Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005)

Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005)

La Ley 975 del 21 de junio de 2005, conocida como Ley de Justicia y Paz, fue el marco jurídico con el que el gobierno de Álvaro Uribe Vélez procesó la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia. Concebida al principio como una salida penal benévola para paramilitares acusados de crímenes que ninguna amnistía podía cobijar, terminó reconvertida —bajo la presión de las víctimas, la Corte Constitucional y los estándares internacionales— en el primer ensayo colombiano de justicia transicional. Introdujo en el vocabulario jurídico nacional los derechos a la verdad, la justicia y la reparación como exigencias vinculantes, fijó el molde institucional que heredaría más tarde la Jurisdicción Especial para la Paz y legó una serie de déficits estructurales —penas desproporcionadas, procedimientos ordinarios para crímenes de sistema, extradiciones que interrumpieron la verdad, un DDR poroso— que la siguiente generación de mecanismos recibió sin resolver del todo. Diecisiete años después de su sanción, con apenas 92 sentencias condenatorias, la ley sigue siendo la referencia inevitable cuando en Colombia se discute cómo negociar con quienes cometieron crímenes atroces.

El terreno del que brotó la ley

El proceso que desembocó en la Ley 975 comenzó a formalizarse el 1 de diciembre de 2002, cuando las AUC declararon, mediante carta al presidente Uribe, un cese de hostilidades unilateral. Era la contraprestación exigida por el gobierno para abrir un canal de conversaciones, aunque acercamientos confidenciales venían desde la administración anterior. Tres semanas después, el 23 de diciembre, Uribe nombró una Comisión Exploratoria de Paz que empezaría a tantear no solo a las AUC sino también al Bloque Central Bolívar, a los Vencedores de Arauca y a las Autodefensas Alianza de Oriente.

El instrumento jurídico que permitió esos primeros pasos fue la Ley 782 de 2002. Esta norma prorrogó y modificó la Ley 418 de 1997 con un cambio decisivo: eliminó el requisito de reconocimiento político previo para negociar con grupos armados ilegales. La reforma, aparentemente técnica, resolvía un obstáculo mayor. El paramilitarismo, a diferencia de las guerrillas, nunca había sido tratado como actor político por el Estado colombiano; la Ley 782 permitió sentarse a la mesa sin necesidad de otorgarle esa condición. Pero esa misma norma tenía un límite infranqueable: los marcos legales existentes reservaban la amnistía y el indulto para delitos políticos y conexos, y dejaban por fuera las conductas de lesa humanidad y las infracciones graves al derecho internacional humanitario. Los comandantes paramilitares, cargados de masacres, desapariciones y desplazamientos, no cabían en ese molde.

El 15 de julio de 2003, en la vereda Santa Fe de Ralito del municipio de Tierralta, en el Córdoba profundo donde las AUC tenían su santuario, se firmó el acuerdo que puso fecha al proceso. Del lado del gobierno estampó su firma el Alto Comisionado para la Paz Luis Carlos Restrepo; del lado paramilitar, los comandantes reunidos en torno al núcleo fundador. La Comisión Exploratoria de Paz lo atestiguó, y la Iglesia Católica —representada por obispos regionales como monseñor Germán García y monseñor Julio César Vidal— actuó como facilitadora, prestando la infraestructura de confianza sin la que las partes no se habrían sentado. El compromiso era la desmovilización total de los miembros de las AUC en un proceso gradual que debería concluir a más tardar el 31 de diciembre de 2005. En noviembre de 2003, cerca de mil hombres del Bloque Cacique Nutibara depusieron armas en Medellín: la desmovilización empezó antes de que existiera un marco jurídico para juzgar a los desmovilizados.

