Frente Nacional

El Frente Nacional fue el acuerdo bipartidista mediante el cual los partidos Liberal y Conservador colombianos se repartieron en partes iguales el poder del Estado entre 1958 y 1974, con la presidencia alternándose cada cuatro años y todos los cargos públicos —del gabinete a las alcaldías, pasando por el Congreso, las asambleas y los concejos— distribuidos milimétricamente por mitades. Firmado por Alberto Lleras Camargo y Laureano Gómez en los pactos de Benidorm (1956) y Sitges (1957), y ratificado por plebiscito el 1 de diciembre de 1957, fue a la vez el mecanismo que desactivó una década de violencia bipartidista y el molde que congeló el sistema político colombiano: cerró la puerta a terceras fuerzas, convirtió la burocracia en moneda de cambio clientelar, frustró las reformas sociales prometidas y creó las condiciones institucionales en que las guerrillas de los años sesenta —FARC, ELN, más tarde el M-19— hallaron su justificación. Su vigencia formal terminó en 1974, pero una prórroga constitucional de 1968 extendió la paridad hasta 1978, y las prácticas que instaló sobrevivieron mucho después.

Lo que estaba en juego: el país que se pactó a sí mismo

Colombia llegó a mediados de los años cincuenta agotada. La Violencia bipartidista había desangrado los campos desde 1946, y en 1953 el general Gustavo Rojas Pinilla había tomado el poder con la anuencia inicial de las élites conservadoras y liberales, que veían en él una salida ordenada al caos. El cálculo se les torció. Rojas se aficionó al mando, cortejó a las capas populares con políticas asistenciales —el SENDAS, dirigido por su hija María Eugenia Rojas de Moreno, distribuía alimentos y ropa entre los desclasados— y empezó a insinuar la posibilidad de un tercer partido, una fuerza propia capaz de romper el duopolio Liberal-Conservador. Ese fue el punto en que las élites tradicionales, enfrentadas hasta la víspera a bala y machete, comenzaron a mirarse con otros ojos: el enemigo común dejó de ser el partido rival y pasó a ser el militar populista que amenazaba con desplazarlos a ambos.

De esa reunificación forzada nació el Frente Nacional. No fue, en su origen, un tratado de paz entre bandos ideológicos: fue un mecanismo de restauración del monopolio bipartidista sobre el Estado colombiano, que aprovechó para cerrar también, de paso, el ciclo de La Violencia. Comprender el pacto exige tener presentes ambas cosas: la violencia sectaria que hacía urgente una salida y el populismo militar que hacía imprescindible cerrar filas.

Benidorm y Sitges: la mecánica de la reconciliación

El acuerdo se gestó lejos de Colombia. Laureano Gómez, expresidente conservador depuesto por Rojas en 1953, vivía exiliado en España. Hasta la localidad mediterránea de Benidorm viajó Alberto Lleras Camargo, jefe del liberalismo, y allí, el 24 de julio de 1956, ambos firmaron el pacto que sentaría las bases del entendimiento: un llamado al regreso a la normalidad jurídica y a la construcción de una fórmula compartida de gobierno. Fue un gesto extraordinario. Gómez era el hombre bajo cuya presidencia se había intensificado la persecución liberal a comienzos de los cincuenta; Lleras representaba al partido que Gómez había combatido con toda la máquina del Estado. Que ambos se sentaran a redactar un texto común revelaba la magnitud del giro estratégico.

Un año después, el régimen de Rojas se derrumbó bajo el peso de una huelga nacional. El 10 de mayo de 1957, los altos mandos militares le pidieron al general abandonar el país. Se formó una junta militar de transición encargada de administrar el interregno mientras las élites civiles afinaban su acuerdo. El 20 de julio de ese mismo año, en Sitges —otra localidad costera española—, Lleras y Gómez firmaron el segundo pacto, más concreto: el poder se repartiría por partes iguales entre los dos partidos durante los siguientes cuatro períodos presidenciales, con alternancia estricta cada cuatro años.

