alcanzó un acuerdo parcial sobre tráfico y producción, que sentó las bases para lo que sería, tras la firma del Acuerdo Final en 2016, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS).

El PNIS invirtió la lógica dominante desde el Plan Colombia. En lugar de fumigar, el Estado se comprometía a acompañar a las comunidades cultivadoras en un proceso pactado de erradicación voluntaria, con asistencia técnica y proyectos productivos. La estrategia se apoyaba en una premisa que Santos, tras firmar 1.400 extradiciones, había interiorizado: la guerra contra las drogas era, en sus propias palabras, como pedalear en una bicicleta estática, un enorme esfuerzo que no producía avance.

Sin embargo, el PNIS no desmontó el prohibicionismo: convivió con él. La presión de la administración Trump para priorizar la guerra contra las drogas sobre la sustitución voluntaria minó los compromisos del Acuerdo desde Washington, y en el terreno la violencia se recompuso. En 2018, los 161 municipios con presencia previa de las FARC registraron 2.957 homicidios, un 30% más que en 2016; los municipios inscritos en el PNIS presentaron una tasa de homicidios del 54,7%, frente al 21,7% de los municipios sin coca. Los líderes sociales que promovieron la sustitución fueron señalados y asesinados por los grupos armados ilegales que disputaban el control del mercado de cocaína, para quienes cada campesino que aceptaba erradicar era un competidor menos —y un enemigo.

Herencia y disputa

En 2022, la Comisión de la Verdad recomendó que Colombia liderara a nivel mundial el cambio de paradigma del prohibicionismo hacia la regulación legal responsable, apoyándose en la legitimidad que le da al país haber sufrido las consecuencias más graves de la guerra contra las drogas. La recomendación se sumaba a un debate ya abierto: en 2018 la Comisión Global de Políticas de Drogas había publicado Regulación: El Control Responsable de las Drogas, un documento que también proponía superar el marco prohibicionista. Santos, sin comprometerse con una posición reformista concreta, promovió una conversación global sobre el tema.

Leído en clave larga, el prohibicionismo colombiano no admite las dos caricaturas habituales. No fue imposición pura de una potencia extranjera —los antecedentes internos, desde las chicherías bogotanas de 1922 hasta la campaña temprana contra la coca, muestran un Estado que asumió por cuenta propia una gramática tutelar sobre el consumo—, ni fue tampoco elección soberana: la arquitectura del Plan Colombia, la certificación anual, la centralidad de la extradición en la agenda bilateral marcaron un perímetro dentro del cual cualquier gobierno tenía que moverse. La categoría útil aquí no es la de subordinación ni la de autonomía, sino la de codependencia: una relación en la que sectores del Estado colombiano y de sus élites políticas encontraron en la agenda antidrogas recursos, legitimidad y un marco para tramitar problemas de gobernabilidad que los excedían, a cambio de aceptar los términos de la conversación.

Ese pacto tuvo un efecto adicional, menos discutido: convirtió al cultivo ilícito en el terreno privilegiado de la guerra contrainsurgente. La reducción numérica de las FARC y el ELN durante la Seguridad Democrática es inseparable del despliegue antinarcóticos, y ahí reside una de las ambigüedades más incómodas del período: parte del éxito militar del Estado se financió, se justificó y se ejecutó bajo la etiqueta antidrogas. El resultado fue una política de dos rostros —contrainsurgente hacia adentro, antinarcótica hacia afuera— que ninguno de los dos podía sostener por separado.

Y sin embargo el balance material es un fracaso estructural. Tres décadas de fumigación no frenaron los cultivos; los desplazaron. La sustitución voluntaria, más barata y menos violenta, quedó sistemáticamente subfinanciada. La lógica de seguridad se impuso sobre la lógica de desarrollo rural cada vez que hubo que elegir. Y las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes que habitan las zonas cocaleras —Putumayo, Catatumbo, Nariño, Cauca, Guaviare, sur de Bolívar— pagaron el precio de una guerra cuyos beneficios recogieron carteles, guerrillas, paramilitares y agencias antinarcóticos en Washington.

La industria ilegal y el crimen organizado son síntomas de conflictos sociales no resueltos. Mientras el jornal cocalero triplique al agrícola legal, mientras la frontera agrícola sea un lugar donde el Estado llega con avioneta pero no con carretera, y mientras la política internacional siga midiendo el éxito en hectáreas asperjadas, el régimen prohibicionista seguirá produciendo lo mismo: cultivos que se mueven, comunidades que se rompen y una violencia que muta pero no cede. La fisura abierta en La Habana en 2016 fue el reconocimiento tímido de esa evidencia. No fue —todavía— su superación, y la pregunta que queda planteada no es si el prohibicionismo funciona —eso ya se sabe— sino qué costos adicionales está dispuesto a pagar el país antes de asumir que no funcionará.