Panamericanismo

El panamericanismo es la doctrina y el sistema institucional que, entre finales del siglo XIX y mediados del XX, organizó las relaciones entre las repúblicas del hemisferio occidental bajo el principio de la solidaridad americana. Nacido de dos vertientes irreconciliables —la aspiración bolivariana a una confederación hispanoamericana y la voluntad estadounidense de vertebrar un mercado y un orden jurídico continentales bajo su tutela—, terminó imponiéndose en su segunda versión: la que arranca en la Primera Conferencia Internacional Americana de Washington en 1889, convocada por James G. Blaine, se prolonga en una decena de conferencias y desemboca, en Bogotá en 1948, en la Organización de Estados Americanos. Para Colombia fue un marco ambivalente. Durante la Regeneración y la Hegemonía Conservadora sirvió como discurso de civilización jurídica y catolicidad hispánica compatible con el proyecto interno del régimen; pero, tras la separación de Panamá en 1903, se volvió también el escenario obligado en que un país humillado debió acomodarse a la potencia que lo había desmembrado. Retórica de hermandad hemisférica y realidad de subordinación estructural convivieron, sin resolverse, durante medio siglo.

La sombra larga de Bolívar y el vacío que llenó Washington

La genealogía del panamericanismo se remonta al Congreso Anfictiónico de Panamá de 1826, convocado por Simón Bolívar como asamblea inaugural de las repúblicas recién emancipadas. Bolívar habló entonces de "una nación de repúblicas" y preguntó, con esa retórica suya que confundía diagnóstico y profecía, quién podría resistir a América unida bajo una ley y guiada por la libertad. El alcance concreto de la fórmula nunca quedó claro: oscilaba entre la aspiración federativa y la conciencia de que las nuevas repúblicas apenas podían sostenerse por sí solas.

Las exclusiones del Congreso son tan reveladoras como las invitaciones. Bolívar dejó fuera a Estados Unidos por considerarlo "extranjero y heterogéneo" en lengua, historia y cultura, y también en deferencia a las susceptibilidades británicas; excluyó a Brasil por ser una monarquía, y a Haití con el mismo argumento cultural aplicado a Washington. En cambio invitó a Gran Bretaña, persuadido de que "nuestra federación americana no puede sobrevivir sin la protección inglesa". Aquellas ausencias iniciales terminaron revertidas —Estados Unidos y Brasil fueron finalmente invitados—, pero el gesto marca el origen: la unidad soñada por Bolívar era hispanoamericana, no continental, y buscaba en Londres, no en Washington, el contrapeso de las grandes potencias.

Pedro Gual, canciller grancolombiano, fue quien tradujo el proyecto en instituciones: organizó la Secretaría de Relaciones Exteriores, envió misiones diplomáticas a América y Europa, y convocó la Asamblea de Panamá. El resultado, sin embargo, fue el de casi todos los proyectos de Bolívar en sus últimos años. La Gran Colombia se disolvió hacia 1830 —el mismo año de su muerte—, la Federación Centroamericana sobrevivió apenas hasta 1839, y el Libertador reconoció el fracaso con la frase que se ha vuelto lápida: "hemos arado en el mar".

El vacío institucional que dejó ese fracaso fue el terreno sobre el cual, seis décadas después, Estados Unidos construiría su propia versión del panamericanismo. Cuando Blaine convocó a los delegados americanos a Washington en 1889, la iniciativa ya no partía del sur ni buscaba una confederación política: partía del norte y buscaba un sistema de arbitraje, un mercado unificado y una Unión Panamericana con sede en Washington. La idea bolivariana había sido, sin escándalo aparente, capturada.