El acuerdo se sometió a plebiscito el 1 de diciembre de 1957. Fue aprobado por una mayoría abrumadora e inauguró, de paso, un hecho histórico: las mujeres colombianas votaron por primera vez. El plebiscito no fue solo una consulta: constituyó una reforma constitucional que introducía en la Carta los mecanismos de paridad y alternancia, además de disposiciones como la asignación de al menos el 10% del presupuesto nacional a educación. Una decisión complementaria en 1958 fijó en dieciséis años la duración del sistema, con la alternancia presidencial obligatoria entre liberales y conservadores. La junta militar entregó el poder al primer presidente electo, Alberto Lleras Camargo, el 7 de agosto de 1958.

Las elecciones del 4 de mayo de ese año habían enfrentado a Lleras Camargo, con el respaldo del bipartidismo, contra Jorge Leiva, candidato de sectores conservadores disidentes que rechazaban los términos del acuerdo. Lleras obtuvo alrededor de 2.482.948 votos y ganó cómodamente. Desde el primer día quedó claro, sin embargo, que el pacto no cerraba filas dentro de los partidos: había conservadores que no aceptaban compartir el poder con quienes los habían combatido, y habría liberales que pronto denunciarían el acuerdo como una traición al espíritu competitivo de la democracia.

La arquitectura del reparto

El Frente Nacional fue mucho más que la alternancia presidencial. Su innovación institucional consistió en llevar la paridad al último rincón del Estado. En el Congreso, los escaños se distribuían por mitades exactas entre liberales y conservadores. Lo mismo ocurría en las asambleas departamentales, en los concejos municipales, en el gabinete ministerial, en las gobernaciones y en las alcaldías. No había ministerio, embajada ni contraloría que no estuviera sometida a la aritmética paritaria. La competencia electoral, en la práctica, ocurría dentro de cada partido: entre corrientes liberales que se disputaban la cuota liberal, entre facciones conservadoras que se disputaban la cuota conservadora. El voto ciudadano dejó de decidir cuál partido gobernaría —eso ya estaba resuelto por Constitución— y pasó a decidir quiénes, dentro de cada mitad, ocuparían las sillas asignadas.

El diseño era ingenioso y perverso a la vez. Ingenioso porque neutralizaba de raíz el incentivo a la violencia sectaria: ningún partido podía ya usar el Estado para exterminar al otro, porque el Estado era, literal y proporcionalmente, mitad y mitad. Perverso porque la exclusión de terceras fuerzas era total. Ningún otro partido podía acceder a cargos ejecutivos, y la representación de fuerzas distintas al bipartidismo quedaba bloqueada en la práctica. Alfonso López Michelsen, liberal disidente que se convertiría en el crítico más filoso del sistema, lo describió con exactitud: una especie de régimen de partido único, sin oposición real, donde cualquier propuesta que no contara con el consenso bipartidista era simplemente impensable.

La paridad tuvo una consecuencia no prevista pero decisiva: el clientelismo se convirtió en el mecanismo central de reproducción del sistema. Si los partidos no podían competir por proyectos ideológicos —eran, en el fondo, socios administradores del mismo Estado—, tenían que ofrecer a sus bases algo tangible. Ese algo fue el puesto público. Las candidaturas y los cargos se repartieron entre miembros de familia, subalternos políticos y cuadros partidistas de escasa talla, asegurando la mala calidad de la administración pública y alimentando la corrupción y la venalidad. La burocracia estatal se transformó en la depositaria de la función de reproducción electoral: se votaba por quien conseguía el nombramiento, la beca, el contrato menor, el traslado del maestro. El sectarismo violento del período anterior fue sustituido por una repartición milimétrica de puestos.

Los cuatro gobiernos

Alberto Lleras Camargo (1958-1962) inauguró el sistema con más del 80% de los votos y el respaldo cruzado de liberales, conservadores y del Partido Comunista. Su gobierno intentó cumplir la promesa reformista con la que se había vendido el pacto. Impulsó la construcción de vivienda popular —la Ciudad Techo bogotana, después rebautizada Ciudad Kennedy, se inauguró con la presencia del presidente estadounidense— y promulgó en 1961 la Ley 135 de reforma social agraria, celebrada por Lleras como el momento culminante de su administración. La ley se aprobó en sintonía con la Alianza para el Progreso, el ambicioso programa hemisférico que canalizó a Colombia más de mil millones de dólares en la década siguiente. John F. Kennedy y su esposa Jacqueline se encontraban en Bogotá durante la semana en que se firmó la ley: la fotografía de la firma quedó como el retrato de una promesa modernizadora.

