Eduardo Cifuentes Muñoz

La semblanza

Cifuentes pertenece a una generación de juristas formada en la Universidad de los Andes en el último cuarto del siglo XX, cuando esa institución —privada, laica, fundada en 1949 sobre el modelo de las universidades norteamericanas, con apoyo de políticos liberales y conservadores y de industriales— empezaba a producir cuadros técnicos que ocuparían buena parte de las nuevas instituciones del Estado. Abogado uniandino, director de posgrados de su Facultad de Derecho, profesor e investigador de la misma casa y autor de varios libros y artículos, Cifuentes llegó a la Corte Constitucional con un perfil que combinaba capital académico, experiencia en el sector privado —había sido director de investigaciones del Banco de Colombia— y una filiación intelectual liberal que no era militancia partidista sino disposición doctrinaria: creencia en la supremacía de la Constitución, en los derechos fundamentales como límite al poder y en la función activa del juez para hacerlos valer.

Ese perfil coincidía con lo que la coyuntura demandaba. La nueva Corte necesitaba magistrados sin ataduras con la vieja jurisprudencia del estado de sitio, capaces de leer la Constitución de 1991 con ojos frescos y de sostener, frente al Ejecutivo y al Congreso, una lectura expansiva de los derechos. Cifuentes tenía la formación para hacerlo, la autoridad académica para justificarlo y la temperatura anímica de un profesor que llega a los estrados a seguir enseñando. En los ocho años siguientes eso se tradujo en una producción jurisprudencial que definió el rumbo de la Corte más que la firma de casi cualquier otro magistrado de la primera generación.

Los orígenes: formación uniandina y perfil intelectual

La trayectoria previa a la Corte se comprende contra el fondo del ecosistema uniandino. En sus primeras décadas, Los Andes se había especializado en ingeniería, con carreras que formaban élites técnicas al margen de la tradición humanística y confesional de las viejas universidades colombianas. Cuando Cifuentes se forma allí como abogado, la Facultad de Derecho ya se había consolidado como un espacio de producción jurídica con vocación cosmopolita, permeada por corrientes del constitucionalismo estadounidense y europeo, y con una relación estrecha con el sector privado y los organismos multilaterales.

Ese entorno explica dos rasgos suyos que después serían decisivos. El primero, su comodidad para moverse entre la academia y el mundo empresarial: la dirección de investigaciones del Banco de Colombia no fue un paréntesis, sino la señal de un perfil técnico capaz de dialogar con el capital y con la banca sin abandonar la vocación docente. El segundo, la costumbre de escribir. La obra publicada de Cifuentes —libros y artículos de derecho constitucional— fue, más que un adorno curricular, la infraestructura intelectual desde la cual habló como magistrado. Muchas de las tesis que después firmaría como ponente en la Corte habían sido antes argumentadas en sus escritos académicos. Cuando la Corte lo escogió como redactor de sentencias fundacionales, la doctrina ya estaba escrita: solo faltaba convertirla en derecho vinculante.

Su perfil liberal debe entenderse en ese registro. No fue una adscripción al Partido Liberal, sino un temperamento doctrinario propio del nuevo constitucionalismo latinoamericano que se afianzaba en la región desde los ochenta. Una perspectiva jurídica progresista que defendía la supremacía constitucional, el Estado de derecho y los derechos humanos, impulsada mayoritariamente por abogados que promovieron reformas jurídicas en toda América Latina. Cifuentes fue, en ese sentido, un nodo colombiano de esa corriente transnacional.

La Constitución de 1991 y la ventana institucional

La Corte Constitucional a la que Cifuentes llegó en 1993 era una institución recién nacida y ambiciosa. La Constitución promulgada el 4 de julio de 1991, tras los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente instalada el 4 de febrero de ese año en el Salón Elíptico del Congreso bajo la copresidencia de Álvaro Gómez Hurtado, Antonio Navarro Wolff y Horacio Serpa Uribe, había creado tres innovaciones que se retroalimentaban: la propia Corte, como guardiana de la supremacía normativa de la Constitución; la acción de tutela, como instrumento expedito de protección de derechos fundamentales al alcance de cualquier ciudadano; y una nueva arquitectura judicial —Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Consejo Superior de la Judicatura— que buscaba modernizar un aparato de justicia agotado por décadas de estado de sitio.