La Regeneración se asoma al concierto americano

Colombia llegó al panamericanismo institucional en pleno proyecto regenerador. Rafael Núñez había asumido la presidencia por segunda vez en 1884 e impulsado la Constitución de 1886, una carta centralista y confesional que rompía con el federalismo radical y ataba el Estado a la Iglesia católica. El Concordato firmado con la Santa Sede en 1887 consagró al catolicismo como religión oficial, devolvió propiedades eclesiásticas confiscadas por gobiernos anticlericales, entregó la educación pública a los preceptos de la Iglesia y abolió el divorcio. Miguel Antonio Caro, principal ideólogo del régimen y vicepresidente que reemplazó a Núñez cuando éste enfermó en 1892, insistía en que la salud y la educación debían ser dirigidas por la Iglesia y sostenidas por la caridad. Era una restauración cristiana con lenguaje jurídico.

Ese régimen tenía razones ideológicas para simpatizar con la idea de un orden internacional americano fundado en el derecho. La Regeneración se pensaba a sí misma como respuesta al desorden liberal, como retorno a la tradición hispánica y católica, como afirmación de la civilización frente a la barbarie del radicalismo previo. El panamericanismo blaineano —con su énfasis en el arbitraje, los tratados comerciales y la codificación del derecho internacional— ofrecía una gramática compatible: reglas antes que fuerza, contratos antes que guerras.

Pero la Regeneración también tenía costos internos que estrechaban su margen. Vetos a la participación liberal en el Congreso, manipulación electoral, fusilamientos, destierros, clausura de periódicos: un régimen escasamente democrático que generó tensiones crecientes con el liberalismo y que, sumado a las presiones económicas, contribuyó al estallido de la Guerra de los Mil Días en octubre de 1899. Colombia entró al nuevo siglo, y al nuevo sistema hemisférico, en guerra civil.

Fue en ese contexto que el delegado colombiano Urrutia propuso en una de las primeras conferencias panamericanas que las naciones del hemisferio recurrieran al arbitraje para dirimir sus diferencias y que se estableciera un tribunal permanente de arbitraje para América. La propuesta condensa el sesgo colombiano: un país débil, en guerra consigo mismo, apostaba por el derecho como instrumento para disciplinar el poder. La Tercera Conferencia Panamericana, celebrada en Río de Janeiro, no pudo siquiera discutir el arbitraje: Estados Unidos se opuso, y el punto —junto con el cobro armado de deudas— fue trasladado a la Segunda Conferencia de La Haya. El país que necesitaba las reglas era también el que menos podía imponerlas.

1903: la fractura

La Guerra de los Mil Días terminó el 21 de noviembre de 1902 con la firma de la paz a bordo del buque estadounidense Wisconsin. Colombia quedó en la ruina, y el istmo de Panamá —territorio históricamente periférico, agitado por décadas de insurrecciones locales y ahora atravesado por el interés del canal— quedó en la peor de las coyunturas.

El Tratado Herrán-Hay, firmado a comienzos de 1903 para autorizar a Estados Unidos la construcción del canal, fue ratificado sin dificultad por el Senado estadounidense y rechazado por el Senado colombiano, que temía perder la soberanía sobre el istmo. En un país cualquiera, en un año cualquiera, ese rechazo habría abierto una negociación. En la Colombia devastada de 1903 y frente al Roosevelt del big stick, abrió una fractura territorial.

El 3 de noviembre de 1903 Panamá se separó de Colombia con apoyo activo de Washington. El destructor Nashville fue posicionado frente a Colón, y las autoridades estadounidenses declararon que las tropas colombianas no tendrían acceso ni a Colón ni a Ciudad de Panamá. Philippe Buneau-Varilla, promotor francés del canal convertido en primer ministro plenipotenciario de la nueva república, firmó el 18 de noviembre el Tratado Hay-Buneau-Varilla, ratificado por el Senado estadounidense a comienzos de 1904. Roosevelt había hablado antes del rechazo colombiano con desprecio abierto —llamó a los colombianos "contemptible little creatures", despreciables criaturillas— y ahora actuaba en consecuencia. Los esfuerzos militares y diplomáticos de Colombia por recuperar el istmo fracasaron, bloqueados por las unidades navales estadounidenses y por los responsables de la política en Washington.