Lleras también intentó cerrar el capítulo de La Violencia con una amnistía a los grupos alzados en armas, que fracasó en parte porque los guerrilleros habían aprendido a desconfiar: los pactos anteriores no se habían cumplido y no había razón para creer que este sí. En política exterior, su gobierno rompió relaciones con la Cuba revolucionaria e incorporó al país a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y a la Alianza para el Progreso. La oposición se articuló temprano: el Movimiento Revolucionario Liberal, liderado por López Michelsen, y el Unionismo conservador denunciaban desde dentro de los propios partidos la naturaleza cerrada del pacto.

Guillermo León Valencia (1962-1966), conservador, cerró la primera etapa del Frente Nacional. Bajo su gobierno el bandolerismo residual de La Violencia fue aniquilado o parcialmente transformado en guerrilla de inspiración izquierdista. En mayo de 1964 su gobierno lanzó la Operación Marquetalia, un despliegue militar contra las colonias campesinas comunistas del sur del Tolima que Álvaro Gómez Hurtado —hijo de Laureano— había denunciado como "repúblicas independientes" donde el Estado no ejercía control. La operación no logró liquidar al grupo. Manuel Marulanda escapó con la mayoría de sus hombres, redactó el Programa Agrario que le daría legitimidad discursiva a la nueva etapa, constituyó el Bloque Sur y, en 1966, fundó formalmente las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Hacia 1965 había aparecido, además, el Ejército de Liberación Nacional, fundado por campesinos y líderes estudiantiles. El Frente Nacional había cerrado el ciclo del bandolerismo bipartidista, pero abría otro, más largo y de otra naturaleza.

Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) representó el punto más alto del reformismo frentenacionalista. Liberal, tecnócrata, con una idea clara de para qué quería el poder, impulsó una segunda ola de reforma agraria fortaleciendo el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y creando en 1967 la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, la ANUC, con la que buscaba constituir al campesinado como aliado del Estado y no como enemigo. En 1968 promovió una reforma constitucional que reorganizó el manejo económico —introdujo la figura de la emergencia económica como situación de excepción—, prolongó el período de los representantes al Congreso y, decisivamente, extendió la paridad bipartidista cuatro años más allá del cierre formal del Frente Nacional, hasta 1978. Era la manera de asegurar que el desmonte fuera gradual y no traumático, pero también, visto en retrospectiva, la manera de blindar a los dos partidos contra la irrupción de fuerzas nuevas incluso después del final oficial del pacto.

Misael Pastrana Borrero (1970-1974) cerró el ciclo en las elecciones más tensas del período. El 19 de abril de 1970, los primeros escrutinios daban ventaja a Rojas Pinilla, candidato de la Alianza Nacional Popular (ANAPO), sobre Pastrana, candidato oficialista. La noche fue extraordinaria: el presidente Lleras Restrepo suspendió las informaciones parciales y el ministro de Gobierno intervino por televisión en una alocución que sectores de la oposición interpretaron entonces —y siguen interpretando— como el momento en que se cocinó el resultado. López Michelsen, que era ministro esa noche, contó después en sus Memorias políticas que María Eugenia Rojas de Moreno lo llamó para denunciar que "querían embolatarle el triunfo" a su padre y para advertir que "incendiaría el país". El resultado oficial dio a Pastrana 1.625.025 votos contra 1.561.468 de Rojas: un margen estrechísimo que la ANAPO nunca aceptó. De ese sentimiento de despojo electoral nacería, con el tiempo, un grupo guerrillero que tomó como nombre la fecha misma de la elección: el Movimiento 19 de Abril, el M-19.

Bajo Pastrana, además, la reforma agraria impulsada por su antecesor fue enterrada. Sectores influyentes de ambos partidos —liberales y conservadores unidos por el común denominador de la propiedad rural— se coaligaron para frenar la redistribución. Para 1971, menos del 1% de las tierras sujetas a expropiación bajo la Ley 135 habían sido efectivamente distribuidas, y la mayor parte de lo entregado eran baldíos, tierras públicas sin dueño, no latifundios expropiados. La reforma agraria del Frente Nacional pasó a la historia como una promesa incumplida.

