Democracia paramilitar vs. dictadura: la Doctrina de Seguridad Nacional en Colombia y el Cono Sur

¿Por qué la misma Doctrina de Seguridad Nacional produjo dictaduras en el Cono Sur y una democracia paramilitar en Colombia?

En América Latina, entre 1954 y 2005, la Doctrina de Seguridad Nacional produjo dos gramáticas distintas de represión anticomunista. Una, la del Cono Sur y Guatemala, encarnó la coerción en el Estado mismo: golpe militar, ruptura constitucional, campos clandestinos administrados por la institución armada, listas de desaparecidos firmadas —al menos implícitamente— por juntas militares reconocibles. La otra, la colombiana, distribuyó la misma violencia entre el ejército regular y una red de grupos paramilitares amparados por decreto, mientras el calendario electoral seguía imperturbable y el Congreso continuaba sesionando.

¿Por qué la misma doctrina hemisférica —forjada en Fort Benning, en la Zona del Canal, en los informes de Washington— produjo formas institucionales tan divergentes? ¿Y qué efectos tuvo esa divergencia sobre la duración del conflicto colombiano y sobre la posibilidad real de una justicia transicional?

La respuesta breve: Colombia no fue una excepción menor al patrón dictatorial, sino su variante funcionalmente más eficiente allí donde un pacto oligárquico bipartidista estable —el Frente Nacional— hacía innecesaria la ruptura democrática. Esa eficiencia tuvo un precio: un conflicto más largo y una impunidad estructuralmente más difícil de judicializar.

Por qué la pregunta incomoda

Comparar a Colombia con Chile o Argentina suele producir dos reflejos igualmente insatisfactorios. Uno los homologa —"todos fueron víctimas de la Doctrina de Seguridad Nacional"— y borra diferencias institucionales decisivas. El otro los separa hasta convertir a Colombia en un caso sui generis explicable solo por su conflicto armado interno, como si el marco hemisférico no operara. Ambos reflejos evitan el problema: la misma doctrina anticomunista, los mismos manuales, los mismos asesores, los mismos cursos en la Escuela de las Américas produjeron en un país el golpe de Pinochet en septiembre de 1973 y en otro un régimen que celebró elecciones sin interrupción entre 1958 y hoy mientras acumulaba dos ciclos de exterminio.

Lo que se juega en la pregunta no es un ejercicio académico. Es entender por qué el conflicto colombiano dura seis décadas cuando la dictadura argentina duró siete años; por qué la Ley de Justicia y Paz de 2005 produjo resultados tan distintos a los del Nunca Más argentino de 1984; por qué los responsables de la violencia estatal colombiana son, en enorme medida, personas que nunca serán juzgadas, mientras los comandantes de las juntas del Cono Sur enfrentaron —tarde, incompleta, pero enfrentaron— procesos judiciales con nombre y apellido. La forma institucional de la represión no es un detalle: determina lo que puede saberse y lo que puede juzgarse después.

Cuatro hipótesis en tensión

Existen al menos cuatro lecturas de la divergencia colombiana, y ninguna basta sola.

Una lectura sociológica parte del régimen político. Colombia mantuvo, desde el pacto del Frente Nacional en 1958, una alternación bipartidista entre liberales y conservadores que cerró institucionalmente el acceso al poder a toda fuerza distinta. Alfonso López Michelsen caracterizó ese régimen como una especie de partido único sin oposición real. La exclusión operó sin ruptura constitucional: hubo elecciones cada cuatro años, hubo Congreso, hubo prensa. El pacto oligárquico hizo innecesaria la dictadura militar porque ya realizaba, por otros medios, la función de blindaje que en el Cono Sur solo pudo lograrse mediante golpes. La aversión cultural colombiana a los gobiernos militares —evidenciada en la caída de Gustavo Rojas Pinilla en 1957 tras una huelga nacional— refuerza esta interpretación: la élite colombiana no necesitó, y probablemente no habría tolerado, un régimen castrense prolongado.

Una lectura geopolítica subraya la doble inscripción de Colombia: aliada estable de Estados Unidos y, a la vez, laboratorio insurgente desde los años sesenta. La estabilidad institucional colombiana era demasiado valiosa para Washington como para arriesgarla en un golpe que hubiera generado costos diplomáticos innecesarios. La represión debía hacerse, pero preservando la fachada. De ahí que la asesoría estadounidense —desde la misión de 1959 hasta el informe del general William Yarborough en 1962— empujara hacia estructuras mixtas civiles-militares y actividades paramilitares antes que hacia una toma directa del poder por las Fuerzas Armadas.

