Amnistía

La amnistía en Colombia

La amnistía es, en el derecho colombiano, la extinción de la acción penal y de la pena para delitos políticos y sus conexos: un olvido jurídico decretado por el Congreso. Pero reducirla a esa definición sería empobrecerla. En la historia colombiana la amnistía ha sido, más que una figura, un dispositivo estructural de cierre de conflictos, la fórmula recurrente con la que un Estado incapaz de resolver las causas materiales de sus guerras ha intentado, cada dos o tres generaciones, comprar el silencio de las armas. Desde las leyes excepcionales de la Reconquista hasta el Acuerdo de La Habana, cada ciclo de violencia se ha resuelto —parcial, fallida, provisionalmente— mediante variantes de perdón que oscilan entre el olvido pleno y la justicia transicional condicionada. En ese arco de dos siglos se juega buena parte de la historia política del país: qué se puede perdonar, a quién, a cambio de qué, y quién queda por fuera del pacto.

Una figura con dos siglos de oficio

Conviene fijar de entrada lo que la amnistía hace y lo que no. Cuando el Congreso amnistía, borra el delito: la conducta se considera jurídicamente inexistente y el acusado queda como si nunca hubiera sido perseguido. El indulto, en cambio, perdona la pena pero conserva el delito y el antecedente. La primera es un acto legislativo de olvido; el segundo, un acto de gracia del Ejecutivo. La Constitución de 1991, en el numeral 17 del artículo 150, reservó la amnistía y el indulto exclusivamente para delitos políticos y estableció una condición material —el pago de las indemnizaciones a que hubiere lugar— que, aunque a menudo desatendida en la práctica, marca la frontera con la impunidad pura.

Esa frontera se ha ido corriendo. Lo que en el siglo XIX era un olvido casi incondicional entre caballeros en armas —hoy ganas tú, mañana yo, y las cuentas quedan saldadas— se ha convertido, bajo la presión del derecho internacional de los derechos humanos y de las víctimas organizadas, en un régimen mucho más restringido: no cabe amnistía para crímenes de lesa humanidad, ni autoamnistías, ni leyes de punto final que cierren los procesos de un plumazo. La Corte Interamericana de Derechos Humanos lo dejó dicho con nitidez en 2001, al pronunciarse sobre las leyes peruanas del caso Barrios Altos, y el ordenamiento colombiano lo asumió: cualquier fórmula que impida a las víctimas un recurso judicial efectivo es incompatible con la Convención Americana y con los tratados suscritos por Colombia. Esa restricción explica por qué los mecanismos más recientes ya no se llaman amnistía, aunque en el fondo negocien lo mismo: penas rebajadas a cambio de dejar las armas.

Del olvido bolivariano a la caballerosidad decimonónica

La historia empieza en negativo, con lo contrario del perdón. Entre 1815 y 1816, durante la Reconquista Española de la Nueva Granada, el general Pablo Morillo montó un aparato de castigo que fue casi la antítesis de la amnistía: consejos de guerra que imponían la pena capital a los acusados de rebelión, un "consejo de purificación" para los desleales al rey y "Juntas de secuestros" que incautaban bienes a los tachados de traición. Ese régimen —el terror como fórmula de cierre— explica en parte por qué la República, apenas consolidada, buscó lo opuesto. La Constitución de Cúcuta de 1821 consagró el principio de legalidad, la presunción de inocencia, la prohibición de detención sin proceso judicial previo y la de testificar contra uno mismo o los propios parientes. Bajo la sombra fresca de las leyes de Morillo, el nuevo orden intentó fundar su legitimidad en el reverso jurídico de la Reconquista.

Con la República instalada, la amnistía se hizo rutina. El siglo XIX colombiano fue una sucesión de rebeliones nacionales —la guerra de los Supremos de 1839-1841, el golpe de José María Melo en 1854, la revolución de Tomás Cipriano de Mosquera entre 1859 y 1862, la Guerra de los Mil Días de 1899-1902—, y los intersticios entre esos conflictos no bastaron para el sosiego: fueron momentos propicios para cobrar cuentas y desatar odios, de modo que los rescoldos de una guerra alimentaban las pasiones de la siguiente. La amnistía cumplía en ese ciclo una función precisa: reconocía al adversario como enemigo político, no como delincuente común, y le permitía retornar a la vida civil sin la marca del cadalso. Detrás de esa figura estaba la categoría del delito político, apreciada con altibajos como manifestación del respeto al disenso y la tolerancia a la diferencia radical, incluida la voluntad de derrocar el orden establecido. Era una tolerancia rara, y frágil, pero constituyó el andamio jurídico sobre el que se firmaron las paces del siglo.