Las promesas que no se cumplieron

El balance social del pacto es el capítulo más desalentador de su historia. Al cabo de doce años —para 1970— no se había cumplido ninguna promesa importante de reforma. El único avance de fondo, fuera de los programas de vivienda urbana, fue la ampliación del sistema educativo, impulsada en parte por la cláusula del plebiscito de 1957 que asignaba al menos el 10% del presupuesto nacional a educación. La reforma agraria fue frustrada, la reforma sindical no llegó, la ampliación de coberturas sociales quedó a medias, y las estructuras de propiedad rural que habían alimentado La Violencia sobrevivieron intactas.

Carlos Lleras Restrepo había concebido al campesinado como un aliado del Estado; el sabotaje bipartidista a su reforma le enseñó al campesinado la lección contraria. La crisis de la economía campesina que se aceleró en los años setenta —desplazamientos, minifundio inviable, migración a las ciudades— formó parte del caldo en que se cocinaría, poco después, la economía de la cocaína. No es que el Frente Nacional causara directamente el narcotráfico, pero la ausencia de una respuesta redistributiva al problema agrario dejó desprotegidas a regiones enteras que encontrarían en los cultivos ilícitos una salida.

La lógica del pacto explica el fracaso. Un sistema diseñado para que ningún partido pudiera imponerse sobre el otro tendía naturalmente al consenso mínimo, al denominador común, a la reforma que no ofendiera a nadie. Y como los intereses agrarios estaban repartidos por igual entre las élites liberales y conservadoras, cualquier reforma seria de la propiedad rural chocaba con el veto simultáneo de ambas mitades del sistema. Lo que era una virtud para la paz —el mutuo bloqueo— era una parálisis para la reforma. López Michelsen no exageraba: en un régimen sin oposición externa y sin diferencias internas sustantivas, las grandes transformaciones se volvían impensables.

La oposición: MRL, ANAPO y los que se fueron a las armas

El Frente Nacional generó oposición desde el primer día, y esa oposición se articuló en dos grandes vertientes. Dentro del liberalismo, Alfonso López Michelsen —hijo del expresidente Alfonso López Pumarejo— fundó el Movimiento Revolucionario Liberal como la vía disidente por excelencia. El MRL denunció el pacto como un cierre oligárquico del sistema y albergó, entre otras corrientes, al Partido Comunista, que encontró en él un vehículo semilegal de acción política. Los votos del MRL en la elección de 1962 ni siquiera fueron contabilizados: la mecánica del sistema no permitía sumar por fuera de las dos cuotas oficiales.

Del otro lado del espectro, Rojas Pinilla —retornado del exilio— construyó la ANAPO como el gran vehículo del descontento popular, sobre todo en los centros urbanos. La ANAPO no era propiamente un partido programático: era la aglutinación del malestar de las capas medias empobrecidas y de los pobres urbanos con el pacto de las élites. En 1970 estuvo a punto de romper el sistema por dentro, jugando con sus propias reglas. Su casi triunfo, y el manejo turbio de esa noche, marcaron para muchos el momento en que quedó demostrado que las urnas no ofrecían salida real.

Entre las guerrillas hay que hacer una distinción que suele confundirse. Las FARC no nacieron por el cierre político del Frente Nacional. Nacieron de autodefensas campesinas comunistas que preexistían al pacto —herederas del conflicto de La Violencia en el sur del Tolima— y que se negaron a acogerse a la amnistía porque sus dirigentes habían sido excluidos del poder compartido y porque desconfiaban, con razón, del cumplimiento gubernamental. La persecución militar a esas colonias, culminada en Marquetalia en 1964, y la radicalización subsiguiente fue el proceso concreto que las convirtió de autodefensas locales en guerrilla revolucionaria de proyección nacional. El Frente Nacional no las causó, pero les proporcionó el marco político —la exclusión de los comunistas del sistema legal— y militar —la doctrina de contención al comunismo, en alianza estrecha con Estados Unidos— en que se rearmaron.

El M-19, en cambio, sí es un producto directo del pacto. Nació en el ambiente de descrédito electoral posterior al 19 de abril de 1970, y su tesis fundacional fue que el sistema colombiano no ofrecía espacios reales para la oposición, que las urnas estaban tramitadas, que el bipartidismo era una máquina cerrada. Esa lectura —fuera cual fuera su grado de verdad— fue posible por la arquitectura misma del Frente Nacional.

