César Gaviria

El heredero improbable

En la memoria política colombiana, Gaviria ocupa un lugar singular: el del presidente accidental que terminó siendo definitorio. No llegó al poder por la vía natural del liderazgo carismático ni por la construcción paciente de una figura nacional, sino por el hueco que abrió una bala. El 18 de agosto de 1989, en la plaza pública de Soacha, sicarios enviados por Pablo Escobar y ejecutados con apoyo de paramilitares del Magdalena Medio asesinaron a Luis Carlos Galán Sarmiento, el candidato liberal que aventajaba a todos sus contendores con una imagen positiva superior al 60% según la encuesta de El Tiempo publicada la mañana misma del crimen. Uno de los rifles utilizados provenía de un lote clandestino traído desde Israel para el grupo paramilitar Acdegam. Galán era el favorito indiscutido tanto para la consulta liberal como para las elecciones presidenciales de mayo de 1990.

Gaviria, que había sido su jefe de debate, fue ungido apresuradamente como su reemplazo. Su designación fue menos una elección deliberada del partido que una respuesta al vacío: alguien tenía que cargar la bandera del Nuevo Liberalismo herido. En noviembre de 1989, un atentado con bomba contra el vuelo 203 de Avianca —que mató a 107 pasajeros y tripulantes— fue en realidad un intento de asesinarlo a él. Gaviria sobrevivió porque no abordó el avión. Ganó las elecciones de mayo de 1990 en un ciclo electoral en el que también fueron asesinados Bernardo Jaramillo Ossa, candidato de la Unión Patriótica, y Carlos Pizarro Leongómez, comandante desmovilizado del M-19 convertido en candidato presidencial. Tres magnicidios en menos de un año enmarcaron su llegada al poder y explican, en buena medida, la urgencia con que su gobierno abordó la refundación institucional del país.

Los orígenes: Pereira, la economía y el aparato liberal

Nacido en 1947 en Pereira, capital del recién creado departamento de Risaralda, Gaviria pertenece a una generación de políticos liberales formados en la economía técnica antes que en la oratoria de plaza mayor. Su ascenso siguió el escalafón del liberalismo regional: concejal en su ciudad natal, alcalde de Pereira, representante a la Cámara por Risaralda. En el Congreso se destacó por la seriedad de sus intervenciones en temas fiscales y por su capacidad de tejer alianzas dentro de la maquinaria liberal, que en los años setenta y ochenta seguía siendo la principal fuerza política del país mientras se desmontaba lentamente el Frente Nacional.

En 1982 vivió, como toda su generación, la fractura del partido: la facción oficialista encabezada por Alfonso López Michelsen se enfrentó a la renovadora liderada por Galán, y esa división le entregó la presidencia al conservador Belisario Betancur. Gaviria, más pragmático que doctrinario, transitó entre las corrientes sin quemarse. Fue ministro de Hacienda y luego ministro de Gobierno bajo la presidencia de Virgilio Barco (1986-1990), dos carteras que lo pusieron en el centro de las dos agendas que definirían su propio mandato: la modernización económica y el manejo del orden público en medio de la ofensiva narcoterrorista.

Bajo Barco, Gaviria fue testigo y coautor de dos procesos que después ejecutaría como presidente. El primero, la reformulación del modelo económico: en febrero de 1990, el gobierno Barco presentó el documento CONPES "Programa de modernización de la economía colombiana", que sentó las bases de lo que después sería llamado, con acento peyorativo o entusiasta según el hablante, la apertura. El segundo, la propuesta de una Asamblea Nacional Constituyente como salida política a la crisis institucional. Ambos proyectos fueron diseñados en la administración anterior; Gaviria los recibió maduros y los ejecutó. Esa continuidad —que él mismo prefirió minimizar en su relato público— es indispensable para entender su presidencia. Gaviria no inventó la refundación; la firmó.

La trayectoria presidencial: 1990-1994

La convocatoria a la Constituyente

El primer acto de gobierno con vocación histórica de Gaviria fue convocar formalmente la Asamblea Nacional Constituyente. Lo hizo mediante las facultades del estado de sitio, apoyándose en el artículo 121 de la Constitución de 1886 y en el Decreto 1038 de 1984. La paradoja fue evidente desde el primer día: la nueva Constitución que vendría a suprimir el estado de sitio como figura permanente nació al amparo de ese mismo instrumento excepcional. El nuevo orden llegó por la puerta del viejo.

