Sistema interamericano

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos

El sistema interamericano de derechos humanos es el conjunto de instituciones, tratados y jurisprudencia que la Organización de Estados Americanos ha construido desde 1948 para vincular a los Estados del continente a un piso común de garantías. Sus dos órganos operativos —la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con sede en Washington, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con sede en San José de Costa Rica— reciben denuncias, tramitan casos, ordenan medidas cautelares y dictan sentencias que los Estados parte se comprometieron a acatar. Para Colombia, ese aparato dejó de ser una referencia diplomática distante en 1991: la nueva Constitución lo incorporó al ordenamiento interno por la vía del bloque de constitucionalidad y lo convirtió, en la práctica, en una fuente cuasi-doméstica del derecho. Desde entonces funciona a la vez como tribunal externo que juzga al Estado colombiano y como norma interna que los jueces colombianos aplican, en un país que vivía al mismo tiempo la peor década de su guerra interna y la mayor apertura institucional de su historia republicana.

La semblanza: qué es y por qué pesa

El sistema interamericano no es un tribunal aislado ni un tratado suelto: es una arquitectura escalonada. En la base está la Carta de la OEA, aprobada en Bogotá en 1948, que definió a la organización como foro político continental. Sobre ella se erige la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que fija el catálogo de derechos y las obligaciones de los Estados de prevenir y reparar las violaciones, respetar los derechos consagrados, investigar los hechos y sancionar a los responsables. El incumplimiento por acción directa, por omisión o por aquiescencia genera responsabilidad internacional. De la Convención cuelgan los dos órganos: la Comisión, cuasi-fiscal y política, que recibe peticiones, publica informes de país y dicta medidas cautelares; y la Corte, judicial, que emite sentencias vinculantes y opiniones consultivas.

Para Colombia, este edificio importa por tres razones enredadas entre sí. Primero, porque Bogotá fue la partera del sistema: la Carta de la OEA y el Pacto de Bogotá se firmaron en la misma conferencia de 1948, y el primer secretario de la nueva organización fue Alberto Lleras Camargo. Segundo, porque desde la Constitución de 1991 los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia integran el bloque de constitucionalidad. Esto significa que un juez de tutela en Pasto o un magistrado de la Corte Constitucional en Bogotá deben interpretar los derechos fundamentales a la luz de la Convención Americana y de la jurisprudencia de San José. Tercero, porque durante las décadas de 1990 y 2000 —cuando la guerra con guerrillas, paramilitares y agentes estatales produjo masacres, desapariciones forzadas y desplazamientos masivos— el sistema interamericano se volvió el escenario donde las víctimas colombianas obtuvieron lo que la justicia interna les negaba: nombre, verdad y responsabilidad estatal declarada.

Los orígenes: Bogotá 1948

La IX Conferencia Internacional de Estados Americanos se instaló en Bogotá a comienzos de 1948, en un país que se creía capital diplomática del continente y estaba, sin saberlo, al borde del abismo. Los delegados venían a transformar el viejo Movimiento Panamericano y la Unión Panamericana, herencia decimonónica de los sueños bolivarianos y de la diplomacia estadounidense, en una organización moderna, con carta constitutiva, órganos propios y un mecanismo de solución pacífica de controversias. El 9 de abril, mientras las sesiones avanzaban, el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán encendió Bogotá: las oficinas conferenciales, los hoteles de los delegados y buena parte del centro ardieron durante los días siguientes en lo que la memoria fijaría como el Bogotazo. La conferencia, sin embargo, no se disolvió. Superados los enfrentamientos, los delegados retomaron las sesiones y aprobaron tanto la Carta de la OEA como el Pacto de Bogotá, tratado sobre solución pacífica de controversias que sigue vigente y que Colombia invocaría décadas después en sus litigios de frontera marítima.

Alberto Lleras Camargo, que venía de representar a Colombia en la Conferencia de San Francisco de 1945 y dirigía la Unión Panamericana desde junio de 1947, fue el primer secretario de la nueva OEA. El hombre que encarnaba el paso del panamericanismo a la OEA sería, una década más tarde, el presidente del arranque del Frente Nacional. Faltaba la pieza normativa que convertiría a la organización en algo más que un foro político: llegó en 1969 con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, firmada en San José, que dotó al sistema del catálogo de derechos y del andamiaje procesal —Comisión y Corte— sobre el que se apoyaría todo el litigio posterior. Colombia se sumaría como Estado parte y aceptaría la jurisdicción contenciosa de la Corte, decisión cuyas consecuencias no se harían plenamente visibles hasta veinte años después.