La Carta reemplazaba a la Constitución de 1886. Aquel texto había regido más de cien años. Su vigencia se suspendía con tanta frecuencia mediante el estado de sitio que había terminado por convertirse en obstáculo para la democracia. El proceso constituyente, propuesto bajo el gobierno de Virgilio Barco y convocado formalmente por César Gaviria, se había abierto camino en un país asfixiado por la violencia narcoterrorista —más de seiscientos atentados en diez años, periodistas asesinados, jueces con precio en la cabeza, la explosión de sedes de medios y del edificio de inteligencia estatal— y por la crisis del bipartidismo tradicional. La Asamblea contó con la participación del M-19, guerrilla desmovilizada, del liberalismo, del Movimiento de Salvación Nacional, de minorías indígenas y negras, aunque la guerrilla activa permaneció al margen. Pablo Escobar se entregó a la justicia en torno al 4 de julio de 1991, la misma fecha de promulgación de la Carta, y fue recluido en La Catedral en Envigado: la nueva Constitución nacía literalmente junto al gesto simbólico del capo entregándose al Estado que la Carta pretendía reconstruir.

Esa coyuntura —una Constitución flamante, un país en crisis, unas instituciones por estrenar, un Congreso lento en reglamentar y un Ejecutivo ocupado en apagar incendios— abrió una ventana institucional excepcional para la Corte. No había jurisprudencia previa que la atara, ni contrapesos consolidados que la disputaran, ni doctrina competidora en el propio texto. Todo estaba por decidirse: qué derechos eran fundamentales, qué alcance tenía la tutela, cómo se protegía a las minorías, hasta dónde podía el juez ordenar prestaciones al Estado. En esa ventana, un magistrado con capital académico, prosa depurada y disposición a escribir sentencias largas y doctrinariamente ambiciosas podía imprimir dirección al conjunto. Cifuentes tenía todo eso.

La trayectoria: el magistrado (1993-2000)

Cifuentes fue elegido magistrado a partir de una terna presentada por el Presidente de la República, mecanismo que la Carta de 1991 estableció para una de las vías de nominación al alto tribunal. En la votación obtuvo 87 votos, frente a 17 de Gustavo Zafra Roldán y ninguno de Jesús Pérez González-Rubio, resultando el candidato más respaldado. Ejerció como magistrado desde 1993 hasta 2000, en un periodo que abarcó los gobiernos de César Gaviria Trujillo, Ernesto Samper Pizano y Andrés Pastrana Arango, y que coincidió con la etapa formativa de la doctrina constitucional colombiana.

En esos ocho años la Corte trabajó como cuerpo colegiado y con una autoconciencia institucional muy marcada de ser una corporación nueva llamada a fundar tradición. Junto a Cifuentes se sentaron, en distintas composiciones, magistrados como Ciro Angarita Barón —cuya jurisprudencia temprana sobre derechos fundamentales fue especialmente influyente—, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Jaime Sanín Greiffenstein, Simón Rodríguez Rodríguez, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell. Cada uno aportó sensibilidades distintas —más liberal-progresistas unos, más conservadores o textualistas otros—, pero la conversación colegiada produjo, en aquellos primeros años, una jurisprudencia audaz.

Las sentencias de esa primera Corte desarrollaron nuevas visiones de los derechos sociales y transformaron a fondo la visión del Estado. Protegieron minorías y sectores vulnerables, obligaron a la burocracia —muy señaladamente a la del sector salud— a atender a todos los ciudadanos, y desmontaron prácticas administrativas que trataban los derechos como concesiones y no como títulos exigibles. La tutela se convirtió en el instrumento por el que millones de colombianos, sin abogado ni ritual, podían ir ante un juez y reclamar protección inmediata. La jurisprudencia se volvió el espacio donde la Constitución de 1991 creció y mostró su maleabilidad para dar respuesta a reclamos sobre salud, educación, vida digna, seguridad social y ambiente sano.