Una lectura económica invierte la relación causal. La forma paraestatal no habría sido primariamente un instrumento contrainsurgente sino un mecanismo de acumulación de capital y despojo territorial por parte de élites regionales —ganaderos del Magdalena Medio, agroindustriales de Urabá, terratenientes del sur de Córdoba— que utilizaron el marco legal del Decreto 3398 de 1965 y la cobertura militar para expandir su control sobre tierras y poblaciones. Los 8,3 millones de hectáreas desposeídas o abandonadas por causa de la violencia avalarían esta lectura: la guerra fue, en buena medida, una operación agraria disfrazada de contrainsurgencia.

Y una lectura institucionalista atribuye la delegación paramilitar no a un diseño coherente sino a una deriva. El ejército colombiano no logró adaptarse plenamente a la guerra irregular, y ante esa incapacidad operativa el Estado toleró —y en muchos casos promovió— la conformación de grupos civiles armados que hicieran el trabajo sucio. La delegación no fue estrategia sino remiendo, y su institucionalización posterior fue el efecto acumulativo de decisiones tomadas caso por caso.

Ninguna de estas lecturas es plenamente incorrecta. La posición que aquí se sostiene es que operan juntas y que su intersección —régimen bipartidista excluyente, alianza estadounidense estable, intereses agrarios regionales, incapacidad operativa del ejército— produjo una forma institucional que, precisamente por su carácter compuesto, resultó más difícil de desmontar y de juzgar que sus equivalentes dictatoriales.

Cómo se construyó la forma delegada

El andamiaje legal está fechado. El Decreto Legislativo 3398 de 1965, expedido bajo estado de excepción por el gobierno de Guillermo León Valencia, organizó la defensa nacional autorizando en su artículo 25 al gobierno a utilizar en actividades de restablecimiento del orden a todos los colombianos no sujetos al servicio militar obligatorio. Tres años después, la Ley 48 de 1968, bajo el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, convirtió ese decreto de excepción en legislación permanente, junto con el Decreto 1667 de 1966. El Estatuto Orgánico de la Policía —Decreto 1355 de 1970— completó el marco normativo.

Desde ese momento, y hasta 1989, el paramilitarismo fue, en sentido estricto, legal en Colombia: las normas que autorizaban a civiles a portar armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas no fueron derogadas. Entre 1965 y 1989 el Estado colombiano delegó legalmente, en coaliciones regionales, porciones del monopolio de la violencia.

A ese andamiaje legal se sumó una doctrina militar. Los manuales contrainsurgentes del Ejército de 1969, 1979 y 1982 desarrollaron el concepto de "junta de autodefensa" y ordenaron organizar militarmente a la población civil. En el Magdalena Medio, a partir de 1982, el Ejército acentuó tácticas contrainsurgentes que incluían patrullajes conjuntos con unidades paramilitares y la conformación de escuelas de entrenamiento militar para civiles a cargo de oficiales y exoficiales. En el sur de Córdoba, desde los años setenta, el Ejército promovió juntas de autodefensa amparadas en el Decreto 3398, involucrando a ganaderos y terratenientes en la guerra contrainsurgente; esas juntas serían el antecedente directo de las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá comandadas más tarde por Fidel y Carlos Castaño.

El origen de este entramado no es solo colombiano. En febrero de 1962, el general William Yarborough encabezó una misión militar a Colombia y elaboró un informe cuyo anexo secreto recomendaba desarrollar estructuras civiles y militares clandestinas capaces de ejecutar "actividades paramilitares, de sabotaje y/o terroristas contra conocidos proponentes comunistas", con respaldo estadounidense. La recomendación no cayó en el vacío. El Plan LASO (1962-1966) se nutrió de esas ideas y contó con equipamiento estadounidense —helicópteros, vehículos, comunicaciones, armas pequeñas— y con la doctrina de la "acción cívico-militar". El contexto hemisférico ya estaba montado: en 1957 operaban en América Latina cuarenta misiones militares estadounidenses y cerca de seiscientos oficiales como asesores técnicos; los militares latinoamericanos rotaban por Fort Knox, Fort Leavenworth, West Point, Annapolis, Albrook.