La primera línea de contacto: consejerías, ratificaciones y la profesionalización de un vínculo (1986-1998)

Entre la firma de la Convención Americana y el momento en que el sistema empezó a incidir de verdad en la política colombiana pasaron dos décadas de contacto formal pero tenue. El giro se produjo bajo la administración de Virgilio Barco Vargas (1986-1990), con la creación de la primera Consejería Presidencial de Derechos Humanos. La medida, aparentemente burocrática, tuvo consecuencias estructurales: puso una oficina permanente, con equipo técnico y línea directa a Palacio, a cargo de la relación cotidiana con la Comisión Interamericana, la respuesta a peticiones individuales, el seguimiento de recomendaciones y la negociación de instrumentos regionales.

Las administraciones de César Gaviria Trujillo (1990-1994) y Ernesto Samper Pizano (1994-1998) mantuvieron y profundizaron esa línea. Bajo esos tres gobiernos consecutivos, Colombia negoció y ratificó los instrumentos regionales más pesados del corpus interamericano: la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, tratados que tipificaban en el derecho regional las dos conductas que más se le imputaban al propio Estado colombiano. La paradoja salta a la vista: el gobierno que firmaba en San José los tratados contra la tortura era el mismo cuya fuerza pública era denunciada por practicarla ante la Comisión de Washington. Esa contradicción no era hipocresía diplomática pura. La profesionalización del vínculo con el sistema interamericano funcionaba como estrategia de legitimación internacional, como carta de presentación ante socios y donantes, y —para los cuadros de las consejerías— como una apuesta genuina por construir capacidades estatales que a mediano plazo obligaran a la propia fuerza pública a cambiar.

La ruta se quebraría después. Bajo Andrés Pastrana Arango (1998-2002) y Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), la Consejería de Derechos Humanos fue rebajada a la categoría de Programa Presidencial, con menos poder político, menos recursos y una relación más tirante con el sistema interamericano, al que ambos gobiernos —especialmente el segundo— llegaron a acusar de sesgo. La curva de dos décadas quedó dibujada: apertura institucional entre 1986 y 1998, repliegue entre 1998 y 2010.

La Constitución de 1991 y la puerta del bloque de constitucionalidad

La Asamblea Nacional Constituyente que redactó la Constitución de 1991 fue el primer cuerpo constituyente elegido por voto directo en la historia colombiana. En su composición entraron sectores de izquierda civil y guerrillas desmovilizadas —el M-19, buena parte del EPL, el Quintín Lame— cuyas demandas de apertura democrática, largamente contenidas por el bipartidismo del Frente Nacional y por el estado de sitio casi permanente que había regido bajo la Constitución de 1886, se recogieron en el texto nuevo. La Constitución reemplazaba una carta centenaria cuya vigencia efectiva se había suspendido durante décadas por la vía del estado de sitio, y su ambición era doble: institucionalizar los derechos y proveer los mecanismos para hacerlos exigibles.

El giro decisivo respecto al sistema interamericano se produjo por una vía técnica que la Corte Constitucional, creada por la misma Constitución, desarrollaría desde 1992: la doctrina del bloque de constitucionalidad. El bloque comprende normas, reglas y principios que, sin estar contenidos en el texto constitucional, complementan sus disposiciones y limitan la actuación del juez, que no puede resolver únicamente con derecho interno sino que debe acudir también a los instrumentos internacionales de derechos humanos. La bisagra normativa fue el artículo 93, cuyo inciso segundo estableció que los derechos y deberes de la Carta deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Convención Americana entró por esa puerta, y con ella la jurisprudencia de la Corte IDH, que los jueces colombianos empezaron a citar como si fuera parte del derecho propio.