Cifuentes fue, en ese proceso, un ponente frecuente y una voz doctrinal reconocida. Su formación académica lo predisponía a escribir sentencias largas, densamente argumentadas, con extensas consideraciones dogmáticas; a citar doctrina comparada y a construir el fallo como pieza de doctrina más que como decisión puntual. La marca de estilo era coherente con la ambición institucional: cada sentencia era también un ladrillo en la construcción del edificio jurisprudencial. Presidió la Corte —el cargo rotaba por elección interna de los magistrados— y desde esa posición representó a la corporación en momentos de tensión con el Ejecutivo, sobre todo durante los estados de excepción y las medidas económicas que sucesivos gobiernos intentaron blindar frente al control constitucional.

El impacto de la Corte a lo largo de la década fue enorme: sus sentencias marcaron aspectos diversos de la vida política, económica y social, y contribuyeron a que la corporación se consolidara como una de las instituciones más fuertes y de mayor confianza para los colombianos, según datos de 2006 recogidos por Rodrigo Uprimny Yepes y sus colaboradores. En vísperas de la salida de Cifuentes, en 2000, la Corte firmó una sentencia decisiva sobre desplazamiento forzado que ordenó al Ejecutivo enfrentar la falta de reglamentación de la Ley 387, la ausencia de competencias claras de los comités territoriales y el papel poco definido de la Red de Solidaridad Social como coordinadora del sistema. La Corte sostuvo que los desplazados no podían ser excluidos de programas estatales por argumentos de disponibilidad presupuestal: los derechos fundamentales no admiten esa clase de excusa. Era la doctrina cristalizando en dispositivos concretos de política pública.

El Defensor del Pueblo (2000-2003)

Al terminar su periodo en la Corte, Cifuentes pasó a dirigir la Defensoría del Pueblo, cargo que ejerció entre 2000 y 2003. El tránsito fue orgánico: la Defensoría era la otra institución que la Constitución de 1991 había creado para poner en manos ciudadanas la protección de derechos, y su trabajo se apoyaba en buena parte en la acción de tutela y en la jurisprudencia que Cifuentes había contribuido a construir. Dirigirla, después de haberla ayudado a hacer viable desde la Corte, tenía la lógica de un ciclo que se cierra.

El escenario, sin embargo, era mucho más duro. Los años 2000 a 2003 fueron los peores del recrudecimiento del conflicto armado interno: la política de sometimiento a la justicia había fracasado, el proceso de paz entre el gobierno de Pastrana y las FARC —cuya luna de miel había durado apenas dos meses después de la posesión— avanzaba y retrocedía sin desenlace, y los grupos paramilitares crecían en capacidad de agresión contra la población civil. La crisis de gobernabilidad heredada del gobierno de Samper, marcada por la financiación de campañas por parte del cartel de Cali, había dejado además serios problemas de legitimidad institucional que su sucesor no pudo resolver.

En ese contexto, la Defensoría bajo Cifuentes desarrolló el Sistema de Alertas Tempranas, que emitía informes de riesgo y notas de seguimiento periódicas sobre situaciones de conflicto armado en territorios específicos. El SAT se convirtió en un mecanismo continuo de monitoreo y prevención de violaciones a derechos humanos, cuyos productos serían usados durante los años siguientes como referencia obligada por autoridades civiles, cortes y organismos internacionales. La Defensoría mantuvo, además, presencia en terreno durante episodios de confrontación entre fuerza pública y comunidades: en al menos un caso documentado, durante una marcha campesina en Nariño, la misión encabezada por el entonces defensor regional Carlos Maya fue atacada por helicópteros del Ejército y por el Esmad con gases y tiros de fusil, evidencia de que estar presente en zonas de tensión conllevaba riesgo institucional real.