Es en el contraste con Guatemala donde la especificidad colombiana empieza a distinguirse. En 1954, la CIA —tras haber financiado desde 1949 a militares derechistas guatemaltecos y coordinado una campaña para presentar al presidente Jacobo Árbenz como comunista— apresuró, por orden del presidente Dwight Eisenhower, los planes para su derrocamiento. La operación fue precedida por la Conferencia Interamericana de Caracas convocada por el secretario de Estado John Foster Dulles, cuyo hermano Allen Dulles dirigía la CIA. El resultado fue un golpe directo. La diferencia con Colombia es nítida: en Guatemala no había pacto oligárquico estable —había una reforma agraria en curso que afectaba a la United Fruit Company— y la única forma de "estabilizar" el país en términos anticomunistas era mediante ruptura institucional. En Colombia, cuando ocho años más tarde Yarborough elaboró su informe, la situación era la inversa: el Frente Nacional apenas iniciaba, el bipartidismo cerraba filas contra el comunismo, y la asesoría estadounidense pudo articularse con instituciones colombianas funcionales.

La operación contra Marquetalia en 1964 concentra este patrón. Los enclaves comunistas del sur del Tolima —Marquetalia, Riochiquito, El Pato, Guayabero— habían sido bautizados como "repúblicas independientes" por el senador conservador Álvaro Gómez Hurtado, en discursos que trasladaban al Congreso las quejas de latifundistas y sectores del clero. La operación militar, ejecutada bajo el marco del Plan LASO y con apoyo estadounidense, se saldó con un costo económico considerable y con un resultado paradójico: los principales grupos de autodefensa campesina, encabezados entre otros por Manuel Marulanda Vélez, se radicalizaron y transformaron en las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. La ofensiva militar produjo la guerrilla que después justificaría cuatro décadas de contrainsurgencia.

El operativo generó protestas del Movimiento Revolucionario Liberal y del Partido Comunista, debates en la Cámara de Representantes en octubre de 1964 que denunciaron fusilamientos y torturas con corriente eléctrica, y marchas estudiantiles. Nada de eso interrumpió la modernización contrainsurgente en curso: paso de puestos fijos a bases móviles, servicio militar obligatorio de dos años, publicaciones castrenses, fundación de la Cátedra de Filosofía Militar en la Escuela Militar de Cadetes.

Mientras Chile vivía en septiembre de 1973 el golpe contra Salvador Allende y Argentina inauguraba en marzo de 1976 el Proceso de Reorganización Nacional bajo Jorge Rafael Videla —ambos regímenes con desaparición forzada masiva ejecutada por el Estado directamente—, Colombia atravesaba el gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) bajo el Estatuto de Seguridad (Decreto 1923 de 1978), con más de cinco mil personas detenidas y torturadas solo en Bogotá. Turbay no era un dictador. Fue elegido en las urnas y entregó el poder en la fecha establecida. La represión, sin embargo, era comparable en intensidad a la de los regímenes militares del sur.

En los años ochenta, la delegación se consolidó. La Asociación Campesina de Ganaderos y Agricultores del Magdalena Medio (ACDEGAM), fundada en 1984, funcionó como fachada legal de las autodefensas de Puerto Boyacá y, desde 1989, fue financiada por el narcotráfico. En 1982, oficiales del Batallón Bárbula convocaron reuniones con ganaderos y líderes locales —entre ellos Gonzalo y Henry Pérez— para constituir grupos paramilitares. Ramón Isaza en el Magdalena Medio, los hermanos Castaño en Córdoba y Urabá: la geografía de la delegación paramilitar se dibujaba sobre el mapa agrario colombiano. En Urabá, la máquina paraeconómica articuló empresarios, ganaderos, narcotraficantes, palmeros, militares y jefes paramilitares en una relación de colaboración horizontal orientada a la expansión de intereses económicos mediante despojo territorial.

Solo en abril de 1989, bajo el gobierno de Virgilio Barco, la normativa que sostenía la legalidad del paramilitarismo fue suspendida. Para entonces, el modelo llevaba veinticuatro años de operación y había producido una densa red de intereses regionales que sobrevivió con creces a la derogatoria formal.