Ese andamio tenía, sin embargo, un vicio de origen: los pactos se hacían entre las mismas élites que se habían disparado, y la amnistía funcionaba como reconciliación de notables mientras las bases campesinas de un bando y otro volvían a casa sin tierra, sin justicia y sin más patrimonio que la memoria del muerto. La fórmula clausuraba la guerra formal y dejaba intactos los agravios materiales, que rebrotaban a la primera oportunidad.

La Violencia y la fórmula colombiana de 1953-1958

El siglo XX heredó ese hábito y le añadió una escala nueva. La Violencia bipartidista que estalló hacia 1948 llevó el conflicto a una intensidad que las viejas fórmulas del XIX no podían absorber, y forzó la primera gran reinvención de la amnistía. El 13 de junio de 1953, el general Gustavo Rojas Pinilla derrocó al gobierno de Laureano Gómez con apoyo de sectores conservadores y liberales de Bogotá, y encaró de inmediato la tarea que ningún gobierno civil había podido cumplir: desactivar las guerrillas liberales de los Llanos.

La herramienta central llegó un año después. El Decreto-Ley 1823 del 13 de junio de 1954 concedió indulto a los presos por delitos que pudieran explicarse, entre otras causales, por "extralimitación en el apoyo o adhesión al gobierno" —una fórmula deliberadamente ancha, pensada para que cupieran también los excesos oficiales—. Antes de que ese decreto se firmara, la mayor parte del trabajo estaba hecha en el terreno: entre agosto y octubre de 1953, las guerrillas llaneras entregaron sus armas, y en apenas seis semanas rindieron armas alrededor de 3.220 hombres, incluida una contraguerrilla conservadora. Guadalupe Salcedo, el más célebre de los comandantes, fue uno de los primeros en aceptar el salvoconducto militar; prometió no volver a combatir mientras hubiera justicia, libertad, trabajo y entendimiento, y fue criticado desde el primer día por haber terminado el movimiento sin arrancarle al régimen garantías suficientes para el pueblo llanero.

Junto al perdón, Rojas Pinilla ensayó lo que faltaba: reintegración material. Ofreció tierra a los campesinos y titulación de baldíos a los colonos, y en julio de 1953 creó el Instituto de Colonización e Inmigración mediante el Decreto 1894. El instituto duró año y medio. En marzo de 1956 fue liquidado y sus funciones trasladadas a la Caja Agraria. La rehabilitación funcionó a medias: benefició a unos pocos jefes guerrilleros —liberales, conservadores, comunistas—, llevó obras a algunas comunidades, pero para los más pobres no hubo beneficios reales, y buena parte de los recursos fue capturada por los políticos locales. Los Decretos 2184 de 1953 y 2062 de 1954 completaron el "corte de cuentas" con un sesgo político flagrante: a quienes habían atentado contra el orden constitucional en un movimiento de clara significación política se les reconoció el pago de nueve años de servicios no prestados, gesto que irritó a amplios sectores de la opinión.

La amnistía de Rojas Pinilla no resolvió las causas profundas. Algunos sectores de la guerrilla liberal se transformaron en autodefensas de inspiración comunista, otros degeneraron en bandolerismo, y quienes no creyeron en las promesas o fueron traicionados tras acogerse a la amnistía retomaron las armas: la prensa y los informes militares los llamaron "bandoleros", un nombre despectivo que borraba de un plumazo el carácter político que la propia amnistía les había reconocido tres años antes. En junio de 1954, las manifestaciones estudiantiles contra el régimen dejaron muerto al estudiante Uriel Gutiérrez y a doce compañeros más, señal de que la pacificación no cubría todos los frentes.