La producción intelectual de la entidad se mantuvo activa. En 2003 publicó El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales, dentro de su Serie DESC, señal de que la institución trabajaba también como usina de análisis normativo en derechos económicos, sociales y culturales. La huella de Cifuentes en la Defensoría fue, así, doble: consolidó su función de monitoreo del conflicto y afianzó su vocación de espacio jurídico donde los derechos consagrados en la Carta encontraban argumentación técnica y proyección internacional.

La obra doctrinaria

Cifuentes es un autor jurídico prolífico y su producción académica se articuló con su labor jurisdiccional. La particularidad de su trayectoria es que las categorías con las que trabajó como profesor uniandino —derechos fundamentales, bloque de constitucionalidad, ponderación, mínimo vital, protección de minorías— reaparecen en sus sentencias como magistrado. En pocos juristas colombianos de su generación se ve con tanta nitidez la continuidad entre aula y estrados.

Las tesis centrales de esa obra son reconocibles. La noción de mínimo vital, por ejemplo, permitió a la Corte ordenar el pago de salarios y mesadas pensionales atrasadas cuando su ausencia comprometía la subsistencia del titular: una construcción doctrinaria que convirtió un principio genérico —la dignidad humana— en umbral prestacional exigible por tutela. La aplicación amplia del bloque de constitucionalidad, por otra vía, incorporó al parámetro de control los tratados internacionales de derechos humanos, con lo que la jurisprudencia interna quedó conectada con la del sistema interamericano y con la doctrina comparada. Y la ponderación, tomada del constitucionalismo alemán, ofreció el método para resolver colisiones entre derechos sin jerarquías rígidas, habilitando la lectura casuística que caracterizó a la Corte.

Esas categorías no eran meros importes académicos. Cada una respondía a un problema práctico del país: el mínimo vital, a la protección de los más pobres frente a un Estado moroso; el bloque, a la necesidad de dotar de estándar internacional a un sistema jurídico local desbordado por la violencia; la ponderación, a la coexistencia conflictiva entre derechos individuales, propiedad, orden público y prestaciones sociales. En manos de Cifuentes, la doctrina foránea se aclimataba al pleito colombiano y se volvía herramienta de decisión. La escritura de sus sentencias, larga y argumentada, funcionó como manual implícito para jueces de instancia que se estaban formando, casi al mismo tiempo, en la práctica de una Constitución nueva.

Esa continuidad es también la clave para entender su influencia. La Corte Constitucional de los noventa operó con una lógica de juristas-académicos: hombres formados en la disciplina, con obra propia, capaces de importar doctrina comparada y de escribir sentencias que sirvieran a la vez como pieza jurisprudencial y como texto teórico. En una corporación nueva, sin tradición local que la anclara, el capital académico funcionó como principal fuente de autoridad interpretativa. Cifuentes lo tenía y lo usó.

La red

Ningún magistrado hace jurisprudencia solo. La huella de Cifuentes se comprende dentro de una red de interlocutores que la Constitución del 91 y sus años inmediatos configuraron. Dentro de la propia Corte, esa red se organizó menos como suma de nombres que como un espectro de sensibilidades en tensión: Ciro Angarita empujó tempranamente la lectura expansiva de la tutela; Carlos Gaviria aportó una sensibilidad libertaria que dejaría marca en asuntos como la despenalización de la dosis personal; José Gregorio Hernández, Alejandro Martínez Caballero y Antonio Barrera Carbonell dieron cuerpo dogmático a la jurisprudencia de derechos sociales; Fabio Morón, Vladimiro Naranjo, Simón Rodríguez y Jaime Sanín Greiffenstein aportaron contrapesos más textualistas o conservadores que obligaron a la mayoría progresista a afinar argumentos. La conversación entre esas posiciones —a veces mayorías, a veces disidencias— fue el laboratorio del que salió la doctrina, y explica por qué las sentencias fundacionales tienen la textura densa que tienen: nacieron negociadas.