La pérdida de Panamá fue muchas cosas a la vez: humillación nacional, pérdida territorial mayor, revelación brutal del significado real de la Doctrina Monroe. Congeló las relaciones bilaterales por más de una década y produjo, en Colombia, un repliegue introvertido y aislado frente al mundo. También marcó a una generación entera. Los llamados Centenarios —los intelectuales y políticos que celebrarían el centenario de la Independencia en 1910 y moldearían la vida pública en las décadas siguientes— crecieron atravesados por tres cicatrices: la Guerra de los Mil Días, la pérdida de Panamá y la dictadura de Reyes. De ese trauma extrajeron un antiimperialismo sordo y un nacionalismo defensivo que convivirían, sin resolverse, con la subordinación práctica a Washington.

Respice polum: la política del acomodo

El presidente William Howard Taft declaró en 1912 que todo el hemisferio americano sería, "de hecho", de Estados Unidos, invocando la superioridad racial como justificación. Su "diplomacia del dólar" pretendía sustituir el obús rooseveltiano por el dólar, aunque los marines siguieron interviniendo en la región cuando los intereses estadounidenses lo requerían. El Congreso estadounidense le otorgó además la facultad de vender armas a los gobiernos latinoamericanos, un dispositivo por el cual la vigilancia de los intereses de Washington fue delegándose gradualmente en las oligarquías locales. Ese era el continente al que Colombia debía regresar.

El regreso tuvo un nombre —Marco Fidel Suárez— y una fórmula: Respice polum, "mirar al norte". Suárez, presidente entre 1918 y 1921, formuló abiertamente una política exterior pronorteamericana ligada a dos hechos convergentes: la ratificación pendiente del Tratado Urrutia-Thomson y la nueva hegemonía económica de Estados Unidos en la posguerra. La fórmula ha sido leída como capitulación ideológica, pero admite una lectura menos generosa consigo misma y más honesta: era la única salida viable. La guerra había desplazado al comercio europeo del mercado colombiano —la participación estadounidense en las importaciones pasó del 27,1% en 1913 al 55,6% en 1915 y al 72,4% en 1919, mientras la alemana caía a cero—, y sin capital estadounidense la reconstrucción del país era impensable. La ideología solo puso nombre a lo que la balanza comercial ya había decidido.

El Tratado Urrutia-Thomson, firmado en Bogotá el 6 de abril de 1914, era el instrumento formal de esa reconciliación. Estipulaba una indemnización de veinticinco millones de dólares para Colombia por la pérdida de Panamá y —en su versión original— incluía la expresión inglesa "sincere regret" como reparación moral, que las lecturas colombianas interpretaban como confesión de culpa por los eventos de 1903. El Senado estadounidense demoró la ratificación durante años y modificó el texto antes de aprobarlo. El Congreso colombiano ratificó la versión modificada el 22 de diciembre de 1921, y el canje de ratificaciones se realizó en Bogotá el 1 de marzo de 1922, firmado por el canciller Antonio José Uribe. Entre la firma y la ratificación habían transcurrido ocho años; entre la separación de Panamá y el cobro de la indemnización, casi dos décadas.

La oposición interna al tratado fue amarga. Laureano Gómez —joven, incisivo, dueño ya de esa retórica que caracterizaría toda su carrera— encabezó la resistencia conservadora "histórica" y confrontó abiertamente a Suárez durante la campaña de aprobación en 1914. Alfonso López lo acompañó desde el liberalismo. Los debates parlamentarios contra la administración Suárez se cruzaron con las tensiones internas del propio gobierno, y Suárez enfrentó una oposición sostenida que terminó minando su presidencia. Detrás del debate público circulaba otra corriente menos elevada: la ratificación del tratado estaba enlazada con las decisiones sobre concesiones petroleras a compañías extranjeras, y el ingreso de los veinticinco millones —sumado a la nueva inversión estadounidense en petróleo y banano— transformaría la economía colombiana en los años veinte.