La factura del proyecto: agosto de 2003 y sus fantasmas

En agosto de 2003, el gobierno radicó en el Senado la primera versión de lo que llamó proyecto de ley de alternatividad penal. La pieza era abiertamente laxa: buscaba motivar la desmovilización mediante penas bajas, sin exigir a los desmovilizados que resarcieran los daños, contribuyeran de manera sustancial a la verdad ni repararan a las víctimas. Desde el día de su radicación, las organizaciones colombianas de derechos humanos y la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos —encabezada entonces por Michael Frühling— denunciaron el texto como una amnistía encubierta. Rodrigo Uprimny, Gustavo Gallón e Iván Cepeda, entre otros, fijaron desde ese momento una crítica que atravesaría todo el trámite: el proyecto no ofrecía fronteras claras sobre qué delitos cobijaba, podía diluir la barrera con el narcotráfico y los delitos comunes, y al aproximarse al reconocimiento del paramilitarismo como delito político abría la puerta a la impunidad e incluso a la participación política de sus miembros.

Circuló entonces una anomalía reveladora. El gobierno presentó ante donantes internacionales en Cartagena un proyecto con estándares de derechos humanos más exigentes que el que su propio comisionado defendía en el Congreso. Un grupo de parlamentarios uribistas encabezados por Armando Benedetti impulsó una propuesta más cercana a ese primer borrador oficial, y trascendió que el presidente Uribe apoyaba más esa iniciativa que la de Luis Carlos Restrepo, quien terminó retirándose discretamente de su defensa. La escena dejó al descubierto que el gobierno negociaba en dos idiomas: uno para la cooperación internacional, otro para el trámite legislativo.

El debate se estiró casi dos años. La movilización de las organizaciones de víctimas fue decisiva para instalar en el vocabulario del Congreso los términos verdad, justicia y reparación. Ese giro discursivo no transformó la sustancia del proyecto tanto como sus promotores hubieran querido: la ley aprobada el 21 de junio de 2005 y sancionada por Uribe fue calificada por las mismas organizaciones que la habían visto nacer como una ley de impunidad. Numerosos actores internacionales con interés en Colombia la caracterizaron de manera similar. Louise Arbour, entonces Alta Comisionada de la ONU para los Derechos Humanos, expresó reservas públicas. Defensores y opositores terminaron esgrimiendo el mismo arsenal —el derecho internacional antiimpunidad— con lecturas opuestas, señal de que los actores nacionales no eran meros receptores del derecho internacional sino agentes que disputaban su significado desde trincheras opuestas.

La arquitectura de la Ley 975

Redactada en su versión final por el equipo del comisionado Luis Carlos Restrepo, la Ley 975 diseñó un procedimiento especial. Los desmovilizados que fueran postulados por el gobierno —el filtro inicial era, en efecto, una decisión política del Ejecutivo— entrarían a un régimen que les ofrecía, a cambio de su colaboración con la verdad jurídica y la reparación, una pena alternativa de cinco a ocho años, sin importar el catálogo de crímenes confesados. El corazón del procedimiento era la versión libre: una diligencia ante fiscales de una Unidad Nacional especialmente creada, en la que el postulado debía relatar los hechos delictivos cometidos como miembro del grupo armado. Sobre esa confesión se articulaban después la imputación, la formulación de cargos y la sentencia del Tribunal de Justicia y Paz.

El diseño intentaba ser una salida jurídica intermedia: ni amnistía —imposible bajo el derecho internacional para crímenes de lesa humanidad— ni justicia penal ordinaria, incompatible con la lógica de una negociación de paz. Ese intersticio es lo que después se llamaría justicia transicional, aunque la nominación arrastraba un problema conceptual: los mecanismos transicionales estaban históricamente asociados a cambios de régimen político o al fin de un conflicto armado, y en Colombia no se estaba produciendo ninguna de las dos cosas. El conflicto con las guerrillas continuaba abierto —de hecho, era tratado como agenda terrorista no negociable, en un contraste que politizó la criminalidad paramilitar y la volvió negociable mientras la insurgencia quedaba fuera del marco—, el régimen político permanecía intacto y buena parte del andamiaje del paramilitarismo mantenía nexos vivos con las instituciones. El resultado fue una justicia transicional sin transición: un instrumento diseñado para posguerras y postdictaduras trasplantado a un país que no era ninguna de las dos cosas.