El desmonte que no terminó

El período formal del Frente Nacional expiró en 1974. Ese año fue elegido Alfonso López Michelsen, el crítico más severo del sistema, y su llegada al poder tenía valor simbólico: el disidente principal se convertía en presidente. Pero López gobernó bajo una contradicción estructural. La reforma constitucional de 1968 lo obligaba a mantener la paridad bipartidista en su gobierno hasta 1978, aunque su elección hubiera representado, políticamente, un mandato por mayor competencia. Entre el mandato constitucional y el mandato electoral, López navegó con lo primero: el gobierno mantuvo la paridad.

En 1978 fue elegido Julio César Turbay Ayala, y con él ocurrió algo que muchos analistas no esperaban. En lugar de aprovechar el fin de la paridad obligatoria para abrir el sistema, Turbay conformó una coalición burocrática que convirtió la disposición constitucional aprobada en 1968 —según la cual al partido derrotado se le ofrecería una "participación adecuada y equitativa" en el gobierno— en una participación casi igualitaria a todos los niveles del Ejecutivo. Daniel Pécaut describió esa configuración con una fórmula certera: un "Frente Nacional de hecho" reemplazó al Frente Nacional de derecho. El pacto formal había terminado; su lógica seguía intacta.

Ese hecho es el más elocuente balance del sistema. Un acuerdo constitucional puede desmontarse por decreto; una cultura política, no. En dieciséis años —o veinte, si se cuenta hasta 1978— el Frente Nacional había producido una manera de hacer política en Colombia: consenso bipartidista, reparto burocrático como pegamento, exclusión pactada de terceros. Esa manera de hacer política sobrevivió a sus fechas.

Balance: lo que resolvió, lo que dejó abierto

Al Frente Nacional se le puede juzgar por dos varas distintas, y los resultados divergen. Como mecanismo de pacificación entre las élites bipartidistas y de contención al populismo militar, fue un éxito. La Violencia se cerró como ciclo bipartidista; ningún militar volvió a gobernar Colombia en el siglo XX; los dos partidos tradicionales lograron una convivencia funcional después de haberse hecho la guerra a muerte. En el contexto latinoamericano de los años sesenta y setenta —marcado por golpes militares y dictaduras—, Colombia mantuvo elecciones regulares y un régimen civil. No es poco.

Como proyecto de modernización democrática y social, en cambio, el Frente Nacional fue un fracaso considerable. Bloqueó estructuralmente la competencia política, degradó los partidos hasta convertirlos en máquinas de reparto, produjo abstención creciente, no cumplió la reforma agraria, no reformó los sindicatos, mantuvo intactas las estructuras de propiedad rural, alimentó el clientelismo como forma dominante de la vida política y deslegitimó las urnas para sectores enteros del país. Al cerrar la puerta a la oposición institucional, empujó a parte del descontento hacia las armas —no lo causó, pero lo justificó ante muchos— y dejó al Estado desprovisto de los instrumentos para responder al conflicto armado que se desataría en los años siguientes.

Hay una tensión que atraviesa todo el balance: el pacto fue diseñado por élites que temían perder el poder tanto como temían la violencia, y esa doble motivación se refleja en el resultado. Se garantizó a sí mismo la supervivencia y logró desactivar la violencia sectaria; no transformó las condiciones sociales que la habían producido. La paz que ofreció fue la paz de arriba, la de los repartos milimétricos; la de abajo —la del campesino sin tierra, la del obrero sin sindicato representativo, la del ciudadano sin opción electoral real— quedó pendiente, y esa cuenta la cobrarían las décadas siguientes.

El Congreso, síntoma final del sistema, entregó voluntariamente desde 1968 su función legislativa al Ejecutivo mediante facultades extraordinarias. Institución diseñada para representar y controlar, terminó convertida en dispensadora de clientelas, debilitada como órgano de deliberación pública. Era la imagen exacta de lo que el Frente Nacional le había hecho a la política colombiana: la había vaciado por dentro conservando las formas. En esa arquitectura hueca —eficaz para las élites, opaca para los ciudadanos, cerrada para los excluidos— se incubaron los conflictos que definirían el resto del siglo.