El derecho como escudo del débil

La política del acomodo no agotó, sin embargo, la conducta colombiana en las conferencias panamericanas. Colombia tenía razones específicas para tomarse en serio el orden jurídico hemisférico: sin territorio marítimo estratégico ni ejército respetable, el derecho internacional era su única defensa disponible frente a la potencia del norte. Esa condición estructural —ser demasiado pequeño para el poder pero demasiado orgulloso para la sumisión abierta— produjo un estilo diplomático reconocible: adhesión enfática al panamericanismo como sistema de reglas, escepticismo silencioso sobre las intenciones estadounidenses.

La propuesta del delegado Urrutia sobre el tribunal permanente de arbitraje se inscribe en esa línea. También la evaluación favorable que Suárez, incluso desde su presidencia pronorteamericana, hizo de los congresos panamericanos como instancias de cooperación genuina. Cuando Woodrow Wilson propuso un Tratado de Amistad entre las naciones del hemisferio occidental, Suárez consideró la reunión en términos favorables, sin ilusiones excesivas sobre lo que Colombia podría obtener de él.

El punto de mayor tensión colectiva llegó en la Séptima Conferencia Panamericana, celebrada en Montevideo en 1933. Allí se aprobó la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, cuyo artículo octavo consagraba el principio de no intervención de un Estado en los asuntos internos de otro. La discusión fue aguda: era la primera vez que Estados Unidos aceptaba formalmente una limitación jurídica a lo que la Doctrina Monroe le había venido concediendo desde 1823. Tres años después, en la conferencia especial de Buenos Aires de 1936, se aprobó la propuesta de Franklin D. Roosevelt para crear un mecanismo de consulta continental ante conflictos bilaterales y conmociones civiles, con motivo del fin de la guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay; la primera reunión de consulta se realizó en 1939, ante la Segunda Guerra Mundial. El sistema estaba encontrando, tardíamente, algunas reglas.

Colombia participó también en la tradición latinoamericana del asilo diplomático, codificada en diversas convenciones regionales desde 1928, y tuvo un papel relevante en la evolución de los mecanismos de protección para exiliados. Era otro terreno donde la diplomacia jurídica podía funcionar como protección: los pequeños se protegían entre sí de la arbitrariedad del grande.

Un ministerio de fronteras

La política exterior de la Hegemonía Conservadora tuvo una anatomía peculiar que conviene mirar de cerca. Entre 1910 y 1930, el Partido Conservador dominó el poder con notable estabilidad: se mantuvo el orden público, se respetaron las libertades civiles de las clases altas, y el país recuperó una imagen internacional respetable. Bajo el gobierno de Carlos E. Restrepo (1910-1914) se creó la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, uno de los intentos institucionales por dotar a la Cancillería de continuidad técnica.

Pero la práctica reveló una fragmentación persistente. El Ministerio de Relaciones Exteriores funcionó como un "Ministerio de Fronteras": concentraba su atención en litigios limítrofes y ejercía una diplomacia política discreta, mientras las dimensiones estratégicas —la diplomacia cafetera, la comercial, la tecnológica— quedaban en manos de otras entidades. La Federación Nacional de Cafeteros, los ministerios económicos, las delegaciones especializadas: allí se jugaba la relación real con Estados Unidos. La Cancillería administraba el ritual panamericano y los pleitos con los vecinos; la sustancia estaba en otra parte.

Esa fragmentación institucional tenía implicaciones profundas. Convertía a Colombia en un actor internacional dividido: la retórica hemisférica del panamericanismo se pronunciaba desde la Cancillería, mientras las decisiones que ataban al país al norte se tomaban en negociaciones económicas específicas. El régimen conservador se pensaba a sí mismo como custodio del orden jurídico internacional y de la tradición hispánica, pero simultáneamente firmaba concesiones petroleras y bananeras que reorganizaban la economía nacional en función de los intereses estadounidenses.