La reconversión: Sentencia C-370 de 2006

La primera gran corrección al diseño original llegó por vía judicial. El 18 de mayo de 2006, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-370, que revisó de fondo la constitucionalidad de la ley. La decisión declaró la inexequibilidad de varias normas que afectaban de manera directa los derechos a la verdad y a la reparación. Introdujo exigencias que la ley original no contemplaba con nitidez: la colaboración plena con la verdad como requisito para acceder al beneficio de la pena alternativa, y consecuencias efectivas en caso de incumplimiento. Como consecuencia práctica, en agosto de 2006 los líderes de las AUC fueron trasladados de las cómodas condiciones de la zona de ubicación a una instalación de mínima seguridad en La Ceja, Antioquia, y en diciembre de ese año a la cárcel de máxima seguridad de Itagüí, en el sur del Valle de Aburrá.

La modificación introducida por la Corte implicaba que, si los comandantes no cooperaban plenamente con la verdad o no realizaban una restitución suficiente, podían ser juzgados bajo el derecho penal ordinario y enfrentar la extradición. Esa amenaza latente cambió el ambiente del proceso: dotó de rigor a lo que había sido una legislación notoriamente generosa y desplazó el centro de gravedad del régimen hacia las exigencias de las víctimas.

Pero la C-370 dejó intacto lo que probablemente era el núcleo problemático de la ley. No declaró inconstitucional la pena alternativa de cinco a ocho años. Al validarla sin exigir proporcionalidad mínima frente a autores de delitos atroces —masacres, desapariciones forzadas, desplazamientos de comunidades enteras—, la Corte rompió la unidad jurídica de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación: podía haber verdad, podía haber reparación, pero la sanción penal quedaba reducida a un mínimo tan lejano del daño causado que apenas cumplía la exigencia formal de la justicia. Esa asimetría —que la ley conservaría hasta el final— explica por qué la reconversión constitucional fue, en último término, más nominal que sustantiva.

Ralito, la parapolítica y el escudo transicional

Mientras la ley se tramitaba y luego se aplicaba, otra escena se estaba desplegando en paralelo. En 2001, en Santa Fe de Ralito, se había firmado un pacto secreto entre comandantes de las AUC —entre ellos Rodrigo Tovar Pupo, alias Jorge 40— y más de cincuenta políticos regionales del Caribe: senadores, representantes a la Cámara, alcaldes y gobernadores. El documento, cuya existencia solo se conocería años después, planteaba refundar el Estado y refundar el país. Su descubrimiento, sumado a las confesiones que los propios comandantes empezaron a filtrar en versiones libres y ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, desató el escándalo de la parapolítica.

El pico llegó en 2007. Las revelaciones comprometían a políticos, empresarios y militares con el paramilitarismo, y amenazaban con generar una crisis institucional sin precedentes. Casos como el de Eleonora Pineda, representante a la Cámara por Córdoba, con vínculos investigados con Salvatore Mancuso y Edward Cobos Téllez, y con votaciones altísimas en municipios cordobeses bajo hegemonía paramilitar en 2002, mostraban el patrón: la captura del sistema electoral local por estructuras armadas. La Sala Penal de la Corte Suprema, nutriéndose de esas confesiones, avanzó en un ejercicio judicial excepcional en América Latina: condenar efectivamente a la clase política por sus vínculos con grupos criminales de extrema derecha. Las penas combinaron prisión efectiva con muerte política —la inhabilitación permanente para ejercer cargos públicos.

Esa colisión entre el escándalo y el proceso de Justicia y Paz enmarca la decisión que marcaría todo lo demás.

Las extradiciones de mayo de 2008

En la madrugada del 13 de mayo de 2008, el gobierno colombiano ordenó de manera sorpresiva la extradición a Estados Unidos de Salvatore Mancuso, Jorge 40, Diego Fernando Murillo (alias Don Berna) y once cabecillas más de las AUC desmovilizadas. Hernán Giraldo Serna sería extraditado también en mayo de ese año. La operación se hizo sin previo aviso, con la coreografía típica de las decisiones que se anticipan a la resistencia.