La respuesta

La forma paraestatal de la contrainsurgencia colombiana fue la variante funcionalmente óptima de la Doctrina de Seguridad Nacional donde existía un pacto oligárquico bipartidista capaz de garantizar el orden social sin ruptura constitucional. Estados Unidos y las élites colombianas no necesitaron —y probablemente no habrían aceptado— romper la fachada democrática, porque la combinación del ejército regular con paramilitares delegados hacía el trabajo represivo con menor costo político internacional que un golpe. La misma doctrina hemisférica que en Chile produjo la Dirección de Inteligencia Nacional y en Argentina los grupos de tareas del Batallón 601, en Colombia produjo el Decreto 3398, ACDEGAM, las Convivir y las Autodefensas Unidas de Colombia.

La tesis, sin embargo, exige dos correcciones. La forma delegada no fue un diseño coherente ejecutado desde arriba, sino el producto acumulativo de normas de excepción, manuales militares, presiones de élites regionales e incapacidades operativas del ejército para la guerra irregular. La "eficiencia" del modelo fue en buena medida contingente, no calculada. Los paramilitares, dependientes operativamente de la fuerza pública en los años setenta, adquirieron autonomía financiera con el narcotráfico y desarrollaron dinámicas propias de acumulación territorial que a menudo excedieron o contradijeron los intereses estatales. La delegación se autonomizó.

El anticomunismo, por su parte, funcionó como dispositivo discursivo que tradujo conflictos agrarios en amenazas geopolíticas. Colombia no enfrentó una amenaza soviética real; enfrentó guerrillas rurales cuya base social eran conflictos por la tierra que anteceden a la Guerra Fría. Pero el lenguaje del "enemigo interno" comunista —difundido a través de la Escuela de las Américas, encarnado en la Doctrina de Seguridad Nacional— permitió reorientar al ejército hacia represión interna sistemática y hacer converger los intereses de terratenientes regionales, militares formados en Panamá y estrategas estadounidenses. El caso del mayor Alirio Urueña, vinculado a la masacre de Trujillo y entrenado dos veces en Estados Unidos —en 1976 y entre diciembre de 1988 y enero de 1989 en un curso para oficiales de inteligencia—, ilustra cómo la transferencia doctrinaria operó en cuadros concretos.

La delegación, entonces, no fue una versión mitigada de la represión dictatorial. Fue una modalidad institucional distinta que produjo dos efectos duraderos.

El primero es la longevidad del conflicto. Las dictaduras del Cono Sur, precisamente porque asumieron institucionalmente la autoría de la represión, produjeron pasados clausurables: cuando cayeron, cayó con ellas la estructura represiva. En Colombia, la distribución de la coerción entre ejército, paramilitares, redes regionales y actores económicos privados hizo que ningún cambio de gobierno bastara para desmontar el aparato. El régimen no era el problema; el régimen coexistía con el problema. Cada intento de negociación —desde los diálogos de La Uribe en 1984 hasta el Acuerdo de La Habana en 2016— tuvo que enfrentar no una autoridad central que decidiera la paz, sino un archipiélago de intereses cuya desactivación exigía procesos separados. Mientras las Fuerzas Armadas colombianas resistían la misión antinarcóticos estadounidense y desviaban recursos hacia la ofensiva contrainsurgente en 1991, mientras aceptaban como aliados a narcotraficantes anticomunistas como Gonzalo Rodríguez Gacha, la guerra se autoperpetuaba.

El segundo efecto es la impunidad estructural. Las dictaduras del Cono Sur dejaron cadenas de mando reconocibles: juntas identificadas, comandantes con nombre, unidades específicas. Los juicios argentinos a las juntas en 1985, los procesos chilenos contra Augusto Pinochet en la última década de su vida, las comisiones de verdad uruguayas operaron sobre estructuras institucionales verticales. La forma delegada colombiana, por su propia naturaleza, oscureció la cadena de mando. Cuando un paramilitar del Bloque Norte asesinaba a un líder sindical en 1998, ¿quién era el responsable? ¿El comandante paramilitar inmediato? ¿El oficial del batallón que patrulló con él? ¿El ganadero que financió el bloque? ¿El político regional que negoció su expansión? ¿El funcionario nacional que toleró el proceso? La delegación distribuyó la responsabilidad hasta volverla difícil de imputar en términos jurídicos convencionales.