El impulso venía desde abajo. El movimiento estudiantil conocido como la Séptima Papeleta —una iniciativa universitaria que buscó introducir en las urnas una boleta adicional pidiendo la convocatoria constituyente— fue un factor decisivo en la construcción de la voluntad política, pese a que su base jurídica fue objetada por el Procurador y tuvo que ser revisada por la Corte Suprema. El decreto que finalmente facilitó el pronunciamiento popular abrió el camino, y Gaviria, más pragmático que su antecesor, no dudó en cabalgar la ola.

Las elecciones para la Constituyente confirmaron la magnitud del cambio: la AD M-19, el partido nacido de la desmovilización de la guerrilla del M-19 apenas meses antes, obtuvo cerca de un tercio de los escaños y se convirtió en la segunda fuerza. La Asamblea sesionó durante el primer semestre de 1991 y fue presidida de manera colegiada por Álvaro Gómez Hurtado, del Movimiento de Salvación Nacional, y Antonio Navarro Wolff, excomandante del M-19. Que un caudillo conservador y un exguerrillero copresidieran el cuerpo constituyente era, por sí mismo, un símbolo de la magnitud del reacomodo.

La Constitución fue sancionada el 4 de julio de 1991. En sus 380 artículos originales introdujo instituciones que hoy definen la vida jurídica colombiana: la acción de tutela, la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura. Amplió el catálogo de derechos fundamentales, económicos y sociales, y reconoció por primera vez de manera plena los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes. Fue, en la forma y en buena parte del fondo, el acta de nacimiento de un Estado nuevo.

El precio del artículo 35

Toda esta construcción tuvo, sin embargo, un capítulo oscuro que Gaviria no podría después borrar de su balance. El 19 de junio de 1991, la Asamblea aprobó por 51 votos a favor, 13 en contra y 5 abstenciones el artículo 35, que prohibió la extradición. Fue quizás la decisión más polémica de la Constituyente. Pablo Escobar había sobornado a varios de sus miembros para asegurar ese resultado, aunque el hartazgo social ante la violencia narcoterrorista era tal que incluso constituyentes que rechazaron los sobornos terminaron votando a favor: la extradición se había vuelto sinónimo de bombas en centros comerciales, aviones destruidos y jueces muertos.

Al día siguiente, el 20 de junio de 1991, Escobar se entregó a las autoridades y fue recluido en una prisión especialmente construida para él en las montañas de Envigado, conocida como La Catedral. Él mismo había dictado las condiciones: diseñó el lugar, escogió a sus guardianes, controló los accesos. La esperanza declarada del gobierno era que, una vez ingresado, se pudieran endurecer progresivamente las condiciones de reclusión. La realidad fue otra: desde La Catedral, Escobar continuó dirigiendo homicidios y negocios de narcotráfico con impunidad casi absoluta.

En julio de 1992, tras trascender que el gobierno intentaría trasladarlo a un centro de reclusión regular, Escobar se fugó. Comenzó entonces la cacería más intensa de la historia reciente colombiana. Participaron agencias estadounidenses —CIA y DEA en primera línea—, la Policía y el Ejército colombianos a través del Bloque de Búsqueda, y también, en las sombras, el Cartel de Cali y un grupo autodenominado Los Pepes (Perseguidos por Pablo Escobar), integrado por los hermanos Castaño Gil, capos rivales y antiguos socios convertidos en enemigos. Los Pepes se especializaron en asesinar sistemáticamente al entorno familiar y financiero de Escobar, en una campaña de terror que ninguna institución del Estado detuvo. El 2 de diciembre de 1993, Escobar fue dado de baja en un tejado del barrio Los Olivos de Medellín.

La política de sometimiento a la justicia, presentada como la gran alternativa a la extradición, quedó fracturada. Terminó cubriendo apenas a algunos lugartenientes de Escobar y a un puñado de capos como los hermanos Ochoa Vásquez, mientras el Cartel de Cali —los hermanos Rodríguez Orejuela— quedaba en la práctica impune y consolidaba su hegemonía criminal, que estallaría en escándalo público apenas terminado el gobierno Gaviria, con el proceso 8.000 que golpearía a su sucesor Ernesto Samper. Los integrantes de Los Pepes, por su parte, no fueron perseguidos: varios se consolidaron después como jefes de las autodefensas, formando el sustrato humano y logístico de lo que a finales de los noventa se autodenominaría las Autodefensas Unidas de Colombia.