En un círculo más amplio están los juristas que sistematizaron y prolongaron esa obra: Manuel José Cepeda Espinosa, ponente intelectual de buena parte del proceso constituyente y luego él mismo magistrado, y Rodrigo Uprimny Yepes, académico que estudió y proyectó críticamente el legado de la primera Corte. Con esos nombres Cifuentes comparte un mapa: el del nuevo constitucionalismo latinoamericano, corriente jurídica liberal progresista que desde los ochenta se afianzó en la región en la ola de reformas constitucionales que redefinieron el Estado de derecho, la separación de poderes y los derechos humanos. Colombia, con la Carta del 91 y la Corte que la puso en marcha, fue uno de los laboratorios más visibles de esa corriente, y Cifuentes, uno de sus operadores locales más reconocidos.

Hay también una red de contrapartes. Los presidentes con los que la Corte litigó —Gaviria en las postrimerías de su mandato, Samper en medio de su crisis de gobernabilidad, Pastrana en su intento de negociación con las FARC— fueron el otro polo de una relación tensa: la Corte declaraba inconstitucionales decretos de emergencia económica, limitaba estados de excepción, ordenaba prestaciones estatales que el Ejecutivo consideraba fiscalmente inviables. Esa fricción, más que un obstáculo, fue el medio en el que la Corte se hizo. Y Cifuentes, presidente y ponente en distintos momentos, fue una de sus caras públicas.

La proyección posterior

Después de la Defensoría, Cifuentes prolongó su actividad como jurista con proyección internacional y académica. Su perfil —magistrado fundador de una Corte reconocida, defensor del pueblo en años de conflicto, profesor uniandino con obra publicada, filiación liberal doctrinaria— era el que las redes del nuevo constitucionalismo latinoamericano y los organismos multilaterales buscaban. La corriente regional funcionaba como una malla transnacional en la que los operadores locales de una reforma constitucional podían convertirse, con los años, en referentes regionales, consultores de otros procesos y voces en foros internacionales de derechos humanos. Cifuentes se movió en esa malla.

Ese trayecto no debe leerse como una consagración personal aislada, sino como la expresión de un fenómeno más amplio: la formación, en las décadas del ochenta y noventa, de una élite jurídica latinoamericana con capacidad de circular entre las academias, las cortes constitucionales, las defensorías, los organismos regionales de derechos humanos y las agencias multilaterales. Cifuentes es una biografía de manual dentro de esa élite. Quien construyó doctrina en Bogotá se volvió interlocutor de procesos similares en otros lugares de la región y de foros globales que reconocieron a la Corte Constitucional colombiana como uno de los tribunales más innovadores del continente en materia de derechos.

La huella

La huella de Cifuentes se mide en tres registros. El primero, doctrinario: es uno de los arquitectos de la jurisprudencia inaugural sobre tutela y derechos sociales, y las categorías que ayudó a fijar siguen siendo materia obligada del derecho constitucional colombiano. Las sentencias de la primera Corte —muchas suyas, muchas colegiadas— transformaron la visión del Estado y sirvieron para proteger a minorías y débiles y obligar a la burocracia a atender a todos los ciudadanos. Ese resultado, medible en millones de tutelas resueltas, en el acceso masivo a servicios de salud, en la protección de comunidades desplazadas, es en gran medida el fruto de esa primera década.

El segundo, institucional: la Defensoría del Pueblo consolidó bajo su dirección funciones —muy señaladamente el Sistema de Alertas Tempranas— que la sobrevivieron y que hoy son parte del funcionamiento cotidiano del Estado colombiano frente al conflicto armado. La institución, pensada como pieza del nuevo andamiaje del 91, encontró en su cabeza un intérprete que la orientó hacia el trabajo en terreno, el análisis técnico y la producción de informes con vocación probatoria.