La justificación oficial apuntó al incumplimiento de compromisos y a la continuidad del narcotráfico desde las cárceles colombianas. Las extradiciones se tramitaron privilegiando los cargos por delitos comunes —principalmente narcotráfico— sobre los crímenes de lesa humanidad por los que los comandantes estaban siendo investigados en Colombia. Al momento del traslado, no existía un convenio de cooperación judicial entre Colombia y Estados Unidos que garantizara la continuidad de sus declaraciones en el proceso de Justicia y Paz o ante la Corte Suprema.

Las consecuencias sobre el proceso fueron inmediatas y graves. Hernán Giraldo Serna, que había estado rindiendo versiones libres ante Justicia y Paz entre el 5 de junio de 2007 y el 22 de febrero de 2008 mientras estaba recluido en la Cárcel Modelo de Barranquilla, vio interrumpidas sus audiencias. Salvatore Mancuso expresó formalmente su intención de no continuar contribuyendo, alegando violación de los términos de la Ley 975 y ausencia de garantías. Don Berna declaró que no rendiría más declaraciones ante la justicia colombiana por falta de garantías para él y su familia, aunque propuso colaborar en los procesos de parapolítica a cambio de reducción de penas en Estados Unidos. Otros continuaron a distancia con dificultades enormes, como alias Macaco.

Las organizaciones de víctimas y de derechos humanos denunciaron con dureza la operación. La crítica no se centraba solo en el hecho jurídico —privilegiar un delito común transnacional sobre procesos por graves violaciones a los derechos humanos—, sino en su efecto estructural: si los tribunales estadounidenses no investigaban a los catorce líderes por violaciones a los derechos humanos, la dimensión real de esas violaciones y los vínculos con las fuerzas de seguridad, funcionarios y empresarios quedarían ocultos. La coincidencia temporal entre el punto máximo del escándalo de la parapolítica y la extradición no ha dejado de alimentar la hipótesis de que la operación pudo funcionar como un dique para revelaciones cada vez más comprometedoras para el sistema político.

El proceso en marcha: cuando la ordinariedad ahoga la transición

Puertas adentro, la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz enfrentó un problema de escala que ninguna arquitectura previa había anticipado. Miles de postulados debían rendir versión libre, confesar exhaustivamente los hechos y ser luego imputados, acusados y sentenciados por un número reducido de fiscales y magistrados. La respuesta institucional fue la ordinarización del proceso: recurrir a los Códigos de Procedimiento Penal de la justicia ordinaria en lugar de desarrollar herramientas propias del carácter transicional del mecanismo.

Esa opción tuvo un costo alto. Las categorías del derecho penal ordinario están diseñadas para conductas de individuos o de pequeños grupos contra otros individuos: un homicidio, un secuestro, un hurto. Pero los crímenes que Justicia y Paz debía juzgar eran crímenes de sistema, cometidos por aparatos organizados de poder, con lógicas de mando, patrones territoriales, divisiones del trabajo criminal y encadenamientos entre estructuras armadas, económicas y políticas. Forzarlos dentro del molde individual del procedimiento penal ordinario tuvo dos efectos: limitó la representación judicial de la complejidad real de los crímenes y, con ella, la posibilidad de producir una verdad a la altura del daño.

En las audiencias, además, los testimonios de las víctimas sobre sus experiencias de guerra entraban de manera subsidiaria y complementaria. Hablaban, muchas veces, de datos que a los ojos del fiscal no eran directamente relevantes para probar los tipos penales que se estaban imputando. Esa dinámica empobreció la representación del daño colectivo dentro de la escena judicial. Y las versiones libres mismas produjeron poca verdad: los paramilitares hicieron una representación de sí mismos alejada de la realidad, más orientada a construir una imagen aceptable —la del combatiente político, el defensor de comunidades— que a esclarecer sistemáticamente los crímenes.