Las paces posibles y las que no fueron

En paralelo a la Constituyente, Gaviria heredó y llevó a término un ciclo de negociaciones de paz iniciado bajo Barco. El M-19 ya había firmado su acuerdo el 9 de marzo de 1990 —el Acuerdo de Corinto— con la desmovilización de aproximadamente 900 combatientes, antes de que él asumiera. Durante 1990 y 1991, bajo la promesa concreta de participar en la Asamblea Constituyente, aceleraron y cerraron sus procesos el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y el Movimiento Armado Quintín Lame, indígena caucano. La posibilidad de sentarse en el cuerpo constituyente fue un incentivo político real, aunque no el único: los diálogos venían del gobierno anterior y confluyeron con factores propios de cada grupo.

Las FARC y el ELN, en cambio, no aceptaron el marco propuesto. El gobierno les exigía el desarme como condición previa, y ambas guerrillas rechazaron esa fórmula. Las FARC estaban en expansión militar, abriendo frentes en nuevas zonas y beneficiándose crecientemente de los pagos por protección a los cultivos de coca. El ELN, tras años de crisis, también atravesaba una fase de crecimiento. A finales de 1990, el ataque militar contra Casa Verde, sede del Secretariado de las FARC en La Uribe, cerró casi por completo la posibilidad de un diálogo con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar. Que ese golpe militar coincidiera aproximadamente con las elecciones para la Constituyente fue leído por las guerrillas como una declaración: la refundación institucional se haría sin ellas.

Fue una de las paradojas fundadoras del nuevo orden. La Constitución de 1991 nació como un pacto de paz parcial: alcanzó a los desmovilizados, dejó fuera al conflicto principal. El sector con mayor poder de decisión armada —las FARC— quedó al margen del proceso constituyente, y esa exclusión marcaría los treinta años siguientes.

La apertura económica

La otra gran transformación del gobierno Gaviria fue el desmantelamiento del modelo proteccionista que había regido la economía colombiana desde mediados del siglo XX. La apertura, como quedó bautizada en el lenguaje corriente, incluyó la reducción drástica de aranceles a las importaciones, la privatización y liquidación de empresas estatales, la entrega parcial de los sistemas de salud y pensiones al capital privado —con las leyes 100 y 60— y la llamada flexibilización del mercado laboral.

La operación se enmarcó en la ola latinoamericana de reformas orientadas al mercado que atravesó la región tras el fin de la crisis de la deuda, y contó con el respaldo de una red de economistas ortodoxos articulada en torno a Fedesarrollo y a la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, que ocupó las posiciones clave del gobierno. Esa red limitó el debate económico a un pequeño círculo de especialistas y desplazó las visiones alternativas de planificación y desarrollo que habían dominado la política pública colombiana durante décadas.

La apertura no fue, sin embargo, una operación exclusivamente ideológica. Contra la caricatura del Estado minimalista, la reforma incluyó la creación de nuevas instituciones reguladoras —superintendencias, comisiones de regulación, entidades sectoriales— que dieron forma a una reestructuración del Estado más que a un retiro. La Constitución de 1991, aprobada por la misma administración, consagraba un extenso catálogo de derechos económicos y sociales que no encajaba fácilmente con una visión neoliberal ortodoxa. La tensión entre la Constitución generosa y la política económica ajustada fue una de las marcas de fábrica del gobierno y sería fuente de conflictos durante las décadas siguientes, especialmente cuando la Corte Constitucional comenzó a activar los derechos sociales por vía de tutela.

Los efectos de la apertura sobre el sector agrícola fueron severos. La eliminación de las protecciones desmanteló las bases productivas de amplias regiones campesinas que no contaban con recursos institucionales, financieros ni tecnológicos para competir en el nuevo entorno. La capacidad de los pobladores de territorios históricamente excluidos para mantenerse en la economía legal disminuyó, y en muchos de esos territorios la coca ofreció la alternativa que el mercado abierto no ofrecía. La modernización económica del centro se pagó, en parte, con la desarticulación de la periferia rural, sembrando condiciones sociales que después alimentarían la expansión del conflicto armado.

Dentro del propio Partido Liberal, la apertura produjo un cisma ideológico. Un sector la respaldó como política de vanguardia, coherente con los nuevos tiempos. Otro —incluyendo a figuras como Horacio Serpa— la denunció como contraria al ideario liberal social, generadora de desigualdades y subordinada al crecimiento sobre el bienestar. Años después, algunos protagonistas del gobierno reconocerían haber subestimado el fondo de esas objeciones.