Los efectos aterrizaron pronto en la vida corriente del litigio. Un desplazado que interponía una tutela en Villavicencio podía invocar la Convención Americana; una madre buscando a un hijo desaparecido podía apoyarse en el corpus interamericano sobre desaparición forzada; un magistrado revisando una ley de estado de excepción debía leerla a la luz de la Opinión Consultiva OC-8/87, que en 1987 había blindado el hábeas corpus incluso frente a estados de emergencia. A todo esto se sumó el control previo de constitucionalidad, por el que la Corte Constitucional revisaba los tratados y sus leyes aprobatorias antes de la ratificación definitiva, ejercicio que consolidó la práctica de leer el derecho internacional junto con la Constitución.

El artefacto interno que hizo palpable esa arquitectura fue la tutela. Sin ella, el bloque de constitucionalidad habría quedado en manuales de derecho. La tutela convenció a los colombianos de que tenían derechos exigibles. Protegió a minorías y a débiles, obligó al sector salud a atender a todos los ciudadanos y le dio a la Corte Constitucional el flujo de casos con el que construyó su jurisprudencia. Quienes habían vivido bajo el estado de sitio permanente descubrieron, por primera vez, un mecanismo rápido para reclamar contra el propio Estado. De ahí salió también la figura del estado de cosas inconstitucional, aporte colombiano al constitucionalismo internacional con el que la Corte enfrentó situaciones estructurales y masivas de violación de derechos. La Constitución de 1991 ratificó además, por vía de la Ley 21 de ese mismo año, el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, otro instrumento internacional que entró al bloque y que reconfiguraría —a golpes de sentencias— la relación del Estado con los territorios étnicos.

La CIDH mira a Colombia: informes, visitas, medidas cautelares

Mientras el bloque de constitucionalidad se instalaba en la doctrina, la Comisión Interamericana multiplicaba su intervención directa sobre Colombia. La CIDH publicó su Segundo Informe sobre la situación de los derechos humanos en el país en 1993, y el Tercero en 1999, dos documentos que revisaron sistemáticamente la actuación de la fuerza pública, la impunidad estructural, la responsabilidad estatal por el paramilitarismo y la vulnerabilidad de líderes sociales, periodistas y opositores políticos. Entre ambos informes, la Comisión tramitó decenas de casos individuales, entre ellos los informes 1-94 y 2-94 de 1994, correspondientes a los expedientes 10.473 y 10.912.

El mecanismo que marcó a la política colombiana con más fuerza cotidiana fue el de las medidas cautelares. El 29 de noviembre de 1993, la presidenta nacional de la Unión Patriótica, Aída Avella Esquivel, y el secretario general del Partido Comunista Colombiano, Álvaro Vásquez del Real, solicitaron a la CIDH protección para la dirigencia de ambas organizaciones, ante la persistente negativa del Ministerio de Defensa a atender la magnitud del exterminio que estaba en curso. La UP había pasado, desde su fundación como salida política del proceso de paz con las FARC en 1985, por un asesinato sistemático de candidatos, concejales, alcaldes, congresistas y militantes de base que rondaba los miles y que la justicia colombiana no había querido o podido procesar. Al menos diez periodistas colombianos también llegarían a contar, con los años, con medidas cautelares para poder ejercer su profesión en condiciones de riesgo extremo. Las medidas no eran mágicas —no detenían las balas por sí solas— pero introducían un vigilante externo: obligaban al Estado a reportar, a coordinar esquemas de seguridad y a explicarse ante Washington cada vez que un beneficiario era asesinado.

La Corte contra el Estado: de Caballero Delgado a Mapiripán (1995-2005)

El paso siguiente —el litigio ante la Corte Interamericana— se abrió en 1995 con el caso Caballero Delgado y Santana vs. Colombia, primera sentencia condenatoria contra el Estado colombiano y primer reconocimiento judicial internacional de una desaparición forzada cometida en Colombia. La sentencia fue relativamente contenida, pero su valor fue simbólico: por primera vez, un tribunal ajeno al aparato judicial colombiano declaraba la responsabilidad internacional del país por hechos ocurridos dentro de su territorio y ejecutados por agentes de su fuerza pública. Ese primer fallo abrió el camino del litigio internacional como vía para luchar contra la impunidad y legitimó las denuncias de víctimas y organizaciones al reconocer los fundamentos de sus reclamos.