El Frente Nacional heredó esa promesa incompleta. El Decreto 0328 de 1958, administrado por tribunales de gracia, suspendió la acción penal condicionada a la reincorporación a la vida civil y a la observancia de buena conducta. Sus propios gestores lo presentaron como una ruptura con los moldes tradicionales de clemencia y como una fórmula colombiana original de pacificación —adjetivo pretencioso pero exacto, porque no existían entonces precedentes internacionales sólidos de justicia transicional—. La campaña de rehabilitación que acompañó el decreto, sin embargo, terminó favoreciendo al gamonalismo liberal y conservador, y repitió el patrón: perdón para los jefes, promesa incumplida para los desarrapados que habían hecho la guerra. De ese incumplimiento saldría, a la vuelta de pocos años, la generación que fundaría las FARC.

Betancur, Barco, Gaviria: el ciclo guerrillero de los ochenta

Entre finales de los setenta y comienzos de los noventa, Colombia repitió el patrón —criminalización severa seguida de amnistía— con la coreografía típica del país. Julio César Turbay Ayala expidió en septiembre de 1978 el Estatuto de Seguridad como decreto de estado de sitio: endureció las penas por rebelión, elevándolas a cinco o nueve años para los participantes y a ocho o doce para los líderes, y otorgó amplias facultades a las Fuerzas Armadas para el control del orden público. El giro contrario llegó con Belisario Betancur.

La Ley 35 del 19 de noviembre de 1982, sancionada apenas tres meses después de la posesión de Betancur, decretó una amnistía amplia e incondicional para autores, cómplices o encubridores de delitos políticos —rebelión, sedición, asonada y conexos—. La cifra de beneficiarios revela el mapa insurgente del momento: 834 personas del M-19, 252 de las FARC-EP, 112 del ELN, 90 del EPL, 7 del ADO y otros 90 de grupos menores. La Comisión de Paz, presidida primero por el expresidente Carlos Lleras Restrepo y luego por Otto Morales Benítez, sostuvo los contactos con la guerrilla desde finales de 1982, y en 1985 el Congreso complementó el marco con la Ley 45, un indulto adicional. El gobierno estableció además, en 1983, el Plan Nacional de Rehabilitación, que buscaba atender las "condiciones objetivas" del conflicto con microempresas, créditos y préstamos para vivienda y transporte destinados a los amnistiados y a las comunidades afectadas.

El proyecto de Betancur fracasó y el diagnóstico posterior fue severo: la paz no logró convertirse en propósito estatal ni en política de gobierno. Sectores fundamentales del poder conformaron un bloque opositor a la estrategia, ningún partido político la respaldó de manera consistente, y esa orfandad política explicó su precariedad y su desenlace. La toma del Palacio de Justicia en noviembre de 1985 y las masacres contra la Unión Patriótica —el partido nacido del acuerdo con las FARC— confirmaron que la amnistía sin garantías de seguridad podía funcionar como sentencia diferida.

La segunda oleada corrigió parte de ese vicio. El M-19 firmó su acuerdo de paz y se desmovilizó a comienzos de 1990, y en 1991 lo hicieron el EPL —con más de 2.500 combatientes bajo la conducción de Bernardo Gutiérrez, que se transformó en el movimiento Esperanza, Paz y Libertad—, el Quintín Lame y el PRT. El incentivo decisivo fue la Asamblea Nacional Constituyente, convocada por iniciativa ciudadana mediante la "Séptima papeleta" y formalizada por decretos de estado de sitio bajo Barco y Gaviria, ambos avalados por la Corte Suprema de Justicia. Por primera vez, la amnistía no ofrecía solo el retorno a la vida civil sino el acceso al poder constituyente: los desmovilizados podían escribir las reglas del régimen al que se reintegraban. Carlos Pizarro Leongómez, comandante del M-19, fue asesinado antes de ver los resultados; su movimiento, ya reconvertido en Alianza Democrática M-19, alcanzó una bancada significativa en la Constituyente.