Violencia y derechos humanos: la sombra permanente

Ningún balance del gobierno Gaviria puede omitir sus cifras de violencia. Durante la administración se registraron 14.856 muertes violentas asociadas al conflicto social y político, y 5.043 prisioneros políticos. La cifra fue algo superior a la del gobierno Barco (13.635 víctimas por causas equivalentes), lo que indica que la refundación constitucional no coincidió con una disminución del baño de sangre.

Los datos más específicos son aún más incómodos. Solo en 1994, último año del mandato, se registraron 4.378 hechos de violencia; en 2.627 de ellos (el 60%) se pudo identificar al autor. De esos casos con autor conocido, el 88,9% fue atribuido a agentes directos del Estado —Fuerzas Armadas y organismos de seguridad—, el 8,75% a paramilitares y apenas el 2,3% a la insurgencia. Es un cuadro que contrasta violentamente con el relato oficial del período: la guerrilla como amenaza principal, el Estado como garante del orden. En los hechos identificados, la responsabilidad estatal directa era mayoritaria.

La Constitución de 1991, pese a su vocación garantista, no reformó las relaciones civiles-militares. En el articulado sobre Fuerza Pública apenas se modificó un artículo heredado de la Constitución de 1886 sin alterar su espíritu, en buena medida por la presión que los militares ejercieron sobre los constituyentes. La justicia penal militar mantuvo un fuero amplio, y la doctrina castrense continuó operando sobre supuestos que la nueva Carta contradecía en el papel. Fue una omisión estructural cuya factura se pagaría en las décadas siguientes, cuando escándalos como los falsos positivos revelaran las continuidades de un aparato de fuerza no reformado.

En 1995, ya fuera del gobierno Gaviria, se dictó la primera sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra el Estado colombiano, abriendo el camino del litigio internacional como vía contra la impunidad. La coincidencia temporal es sugestiva: el nuevo marco constitucional convivió desde el comienzo con un patrón de violencia estatal que ni él ni sus artífices lograron modificar.

La red: aliados, rivales y sucesores

La trayectoria de Gaviria está tejida sobre una red densa de figuras del liberalismo y de la política colombiana de finales del siglo XX. Su vínculo formativo con Galán fue paradójico: aunque Galán encabezaba el Nuevo Liberalismo —fuerza escindida del oficialismo que había expulsado a Escobar de sus filas en los primeros años ochenta y que denunciaba la infiltración del narcotráfico en la política, causa por la que Rodrigo Lara Bonilla había pagado con su vida en 1984—, Gaviria pertenecía más al aparato pragmático del partido que al ala ideológica renovadora. La designación de Gaviria como reemplazo de Galán tras el magnicidio fue, en cierto modo, la victoria póstuma del oficialismo sobre el galanismo, aunque hecha en su nombre.

Con Virgilio Barco, su antecesor y jefe, mantuvo una relación de continuidad ejecutiva más que de doctrina. Con Antonio Navarro Wolff, excomandante del M-19 y copresidente de la Constituyente, sostuvo una alianza pragmática que fue clave para sacar adelante la Carta. Con Álvaro Gómez Hurtado, dirigente conservador y el otro copresidente, entabló una relación compleja: adversario histórico del liberalismo, Gómez terminó siendo uno de los constructores del nuevo pacto. Su asesinato en 1995 —al año siguiente de la salida de Gaviria del gobierno— cerraría de manera trágica una generación política.

Sus sucesores en la Casa de Nariño lo relegaron o lo confrontaron. Ernesto Samper (1994-1998), también liberal, heredó las contradicciones económicas y estalló bajo el proceso 8.000 —la investigación por la financiación de su campaña con dineros del Cartel de Cali—, escándalo del que Gaviria se mantuvo cuidadosamente distante desde la OEA. Andrés Pastrana (1998-2002), conservador, intentó negociar con las FARC lo que Gaviria no pudo, y fracasó. Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) representó, en muchos sentidos, la reacción de otro liberalismo —o de un antiliberalismo con raíces liberales— contra el pacto de 1991, tanto en seguridad como en derechos, y desató una relación tensa con Gaviria que persiste hasta hoy.

Después de la presidencia: la OEA y el regreso al partido

En septiembre de 1994, tres meses después de dejar la presidencia, Gaviria asumió como Secretario General de la Organización de Estados Americanos, cargo en el que fue reelecto y que ocupó durante una década, hasta 2004. Fue el segundo colombiano en dirigir el organismo hemisférico, después de Alberto Lleras Camargo, quien había sido su primer Secretario General entre 1948 y 1954 tras haber orientado la Unión Panamericana desde junio de 1947 y haber participado en la elaboración de la Carta y del Pacto de Bogotá aprobados en la conferencia de 1948, celebrada en la capital colombiana. La gestión de Lleras había sido llamada, con nostalgia, "la edad de oro de la OEA". La de Gaviria transcurrió en un tiempo distinto: el hemisferio post-Guerra Fría, atravesado por crisis institucionales y por la creciente ambigüedad del papel estadounidense.