El tercero, biográfico: Cifuentes se convirtió, con los años, en referencia obligada cuando se discute el legado de la Constitución de 1991. Suele aparecer entre los nombres que se citan para explicar cómo la Carta pasó del texto a la práctica y por qué la Corte Constitucional colombiana ganó reputación regional. Esa reputación no fue inevitable: se construyó contra la resistencia del Ejecutivo, contra la lentitud del Congreso en reglamentar, contra el escepticismo de sectores empresariales que veían en las sentencias sociales un exceso judicial, y en medio de un país en guerra.

Sería impreciso, sin embargo, convertir esa huella en gesta individual. La agencia de Cifuentes fue eficaz porque encarnaba el perfil que la coyuntura demandaba —jurista liberal con capital académico y sin ataduras políticas partidistas— y porque la propia arquitectura constitucional del 91, la presión de una sociedad en crisis y la lógica colegiada de la Corte le dieron sustento estructural. La Corte trabajó siempre como cuerpo, y sus decisiones fueron respuestas a demandas ciudadanas masivas y a vacíos estatales que habrían presionado a cualquier magistratura progresista de esa generación. Separar la biografía del hombre de la matriz institucional que la hizo posible distorsiona tanto la figura como el fenómeno.

Ese matiz importa por otra razón, y obliga a un examen menos complaciente. La trayectoria de Cifuentes ilustra también el poder de las élites tecnocráticas uniandinas —formadas en el modelo universitario norteamericano, con experiencia en el sector privado y redes en el liberalismo político— para ocupar las nuevas instituciones del 91 e imprimir en ellas una visión determinada del Estado social. Esa visión, que hizo posible la doctrina progresista de la Corte, era también compatible con el orden económico en curso: no lo confrontaba en su matriz, sino que lo obligaba, caso a caso, a hacerse cargo de sus externalidades sociales. Ese doble movimiento es el que hay que sostener a la vista.

Porque la Constitución de 1991 se inscribió en una ola regional de reformas cuya retórica liberal legitimaba, al mismo tiempo, transformaciones económicas de signo neoliberal —apertura comercial, privatización de empresas públicas, disciplina fiscal, autonomía del banco central— que en Colombia se ejecutaron en paralelo, y a menudo con los mismos cuadros técnicos, al despliegue de la Carta de derechos. La convivencia entre una Constitución social ambiciosa y una agenda de mercado no fue un accidente: fue el equilibrio inestable que definió el periodo. La doctrina de la Corte que forzó al Estado a cumplir prestaciones concretas —tutelas en salud, órdenes de reparación a desplazados, protección de mínimos vitales— actuó como contrapeso interno de esa tensión, corrigiendo por vía judicial lo que la política económica no atendía. Pero al hacerlo dentro del marco vigente, sin cuestionarlo, contribuyó también a estabilizarlo: la Carta cumplía la promesa de derechos por la ventanilla judicial mientras el modelo económico avanzaba por la puerta principal.

A ello se suman los límites del propio proceso constituyente. Muchos artículos de la Carta quedaron sin reglamentar por falta de voluntad política, y el texto no llegó a representar el sentir de todos los colombianos, empezando por la guerrilla activa, ausente de la Asamblea. La jurisprudencia de la primera Corte, y la obra de Cifuentes dentro de ella, fue lo que efectivamente hizo vivir la Constitución en ese cuadro; pero operó siempre sobre el consenso restringido del 91, cuyos vacíos y contradicciones nunca terminó de resolver, y que la guerra posterior expuso sin piedad.

Ese balance no rebaja al personaje: lo sitúa. Cifuentes fue el jurista con formación académica y disposición pedagógica que un momento excepcional necesitaba para que la Constitución de 1991 dejara de ser promesa y se volviera derecho aplicable. Su firma está en el momento en que la palabra tutela pasó del texto constitucional al vocabulario de la gente. Que ese logro haya sido colectivo, coyuntural y estructural no cancela su parte individual: la fija en su justa medida, la del jurista que estuvo en el sitio exacto, con la formación exacta y la disposición exacta, para dar al derecho constitucional colombiano buena parte de la forma que hoy tiene.