La factura de esa desmovilización, sin embargo, la pagaron los del EPL. Una fracción encabezada por Francisco Caraballo rechazó el diálogo y se integró a la Coordinadora Guerrillera junto a las FARC y el ELN; permaneció en armas al menos hasta 1994 bajo la denominación Dirección Nacional Juan Montes, operando en Norte de Santander con menos de doscientos hombres. Los desmovilizados de Esperanza, Paz y Libertad fueron objeto de asesinatos selectivos perpetrados por las FARC, que consideraron la desmovilización una traición. Las FARC y el ELN rechazaron el acuerdo de Gaviria: las primeras estaban ampliando su presencia militar y veían crecer sus ingresos por la protección a cultivos de coca; el ELN también estaba en expansión. La Constitución de 1991 nació, en parte, del pacto de paz, pero dejó fuera a los dos ejércitos insurgentes que llegarían a definir el conflicto armado del cambio de siglo.

Un interregno sin gran amnistía

Los años de Ernesto Samper y Andrés Pastrana no produjeron una gran ley de perdón comparable a las del ciclo anterior, y esa ausencia es significativa. Samper llegó debilitado por el proceso 8.000 y sin capital político para intentar una negociación de fondo con las FARC, que en esos mismos años golpeaban al Ejército con derrotas inéditas —Las Delicias, El Billar, Miraflores—. Pastrana ensayó el diálogo del Caguán entre 1998 y 2002, pero el intento se agotó sin marco jurídico de cierre: no hubo desmovilización que amnistiar, sino un despeje territorial que terminó, tras la ruptura de febrero de 2002, en el retorno de la ofensiva militar. La década fue, así, un paréntesis en la larga tradición legislativa del perdón: mucha guerra, poca ley. Cuando la figura reapareció, en 2005, lo hizo del lado más incómodo posible: el del paramilitarismo.

La Ley 975 de 2005: una amnistía que no se llamó así

La entrada del siglo XXI trajo un problema para el que la vieja gramática de la amnistía era estrictamente inservible. Álvaro Uribe Vélez inició, desde Santa Fe de Ralito en 2003, la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia, pero los paramilitares no eran rebeldes en el sentido clásico: eran responsables de masacres, desapariciones forzadas y desplazamientos masivos, es decir, de crímenes de lesa humanidad. Los mecanismos preexistentes —la Ley 782 de 2002 y sus antecesoras— solo permitían amnistiar delitos políticos y conexos, y no servían para negociar con quienes habían cometido lo que el derecho internacional considera imperdonable. El alto comisionado de paz Luis Carlos Restrepo lo dijo en las primeras negociaciones: la amnistía no era viable y los jefes debían acogerse a un modelo de justicia transicional.

El resultado fue la Ley 975 de 2005, aprobada por el Congreso en junio y sancionada semanas después. Diseñada como una figura jurídicamente distinta de la amnistía y el indulto, estableció penas alternativas de entre cinco y ocho años de prisión para paramilitares que confesaran crímenes graves y colaboraran con la justicia, incluidos los autores de masacres. Articuló elementos de justicia retributiva y restaurativa —verdad, reparación, penas rebajadas— en lo que su arquitectura jurídica denominaba alternatividad penal.

La ley nació con dos vicios que la persiguieron desde el primer día. El primero: en su versión original, concedía carácter político a las actividades de los paramilitares, con implicaciones potenciales sobre la jurisdicción de la Corte Penal Internacional y sobre la extradición. La Corte Constitucional declaró inaplicable esa disposición, pero el gesto legislativo dejó constancia de la intención inicial: equiparar a los paramilitares con la guerrilla en el estatuto del delito político. El segundo: desde agosto de 2003, cuando se radicó la primera versión del proyecto, los activistas de derechos humanos denunciaron el texto como una amnistía encubierta. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia publicó su propio pronunciamiento. La crítica internacional habló de una sanción legal de la impunidad: penas mínimas para crímenes máximos.

Las cifras posteriores confirmaron la magnitud del proceso y sus zonas grises. El registro oficial superó los 31.000 exparamilitares desmovilizados, una cifra que duplicaba con creces los alrededor de 15.000 integrantes efectivos que las propias AUC reconocían tener; el desfase se explicaba, en buena medida, por vinculaciones irregulares de allegados y familiares para inflar el balance del proceso. En el frente judicial, el ritmo fue mucho más lento: a diciembre de 2012, la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz había recogido las confesiones de los 2.199 postulados sobre 39.546 hechos, y solo una fracción marginal —3.551, apenas cerca del 9%— correspondía a desapariciones forzadas, un delito cuya notoria subrepresentación revelaba tanto los pactos de silencio como los límites del propio dispositivo.