Los tiempos del proceso reforzaron la sensación de estancamiento. Ernesto Báez tenía su audiencia de formulación de cargos aplazada desde abril de 2010; alias Juancho Prada continuaba en versiones libres hacia 2011, con formulación de cargos apenas prevista para finales de ese año; Julián Bolívar alcanzó audiencia de imputación en febrero de 2011. La lentitud fue tan grave que en 2012 se aprobó una reforma general —la Ley 1592— para intentar destrabarla.

Cifras de un balance

Las magnitudes del proceso permiten dimensionar lo que se logró y lo que quedó pendiente. Al 1 de diciembre de 2012, los 2.199 postulados a la Ley 975 habían confesado 39.546 hechos delictivos; entre 2005 y el 30 de julio de 2021, las labores forenses permitieron ubicar 6.460 fosas clandestinas. Y sin embargo, tras dieciséis años de aplicación, la ley había producido apenas 92 sentencias condenatorias. La distancia entre lo confesado y lo sentenciado es la medida más elocuente de la brecha entre la promesa transicional y su realización.

En el crimen paramilitar por excelencia —la desaparición forzada, probablemente el que más urgentemente demanda verdad— la desproporción resulta especialmente visible. De los hechos confesados a diciembre de 2012, 3.551 correspondían a desapariciones forzadas, cerca de uno de cada once, y la respuesta reparadora del sistema quedó notablemente por debajo de esa magnitud. La Corte Suprema de Justicia terminó reconociendo, ante la parálisis burocrática, que el asentamiento del registro civil de defunción de víctimas de desaparición forzada podía considerarse una medida de reparación efectiva para las víctimas indirectas, dando prevalencia a sus derechos sobre las formalidades del proceso civil de muerte por desaparecimiento. Fue una adaptación pragmática a un sistema que no lograba responder al ritmo del dolor.

En territorios como Puerto Triunfo, en el Magdalena Medio antioqueño, las familias denunciaron que Justicia y Paz no les entregó la verdad sobre sus desaparecidos, y cuestionaron la utilidad real del mecanismo para las comunidades más afectadas. En Albania y Puerto Torres, en Caquetá, 26 víctimas sin identificar no fueron presentadas por la Fiscalía ante los Tribunales de Justicia y Paz y, por tanto, no aparecieron en las sentencias, pese a que se conocían las circunstancias de sus muertes y los responsables.

El DDR poroso

La Ley 975 no era solo un dispositivo penal: era el complemento jurídico de un proceso de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) que empezó antes que ella y siguió después. Ese proceso tuvo desde el inicio problemas de autenticidad. En la desmovilización del Bloque Cacique Nutibara en 2003, de 855 hombres desmovilizados solo unos 300 provenían de las filas originales. Los demás eran jóvenes menores de 29 años, pobres y sin antecedentes, que se acogieron al proceso a última hora para recibir el auxilio económico por dos años y los beneficios de salud y seguridad social. La desmovilización, en ese caso, más que desmontar una estructura armada, sirvió de mecanismo para acceder a un subsidio.

Al proceso de Justicia y Paz ingresaron, además, narcotraficantes sin pertenencia real a las estructuras de las AUC. El caso más citado es el de Francisco Javier Zuluaga Lindo, alias Gordolindo, sobre cuya vinculación al proceso la Fiscalía estableció irregularidades. La ley concebida para juzgar a los combatientes de un grupo armado con proyecto contrainsurgente terminó sirviendo, en la práctica, para blanquear la trayectoria criminal de figuras del narcotráfico.

Los comandantes, por su parte, consideraron que el gobierno había incumplido los acuerdos al no garantizarles reintegración política y social, empleo, protección de bienes y familiares y, sobre todo, al no evitar la extradición. Los programas de resocialización en cárceles solo se pusieron en marcha a finales de 2013, siete años después del inicio del proceso. Entre los desmovilizados en libertad se identificaron problemas significativos de salud mental y adicciones. Y en el terreno, la desmovilización no clausuró la violencia: en regiones como Cauca, Nariño, el Urabá, el Catatumbo y los Montes de María surgieron nuevos grupos armados posdesmovilización —las Águilas Negras, los Rastrojos, la Nueva Generación—, que ocuparon los territorios y los negocios del narcotráfico que las AUC habían controlado. El Encuentro Nacional de Víctimas denunció que los paramilitares continuaban cometiendo graves violaciones durante el propio proceso de negociación, sin que la verificación de la OEA surtiera efecto y ante la permisividad del gobierno.