Dos visiones convivieron en tensión permanente. La orientación pronorteamericana del respice polum —articulada por Suárez y sostenida por el pragmatismo conservador— y la corriente conocida como respice similia, que reivindicaba una diplomacia orientada hacia los pares latinoamericanos como alternativa al alineamiento con Washington. La segunda nunca desplazó a la primera, pero la disciplinó: puso límites simbólicos al servilismo, ofreció una gramática de dignidad para vestir la subordinación.

El pensamiento conservador de la época encontró en el panamericanismo una utilidad que iba más allá de la política exterior. Marco Fidel Suárez y otros ideólogos del régimen construyeron su doctrina sobre la defensa de los derechos de la mayoría católica y la unanimidad moral como principio político. En ese marco, el hermanamiento hemisférico —presentado como comunión de repúblicas cristianas y latinas frente al desorden del mundo— reforzaba la legitimidad interna del proyecto conservador. El panamericanismo servía menos para gestionar el mundo que para explicárselo al país en clave conservadora.

Bogotá 1948: el punto culminante y su ruina

La adhesión colombiana al panamericanismo alcanzó su punto simbólico más alto en la Novena Conferencia Internacional de Estados Americanos, inaugurada en Bogotá el 30 de marzo de 1948. Colombia fue elegida como sede en reconocimiento a su larga tradición de fidelidad al sistema; la conferencia debía transformar la vieja Unión Panamericana en una organización moderna, con carta constitutiva y tratado de solución pacífica de controversias. Era el momento en que medio siglo de diplomacia jurídica cristalizaría en una institución permanente.

La ciudad estaba tensa antes de que empezaran las sesiones. El general George Marshall, secretario de Estado estadounidense, había propuesto incluir en la agenda la represión de movimientos subversivos de origen foráneo —la sombra de la Guerra Fría entraba por la puerta grande—, y las delegaciones latinoamericanas llegaban con una agenda propia centrada en la cooperación económica: querían un plan Marshall para América, no una cruzada anticomunista. Las tensiones eran reales, pero manejables. Se esperaba que, tras algunas semanas de discusión, saliera aprobada la Carta de la OEA y quedaran para más tarde los asuntos económicos.

El 9 de abril de 1948, a la una de la tarde, Jorge Eliécer Gaitán salió de su oficina en el centro de Bogotá y fue asesinado a tiros. El caudillo liberal, capaz de convocar multitudes con su elocuencia y de expresar la ira acumulada de las clases populares colombianas, había sido excluido de la delegación oficial en la conferencia por el gobierno conservador de Ospina Pérez. Su muerte encendió el Bogotazo: horas de saqueos, incendios y violencia que dejaron el centro de la ciudad en ruinas y convirtieron la conferencia panamericana en una reunión sitiada. Las delegaciones se refugiaron, los debates se suspendieron, y durante días se dudó de si el evento podría concluir. Concluyó. Se aprobaron la Carta de la OEA y el Pacto de Bogotá sobre solución pacífica de controversias; los asuntos económicos quedaron para una conferencia posterior en Buenos Aires que nunca produjo lo que América Latina esperaba.

La coincidencia del asesinato de Gaitán con la fundación de la OEA en Bogotá tiene una densidad simbólica difícil de exagerar. El país que había hecho del panamericanismo su gramática internacional, que había aceptado la fórmula respice polum como precio del ingreso a la modernidad, celebraba el nacimiento de la organización hemisférica mientras su capital ardía por el asesinato del político que mejor había expresado la insatisfacción con el orden interno que ese mismo panamericanismo ayudaba a legitimar.