La verdadera consolidación llegó en la década siguiente. En la primera mitad de los 2000, la Corte IDH dictó tres sentencias que reordenaron la relación entre el Estado colombiano y sus víctimas. El 5 de julio de 2004, la Corte falló el caso 19 Comerciantes vs. Colombia, sobre la desaparición de un grupo de comerciantes en el Magdalena Medio a manos de una alianza entre paramilitares y agentes militares. El 15 de septiembre de 2005, dictó la sentencia sobre la masacre de Mapiripán, ocurrida entre el 15 y el 20 de julio de 1996, cuando grupos paramilitares aterrizaron en aeronaves con complicidad militar y asesinaron a decenas de personas en el casco urbano —el reporte inicial habló de 49 víctimas mortales— y provocaron centenares de desplazamientos. La CIDH había concluido en informe de fondo del 7 de marzo de 2005 la responsabilidad del Estado por acción y omisión, y había recomendado la reparación de los sobrevivientes; ante el incumplimiento, el caso pasó a la Corte, que confirmó la responsabilidad.

El caso La Rochela avanzaba en paralelo, aunque en cámara lenta. La masacre de una comisión judicial en el Magdalena Medio había ocurrido en enero de 1989, pero la denuncia ante la CIDH tardaría casi nueve años: la presentó el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo en octubre de 1997. El expediente pasó por las estaciones habituales del sistema —admisibilidad en 2002, informe de fondo a comienzos de 2005— hasta que en septiembre de ese año el Estado colombiano organizó en Bogotá un acto público de reconocimiento de responsabilidad, con presencia del vicepresidente de la República y de la ministra de Relaciones Exteriores. El gesto no bastó: pocos meses después la Comisión concluyó que las recomendaciones no se habían cumplido y remitió el caso a la Corte, que sentenció el 11 de mayo de 2007. En el análisis de fondo, la Corte abordó la ineficacia de investigaciones que eludían el análisis de patrones sistemáticos, punto que se volvería doctrina obligada para casos posteriores.

Así se cerraba el circuito. Una masacre ocurría, la Comisión la recibía, la instruía, publicaba informe de fondo, esperaba cumplimiento, no lo obtenía, la remitía a la Corte, la Corte fallaba, ordenaba reparaciones, investigaciones y garantías de no repetición, y la sentencia se convertía, vía bloque de constitucionalidad, en insumo interpretativo para los jueces colombianos que revisaban después otros casos análogos. Las decisiones interamericanas cobraron fuerza y dinamismo especialmente en los años 2000, cuando el volumen de casos colombianos ante San José se hizo imposible de ignorar.

La red: personas, oficinas y organizaciones

El sistema interamericano en su versión colombiana no fue obra de instituciones abstractas: lo movieron personas concretas, con nombre, oficina y trayectoria. En el despacho de la primera Corte Constitucional, mientras se redactaban las sentencias fundacionales de 1992 y 1993, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz —y más tarde Manuel José Cepeda Espinosa— fueron dando forma al bloque de constitucionalidad como pieza que permitía leer la Convención Americana con la misma naturalidad que un artículo de la Carta. Desde la academia y los seminarios donde se formaban los jueces, Rodrigo Uprimny Yepes tradujo esa doctrina a un lenguaje operativo que hizo posible aplicarla en un juzgado de circuito sin sentirla ajena.

Antes que ellos, en la Asamblea Constituyente, Álvaro Gómez Hurtado y Horacio Serpa Uribe habían presidido desde el bipartidismo el cuerpo que abrió la puerta. En el trasfondo diplomático de décadas anteriores, internacionalistas de tradición liberal como Diego Uribe Vargas habían preparado el terreno de las ratificaciones. Del otro lado del continente, en las salas de audiencia de San José, Pedro Nikken y Sergio García Ramírez fijaban desde la Corte IDH los estándares que llegarían a Colombia por vía de sentencia.