La eficacia del modelo se puso pronto en duda. En zonas de influencia paramilitar los homicidios aumentaron tras la desmovilización; en Urabá y Córdoba, entre 2004 y 2006, la salida formal de los bloques dio paso a nuevos grupos armados articulados al narcotráfico —el Bloque Héroes de Castaño, Los Traquetos, los Vencedores del San Jorge—, un fenómeno de fragmentación y rearme que entre 2005 y 2009 se posicionó en toda la cadena productiva de la coca. Los llamados grupos armados posdesmovilización mantuvieron capacidad de intimidación y de control territorial y social pese a la persecución estatal. Y el proceso de justicia sufrió golpes externos: en mayo de 2008, Hernán Giraldo, jefe del Bloque Resistencia Tayrona y postulado a la Ley 975, fue extraditado a Estados Unidos por narcotráfico, interrumpiendo su participación en la justicia transicional colombiana. La verdad que estaba obligado a contar en Colombia se fue con él, y los procesos por sus crímenes contra víctimas nacionales quedaron descabezados.

En el terreno, los excombatientes rasos recibieron el día de la desmovilización colectiva una suma de 300.000 pesos, entregada en ceremonias con helicópteros, funcionarios estatales y firma de documentos. La reintegración estructural, una vez más, quedó lejos del texto de la ley.

Víctimas como sujetos políticos

La Ley 975 fue el escenario donde las víctimas irrumpieron como actor colectivo en la política colombiana. Hasta entonces habían sido casi siempre objeto —de conmemoración, de compasión, de estadística—; a partir de 2005 se hicieron sujeto. Las organizaciones de víctimas y de derechos humanos calificaron la ley como una ley de impunidad, y ese rechazo se convirtió en motor de un movimiento que incorporó enfoques interdisciplinarios para visibilizar a las víctimas como sujetos políticos con capacidad de agencia, y para demandar el reconocimiento de los daños morales y sociales causados por las violaciones de derechos humanos.

El marco internacional respaldó ese giro. Desde comienzos de los ochenta, el sistema interamericano venía observando a Colombia con creciente atención en cuestiones relativas al derecho a la vida y a la integridad personal, y a lo largo de esa década consolidó estándares sobre la obligación de los Estados de investigar, sancionar y reparar. El fallo interamericano sobre las leyes de amnistía peruanas, en 2001, cerró el cerco doctrinal: cualquier autoamnistía, amnistía en blanco o ley de punto final resultaba contraria a la Convención Americana. Ese marco tuvo efectos prácticos en el diseño colombiano: la administración de Juan Manuel Santos adoptó una actitud reflexiva y selectiva frente al régimen internacional de derechos humanos, hizo públicos los lugares de desencuentro y solicitó tratamiento diferenciado, sin rechazar de plano dicho régimen. El debate sobre el papel de la Corte Penal Internacional en el diseño de un esquema de justicia transicional que permitiera al país transitar del conflicto al posconflicto fue especialmente visible en esos años.

Las encuestas del período revelaron un dato notable sobre la percepción social: el 76 por ciento de las víctimas organizadas —frente al 67 por ciento de la población general— consideró que las violaciones cometidas por miembros de la Fuerza Pública deben castigarse con la mayor severidad, con el argumento de que el Estado debe ser el primero en respetar los derechos humanos. La demanda punitiva más alta venía de quienes habían sufrido en carne propia, y estaba dirigida —notablemente— contra los agentes estatales antes que contra los insurgentes.

La Habana: el máximo de justicia sin sacrificar la paz

El acuerdo con las FARC-EP, firmado en 2016 tras cuatro años de negociaciones en La Habana, fue el último ensayo de este siglo largo. El 27 de julio de 2015, los juristas reunidos en La Habana plasmaron en un primer documento de trabajo los principios del modelo de justicia transicional colombiano; el 19 de septiembre, tras una noche en blanco, se logró el borrador de las bases del acuerdo de justicia para la paz, que buscaba —según la fórmula acuñada— alcanzar el máximo de justicia sin sacrificar la paz. La fórmula era jurídicamente compleja: incorporaba amnistías amplias para delitos políticos y conexos, y una Jurisdicción Especial para la Paz para los crímenes no amnistiables, con sanciones propias que combinaban restricción efectiva de libertades con componentes restaurativos, siempre que hubiera reconocimiento de responsabilidad y contribución a la verdad.