Alberto Lleras Camargo, que había dirigido la Unión Panamericana desde junio de 1947, fue elegido primer Secretario General de la OEA. Su gestión —consolidación institucional, puesta en marcha del aparato jurídico, definición de la estructura administrativa— sería después recordada como "la edad de oro de la OEA". Lleras aportó al organismo lo que Colombia había cultivado durante medio siglo: la creencia genuina en el valor del derecho internacional como escudo del pequeño frente al grande, combinada con la aceptación realista de la hegemonía estadounidense como marco inescapable.

Balance de un dispositivo ambivalente

Visto en conjunto, el panamericanismo fue para la Colombia de la Regeneración y la Hegemonía Conservadora un dispositivo de doble filo. Como ideología, ofreció al régimen conservador una gramática internacional compatible con su proyecto interno: orden jurídico, catolicidad hispánica, civilización frente a barbarie, cooperación entre repúblicas ordenadas. Como práctica, obligó a Colombia a acomodarse a la potencia que la había mutilado en 1903, transformando la diplomacia en un ejercicio de gestión del trauma bajo el ropaje del hermanamiento. El respice polum de Suárez y el Tratado Urrutia-Thomson sellaron ese acomodo, y la ratificación de 1921-1922 abrió la puerta a la inversión estadounidense que reconfiguraría la economía colombiana en los años veinte.

Reducir el panamericanismo colombiano a esa subordinación sería, sin embargo, inexacto. La propuesta del delegado Urrutia sobre el tribunal de arbitraje, la participación colombiana en la codificación del asilo diplomático, la evaluación favorable de Suárez sobre los congresos interamericanos, el papel de Lleras Camargo en la construcción jurídica de la OEA: todo eso indica que Colombia usó también el marco panamericano —dentro de sus límites— para intentar disciplinar el poder hegemónico mediante normas. El país sin flota ni ejército respetable apostó, con el escepticismo del débil pero también con su necesidad estratégica, a que las reglas podían morigerar la arbitrariedad. En Montevideo en 1933, cuando Estados Unidos aceptó formalmente el principio de no intervención, hubo un momento en que esa apuesta pareció rendir frutos.

La generación de los Centenarios, formada por el trauma de la pérdida de Panamá, cultivó un antiimperialismo que nunca cuajó en política exterior distinta pero que dio a Colombia una conciencia lúcida sobre la naturaleza del sistema. El país aceptó las reglas del juego sin ilusiones. Sabía que el panamericanismo era también, y sobre todo, un instrumento de la hegemonía estadounidense; pero sabía además que fuera de ese instrumento no había, para una nación de sus dimensiones y su historia, ningún otro juego posible. El fracaso del proyecto bolivariano había cerrado esa alternativa un siglo antes, y el vacío institucional que dejó fue el que Washington ocupó desde 1889.

Queda una pregunta sin respuesta cómoda. ¿Fue la Hegemonía Conservadora especialmente responsable de la subordinación panamericana colombiana, o simplemente administró una condición estructural que cualquier régimen habría enfrentado? La respuesta honesta reconoce ambas cosas. La estructura era efectivamente inescapable: sin Panamá, sin ejército, sin capital propio, ningún gobierno colombiano de la primera mitad del siglo XX habría podido eludir la órbita estadounidense. Pero el régimen conservador hizo de la necesidad virtud, convirtió el acomodo en doctrina y vistió con lenguaje de civilización hispánica lo que era, en esencia, una diplomacia de país vencido. La Danza de los Millones que siguió a la ratificación del Urrutia-Thomson fue el momento en que esa alquimia se hizo visible: el oro estadounidense fluyó a Colombia, transformó su economía, y el régimen que lo administró se pensó a sí mismo como custodio de una tradición jurídica hemisférica de raíz bolivariana. La historia había arado en el mar dos veces —una en 1830, otra en 1903—, y de esas dos aradas surgió el panamericanismo colombiano tal como fue.