En un plano distinto, pero indispensable, el sistema no habría tenido casos que juzgar sin el trabajo hormiga de las organizaciones no gubernamentales y de las víctimas organizadas, que sostuvieron el pulso donde el Estado no llegaba. El Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo llevó como peticionario el expediente de La Rochela y decenas de expedientes más, y trabajó de la mano con CREDHOS, la Corporación Regional para la Defensa de los Derechos Humanos del Magdalena Medio, en la documentación de las redes de inteligencia y exterminio que operaban en la región. Detrás de cada carátula procesal había una historia y un tejido humano: familiares de víctimas de Trujillo que aprendieron a redactar denuncias en formato interamericano, sobrevivientes de Caloto que viajaban a Bogotá y luego a Washington, comunidades desplazadas de Urabá que sostenían testimonios durante años, líderes de la UP y del PCC que documentaban a sus propios muertos en los circuitos regionales del genocidio, esposas e hijas de jueces asesinados que terminaron convertidas, sin haberlo escogido, en litigantes ante San José. Ellos reunieron los testimonios, aguantaron los años de trámite entre Washington y San José y sostuvieron los procesos hasta la sentencia.

En el otro extremo, el Estado se defendía. Colombia participaba en las audiencias de la CIDH representada institucionalmente por la Cancillería a través de su Dirección de Derechos Humanos y DIH, y en las audiencias contenciosas de la Corte por equipos de agentes designados. La relación era ambivalente: mientras las Consejerías profesionalizaban el diálogo, otros sectores del Estado, la fuerza pública en particular, vivían el sistema interamericano como una intromisión hostil.

La huella: soberanía reconfigurada, impunidad interpelada

El paso del sistema interamericano por Colombia entre 1985 y 2005 dejó tres huellas de largo plazo. La primera es doctrinal: el bloque de constitucionalidad, con la Convención Americana adentro y la jurisprudencia de San José como criterio interpretativo obligado, quedó incorporado al derecho colombiano de un modo del que ningún gobierno posterior ha podido desprenderse. La soberanía cambió de forma: el Estado sigue siendo soberano, pero ese ejercicio se lee ahora bajo estándares regionales que jueces internos aplican como parte de su rutina. La figura del estado de cosas inconstitucional, con la que la Corte Constitucional enfrentó situaciones estructurales de violación de derechos, funcionó como el equivalente doméstico de la lógica sistémica que la Corte IDH aplicaba a los patrones de violaciones.

La segunda huella es de justicia sustantiva. En un país donde el aprovechamiento estratégico del fuero militar por parte de agentes estatales había estructurado un sistema de impunidad —con casos como el del barrio Contador en Bogotá, donde en 1980 el Inspector General de la Policía ordenó cesar todo procedimiento contra los once agentes acusados de asesinar a siete personas, hecho que el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas condenó en 1982— el sistema interamericano funcionó como tribunal sustituto. Las víctimas encontraron en Washington y San José lo que Bogotá les negaba: investigación seria, imputación de responsabilidad estatal, reparación ordenada. La legitimación fue mutua: los reclamos de las víctimas ganaron respaldo internacional, y el sistema ganó densidad y jurisprudencia con los casos colombianos.

La tercera huella es política y ambigua. El Estado colombiano jugó a dos manos: construyó institucionalmente su apertura al derecho interamericano, con Consejerías, ratificaciones y control constitucional previo, mientras toleraba o participaba en las violaciones que alimentaban el litigio internacional. El sistema funcionó, por eso, en dos registros simultáneos: como herramienta de legitimación externa del propio Estado, que exhibía sus firmas y su cooperación como credenciales, y como tribunal sustituto ante la impunidad que ese mismo Estado no podía o no quería desmantelar por dentro. La internalización del sistema interamericano vía Constitución de 1991 no fue un acto de convicción soberana pura: fue la salida institucional a una tensión que el país no había logrado resolver en cien años de vida republicana.

Esa tensión no se cerró en 2005. Las sentencias de Mapiripán y La Rochela abrieron una segunda ola —Ituango, Pueblo Bello, La Granja, El Aro, Manuel Cepeda Vargas, resuelto por la Corte IDH el 26 de mayo de 2010— que llevaría al Estado colombiano a acumular una de las carteras de sentencias contenciosas más pesadas del continente. El sistema interamericano quedó entretejido con la manera en que Colombia se juzga a sí misma. Sede fundacional de la OEA en 1948 y anfitrión del asesinato de Gaitán el mismo día, Bogotá vio nacer el sistema bajo el fuego y volvió a encontrárselo, medio siglo después, como el espejo en el que el Estado tuvo que mirarse.