El plebiscito del 2 de octubre de 2016 fracasó por un margen estrechísimo, y el rechazo tuvo geografías nítidas. En el Eje Cafetero el No superó ampliamente el promedio nacional: 60,13 por ciento en Quindío, 57,9 por ciento en Caldas, 55,69 por ciento en Risaralda. La votación había sido validada por la Corte Constitucional bajo la fórmula de que un resultado positivo solo vincularía al Gobierno a iniciar la implementación. La campaña por el No, articulada desde el uribismo, retomó y radicalizó los ejes que Óscar Iván Zuluaga había ensayado en la presidencial de 2014: la dicotomía justicia/impunidad como contraposición al eje guerra/paz de Santos. Durante la campaña del plebiscito, activistas de la base uribista publicaron mensajes en redes sociales que llamaban, más o menos directamente, a la violencia física contra sus adversarios.

Renegociado con sectores del No y refrendado por el Congreso, el Acuerdo se firmó y entró en implementación. Pero la promesa de paz territorial chocó con la realidad de los vacíos de poder dejados por la salida de las FARC-EP. En Chocó, Cauca, Nariño y Norte de Santander persistieron —y en algunos casos se agravaron— los asesinatos selectivos de líderes sociales, los desplazamientos forzados y el reclutamiento de menores. Manuel Marulanda Vélez, fundador histórico de las FARC, había muerto en 2008; Rodrigo Londoño, "Timochenko", firmó el acuerdo y encabezó la conversión de la guerrilla en el partido Comunes. La amnistía y la JEP funcionaron para los desmovilizados, pero los territorios que las FARC habían controlado se convirtieron en zonas de disputa entre disidencias, ELN y grupos armados posdesmovilización del paramilitarismo.

La huella y la disputa

En el plano jurídico, la tradición colombiana de la amnistía es una de las más elaboradas de América Latina: dos siglos de experimentación con figuras que van del olvido pleno a la alternatividad penal, y una jurisprudencia constitucional que ha ido ajustando los límites en diálogo con el derecho internacional. En el plano material, el balance es más ambiguo. Cada ciclo cerró la guerra formal y dejó vivas sus causas: la tierra prometida por Rojas Pinilla nunca llegó a los llaneros pobres; los amnistiados de 1982 fueron blanco de exterminio; los desmovilizados del EPL murieron a manos de sus antiguos aliados; las AUC se fragmentaron en organizaciones sucesoras; las FARC dejaron un vacío que otras armas llenaron.

Esa recurrencia sugiere que el problema no es la amnistía en sí, sino lo que la acompaña. Cuando el perdón se otorga sin reforma agraria, sin garantías de seguridad, sin reintegración económica sostenida y sin sanción real para los crímenes más graves, opera como válvula de escape que posterga el ciclo en vez de clausurarlo. El pacto entre élites armadas —las oficiales y las insurgentes— produce reconciliación en las capitales y deja intactas las condiciones que hicieron posible la guerra en los márgenes. La progresiva incorporación de estándares internacionales y la irrupción organizada de las víctimas han corregido parte de esa fórmula: hoy no es posible una amnistía en blanco, y la impunidad total ya no se puede legislar en Colombia. Pero la brecha entre el texto de los acuerdos y su implementación material sigue siendo la misma que en 1953 y en 1982.

En la memoria colectiva colombiana, la amnistía ocupa un lugar incómodo. Para unos es la prueba de la vocación pacífica del país, la insistencia civilizatoria de no cerrar los conflictos con el paredón; para otros, la coartada eterna con la que las oligarquías han lavado sus guerras y neutralizado a sus adversarios sin ceder poder. Ambas lecturas caben en el mismo expediente. Lo que la historia enseña es más sobrio: la amnistía es el instrumento que Colombia ha usado para no destruirse del todo, y también el que ha impedido, precisamente por su eficacia limitada, que se transforme del todo. Cada generación firma la suya, y a cada una le queda por resolver lo que la anterior aplazó.