Su aporte más recordado en la OEA fue impulsar la aprobación, en septiembre de 2001, de la Carta Democrática Interamericana, instrumento que estableció mecanismos concretos para la defensa colectiva de la democracia representativa en la región: la suspensión de Estados miembros por ruptura del orden democrático mediante voto de dos tercios de la Asamblea General (artículo 19) y la convocatoria de reuniones de emergencia del Consejo Permanente ante amenazas al orden constitucional (artículo 20). La Carta ha sido invocada en crisis posteriores con eficacia desigual, pero sigue siendo el marco normativo hemisférico más relevante en materia de defensa de la democracia.

Al regresar a Colombia, Gaviria volvió al Partido Liberal, del que asumió la dirección en distintos momentos. Su liderazgo del partido en la era posterior al pacto de 1991 fue objeto de fuertes críticas internas —hubo dirigentes que lo tildaron de antidemocrático en el manejo de avales y decisiones— y coincidió con la larga hegemonía uribista, frente a la que Gaviria se posicionó como oposición ordenada. Bajo su influencia, el Partido Liberal se involucró en el proceso de paz con las FARC durante el gobierno de Juan Manuel Santos, cerrando de algún modo el ciclo que su propia presidencia había dejado abierto: las guerrillas que no firmaron en 1990 firmarían, veintiséis años después, en La Habana.

Su huella: refundación y sus límites

El legado de Gaviria vive dividido entre la solidez de sus instituciones y la fragilidad de sus supuestos. La Constitución de 1991 sigue siendo, tres décadas después, el marco jurídico colombiano. La acción de tutela ha protegido derechos concretos de millones de ciudadanos. La Corte Constitucional se ha consolidado como uno de los tribunales más activos y respetados de América Latina. La Fiscalía y la Defensoría son piezas centrales del aparato del Estado. La estructura territorial, el reconocimiento de la diversidad étnica, el catálogo amplio de derechos: todo ello es Gaviria, aunque él prefiera compartir el crédito con Barco o con la Séptima Papeleta. La restauración de la competencia política plena, tras el desmonte definitivo de las restricciones institucionales heredadas del Frente Nacional, también le corresponde.

Al mismo tiempo, el diseño tuvo sus grietas fundacionales. La refundación se hizo bajo estado de sitio. Se compró en parte con la prohibición de extradición, aprobada bajo el soborno directo de Escobar. Se selló sin las FARC, sin el ELN y sin una reforma sustantiva de las relaciones civiles-militares. La apertura económica que la acompañó desarticuló bases sociales enteras del campo colombiano sin construir alternativas, y empujó población hacia la coca y el conflicto que la Constitución pretendía superar. Los niveles de violencia estatal, medidos en las cifras de 1994, contradicen la retórica de refundación democrática con la que se cerró el mandato. Y los sicarios de Los Pepes, socios ocultos de la persecución exitosa contra Escobar, se transformaron en la matriz humana del paramilitarismo posterior.

La figura pública de Gaviria refleja esa doble condición. Es el presidente de la Constitución, elogiado en las conmemoraciones de julio. Es también el presidente de La Catedral, cuestionado cada vez que se recuerda cómo entró y cómo salió Escobar de su prisión de lujo. Es el tecnócrata que modernizó la economía y el político cuya modernización ayudó a expandir, sin proponérselo, la guerra que la Constitución nueva no supo detener. Ninguna de esas imágenes es completa por sí sola; todas conviven en la misma trayectoria.

Gaviria encarna un momento y una limitación. Fue el ejecutor de una refundación diseñada por otros, en circunstancias que no eligió, con instrumentos que a menudo contradecían los fines. La Colombia que dejó al terminar su mandato en agosto de 1994 no era la misma que había recibido cuatro años antes: tenía otra Constitución, otra economía, otro mapa guerrillero, otro Pablo Escobar (muerto). Pero era también, en muchos indicadores estructurales, la misma Colombia: violenta, desigual, con un Estado desbordado por sus propios agentes armados. Esa tensión entre lo que cambió y lo que persistió es su legado más honesto, y la disputa sobre cómo pesa cada lado de la balanza sigue siendo, treinta años después, una de las discusiones definitorias de la política colombiana contemporánea.