Justicia y Paz: el precio institucional de la delegación

La Ley 975 de 2005, o Ley de Justicia y Paz, sancionada durante el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez tras las negociaciones con los paramilitares en Santa Fe de Ralito, ilustra este problema con precisión. La ley funcionó como "una especie de proceso de justicia transicional" precisamente porque se desarrolló sin cambio de régimen ni terminación del conflicto, lo que la separa del modelo clásico asociado a rupturas democráticas o ceses de hostilidades. Sus críticos señalaron el sesgo hacia los victimarios —penas reducidas a cambio de desmovilización— sin exigencia real de contribución al resarcimiento de los daños, en un contexto donde el derecho internacional de los derechos humanos y el Estatuto de Roma prohibían las leyes de punto final, las amnistías en blanco y las autoamnistías.

El problema no era solo normativo. Era estructural. La reconstrucción histórica, la recolección testimonial y la investigación criminal operaron de manera fragmentada y a veces contradictoria, relegando el testimonio de las víctimas a función ilustrativa sin peso epistemológico pleno. Las víctimas reportaron una calificación media de satisfacción con las instituciones del sistema, señalando que no proporcionaron información suficiente ni ofrecieron solución adecuada a sus denuncias.

Comparativamente, el Nunca Más argentino de 1984 —producido por la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas encabezada por Ernesto Sabato— pudo reconstruir una arquitectura represiva estatal identificable porque esa arquitectura había sido estatal. El Informe de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de Guatemala en 1999, tras el genocidio de Efraín Ríos Montt en los años ochenta, enfrentó una tarea comparable: un pasado con perpetradores institucionales reconocibles. Colombia no tenía ese pasado; tenía —tiene— un presente cuya estructura misma resiste la imputación.

La discusión que condujo a la Ley 975 marcó, con todo, la emergencia del discurso de la justicia transicional en el campo jurídico colombiano y otorgó mayor visibilidad a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Pero esos derechos operan sobre un objeto —la violencia delegada— que la propia forma institucional del conflicto había diseñado para ser opaco. La desaparición forzada, tecnología central del paramilitarismo colombiano —con corte al 30 de noviembre de 2021, los paramilitares fueron responsables del 32,5% de los casos, seguidos por las guerrillas con el 13% y agentes del Estado con el 3%—, no fue casual. Su propósito, en municipios como Granada, Antioquia, era precisamente no dejar rastro: ni víctima visible, ni evidencia del delito, ni identificación del victimario.

Lo que queda abierto

Tres preguntas exceden lo hasta aquí dicho y merecen enunciarse con la misma seriedad que las respuestas.

Primero: cuánto de la delegación paramilitar fue diseño oligárquico deliberado y cuánto deriva institucional. La distinción importa porque tiene implicaciones sobre la responsabilidad colectiva de las élites colombianas en el modelo represivo. Hubo diseño en el marco legal —Decreto 3398, Ley 48 de 1968, manuales del Ejército— y hubo deriva en la incorporación progresiva del narcotráfico, la expansión hacia lógicas de despojo agrario y la fragmentación regional. Los pesos relativos de una y otra dimensión no están plenamente establecidos.

Segundo: la relación exacta entre exclusión política del Frente Nacional y origen de la insurgencia armada. El pacto bipartidista bloqueó el camino al populismo tras el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán en 1948, cerró el acceso institucional a fuerzas distintas del bipartidismo entre 1958 y 1974, y las autodefensas campesinas comunistas no aceptaron la amnistía porque sus dirigentes fueron excluidos del poder compartido. Pero la pregunta contrafáctica —qué habría ocurrido con una apertura política temprana— es indecidible.

Tercero: si la forma delegada colombiana es exportable o replicable. Los procesos centroamericanos posteriores —México con sus autodefensas y su guerra contra el narcotráfico, algunas dinámicas venezolanas y peruanas— muestran ecos, pero cada configuración es específica. La tentación comparativa debe resistirse.

Lo que sí puede afirmarse con seguridad es que Colombia no fue un caso rezagado del patrón dictatorial hemisférico, ni un accidente de la Guerra Fría en América Latina. Fue una forma institucional distinta de administrar la misma doctrina anticomunista, más sostenible políticamente en el corto plazo y más costosa históricamente en el largo. Preservó la fachada democrática y produjo un conflicto que duró más que ninguna dictadura del Cono Sur. Distribuyó la responsabilidad hasta hacerla difusa y, por eso, décadas después la mayor parte de la violencia ejercida contra la población colombiana entre 1965 y 2005 permanece sin autor judicialmente reconocido. Entender esa ecuación —menos ruptura visible, más impunidad estructural— es la condición mínima para pensar cualquier justicia posterior.