Las víctimas: emergencia política y desencanto

Pese a todos sus déficits, la Ley 975 tuvo un efecto que sus redactores probablemente no anticiparon con precisión: convirtió a las víctimas en un sujeto político nacional. La disputa alrededor de la ley, la movilización durante el trámite legislativo, la participación en las audiencias, las tutelas ante la Corte Constitucional y la interlocución con la comunidad internacional forzaron al Estado colombiano a reconocer a las víctimas como titulares de derechos irrenunciables. El discurso de verdad, justicia y reparación quedó instalado en el vocabulario jurídico y político del país. Ese sería el legado más duradero de la ley.

Las percepciones sobre el proceso, sin embargo, mostraron un desencanto profundo entre quienes debían haber sido sus principales beneficiarios. Un sondeo nacional realizado al cumplirse siete años de aplicación de la ley encontró que apenas cerca del ocho por ciento de las personas afectadas en el campo había visto a su agresor rendir declaraciones. Dentro de ese grupo estrecho, alrededor de siete de cada diez consideraron que esas declaraciones sí habían servido para dar a conocer lo ocurrido; el resto no lo creyó. El dato optimista, entonces, se sostiene sobre una minoría muy delgada, mientras la mayoría de la población afectada quedó sencillamente fuera del alcance del mecanismo.

El mismo sondeo mostró un consenso llamativo alrededor de otro punto: dos de cada tres colombianos, tres de cada cuatro afectados y una proporción similar de expertos coincidieron en que las violaciones cometidas por agentes del Estado debían ser castigadas con la mayor severidad. En cambio, las opiniones sobre los propios paramilitares se dividieron según la experiencia sufrida: quienes fueron víctimas de las guerrillas tendieron a considerar con mayor frecuencia que los paramilitares habían sido necesarios; quienes fueron victimizados por paramilitares expresaron un rechazo mayor a su aparición que el resto de afectados por otros grupos armados. La ley operaba, así, en un país cuya sociedad no compartía una lectura unificada del conflicto.

Por qué sigue importando

La Ley 975 dejó una huella que la historia colombiana posterior ha tenido que administrar en dos planos superpuestos, difíciles de separar.

En el plano normativo, la combinación de movilización de víctimas, doctrina constitucional y estándares internacionales inscribió en el ordenamiento colombiano la idea de que los derechos a la verdad, la justicia y la reparación son exigencias vinculantes cualquiera que sea la fórmula de paz negociada. Sobre esa base pudo levantarse, casi una década más tarde, la arquitectura del Acuerdo de La Habana y de la Jurisdicción Especial para la Paz: la conversación no partió de cero, sino de un léxico jurídico ya decantado y de una jurisprudencia constitucional que había trazado líneas rojas. Sin la 975, la JEP no habría dispuesto del marco conceptual con el que arrancó.

Pero ese mismo aprendizaje viajó acompañado de sus zonas oscuras. Colombia inauguró con la Ley 975 un experimento singular: aplicar mecanismos de justicia transicional sin las condiciones históricas que suelen acompañarlos —ni cambio de régimen, ni fin del conflicto armado, ni desmantelamiento de las estructuras que sostuvieron la violencia. El experimento produjo un modelo, y el modelo se convirtió en referencia obligada, para bien y para mal, cada vez que el país ha vuelto a negociar. Diecisiete años después, con 92 sentencias, 6.460 fosas exhumadas y una legión de víctimas que sigue exigiendo respuestas, la Ley de Justicia y Paz sigue siendo lo que fue desde el principio: el punto exacto donde Colombia mide, cada vez que negocia con quienes cometieron crímenes atroces, cuánta justicia está dispuesta a canjear por cuánta paz.