Monopolio de la violencia

El monopolio de la violencia en Colombia

En la definición clásica de Max Weber, el Estado moderno es la comunidad humana que reclama para sí, con éxito, el uso legítimo de la fuerza física dentro de un territorio determinado. Sobre esa premisa se construyeron las instituciones europeas del siglo XIX y buena parte de la teoría política contemporánea. En Colombia, en cambio, ese monopolio nunca fue un hecho consumado sino una aspiración jurídica en disputa permanente. Desde la Constitución de Rionegro hasta el Acuerdo de La Habana, la coerción legítima se ha ejercido de manera fragmentada, delegada o disputada por actores paralelos —guerrillas, paramilitares, narcotraficantes, élites regionales armadas— que ocuparon los vacíos que el Estado central no supo o no quiso llenar. Esta ficha rastrea cómo se formuló el monopolio, cómo se delegó, cómo se fragmentó, cómo la Constitución de 1991 intentó refundarlo justo cuando la fragmentación alcanzaba su mayor intensidad, y por qué esa promesa quedó estructuralmente diferida.

Una república armada: la delegación fundacional

El déficit del monopolio no comienza con el narcotráfico ni con las guerrillas del siglo XX. Está inscrito en el diseño mismo de la república. La Constitución de Rionegro, promulgada en 1863, estableció los Estados Unidos de Colombia bajo un régimen federal en el que el Estado nacional no tenía derecho a intervenir en los asuntos internos de los estados que lo componían y, en consecuencia, no existía un ejército nacional. La coerción legítima quedó repartida entre nueve estados soberanos con sus propias fuerzas armadas.

Cuatro años después, la Ley 20 de 1867 llevó ese principio a su expresión más radical: ordenaba al gobierno de la Unión observar "la más estricta neutralidad" cuando en algún estado se levantara una porción de ciudadanos para derrocar el gobierno existente. Es decir, obligaba al Estado central a abstenerse de sofocar rebeliones internas. Se legislaba, explícitamente, la renuncia al monopolio de la violencia.

Fue una de las expresiones más nítidas de una idea que persistió mucho más allá de su derogación en 1880: que la coerción podía y debía ejercerse desde abajo, por coaliciones armadas de ciudadanos, sin que el poder central se arrogara la última palabra. La guerra civil de 1884-1885 puso en crisis ese diseño. Los vencedores, encabezados por Rafael Núñez desde el proyecto de la Regeneración iniciado en 1880, atribuyeron la inestabilidad crónica al federalismo mismo y convocaron un Consejo de Delegatarios para redactar una nueva carta. La Constitución de 1886 estableció un ejército nacional, centralizó la administración, restableció relaciones con la Iglesia mediante un concordato y acogió la idea de que "las repúblicas deben ser autoritarias". Sobre el papel, el monopolio quedaba reconstituido.

En la práctica, no. Bajo la Constitución de 1886 estalló la Guerra de los Mil Días (1899-1902), el enfrentamiento civil más destructivo del siglo, y con él quedó claro que el nuevo orden constitucional resultaba tan inadecuado a la realidad nacional como el anterior. En Colombia la política se inventó desde la guerra: las constituciones del siglo XIX fueron llamadas "Cartas de Batalla" porque la guerra —no el debate doctrinario, no las elecciones, no los partidos como en otras latitudes— fue el motor de la vida pública. La abundancia de constituciones nuevas y reformadas, la sucesión de códigos penales, la recurrencia de las guerras civiles: todo apuntaba a una dificultad estructural para consolidar la coerción legítima en manos del Estado.

Esa dificultad reapareció, transformada, durante La Violencia de mediados del siglo XX. Cuando el enfrentamiento bipartidista escaló tras el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán en 1948, el Ejército y las fuerzas policiales, lejos de comportarse como árbitros imparciales, se convirtieron en herramientas de un partido. La coerción estatal se puso al servicio de una parcialidad política, y de esa distorsión emergerían las autodefensas campesinas de influencia comunista que, tras la Operación Marquetalia de 1964, darían origen a las FARC. La república nunca terminó de resolver el problema formulado en Rionegro: quién manda sobre las armas, y en nombre de quién.

La delegación como estrategia: paramilitarismo legal (1965-1989)

A partir de la década de 1960, la delegación de la violencia dejó de ser un residuo del federalismo decimonónico para convertirse en una política deliberada. Enmarcado en la Doctrina de Seguridad Nacional promovida por Estados Unidos en el hemisferio, el Estado colombiano institucionalizó entre 1965 y 1989 un paramilitarismo legal: coaliciones armadas regionales, patrocinadas por el Ejército, a las que transfirió el trabajo contrainsurgente que la fuerza pública, sometida al imperio de la ley, no podía o no quería realizar directamente.

Esa delegación no fue una anomalía ni un desvío: fue estrategia. Y produjo un efecto duradero: acostumbró a las fuerzas armadas, a los ganaderos, a los políticos locales y a los cuerpos de inteligencia a operar en simbiosis con estructuras armadas privadas, bajo la lógica de que la contrainsurgencia justificaba la coerción por fuera del canal formal del Estado.

Cuando ese paramilitarismo se ilegalizó formalmente en 1989 —tras años de masacres, ejecuciones selectivas y evidencias abrumadoras de su articulación con el narcotráfico—, las estructuras no desaparecieron. Se sumergieron, se reorganizaron, esperaron. La cultura institucional que las había producido seguía intacta.

La Constituyente: refundar el pacto en medio del incendio

La Asamblea Nacional Constituyente que sesionó entre febrero y julio de 1991 fue hija de la violencia. La empujaron el movimiento estudiantil de la Séptima Papeleta y dos decretos de estado de sitio —uno del gobierno de Virgilio Barco, otro del de César Gaviria— avalados por la Corte Suprema de Justicia. Pero lo que la hizo posible, en el sentido político hondo, fue el clima de terror que el narcotráfico y el paramilitarismo habían impuesto sobre el país.

El asesinato de Luis Carlos Galán en agosto de 1989, ordenado por Pablo Escobar, fue una de las expresiones más brutales de esa ofensiva. Entre 1989 y 1990 cayeron cuatro candidatos presidenciales. La guerra entre el Estado y el Cartel de Medellín había alcanzado una intensidad sin precedentes. En ese contexto, ciudadanos de las más diversas tendencias políticas confluyeron en la idea de que hacía falta un nuevo pacto fundacional.

La Asamblea inició sesiones el 4 de febrero de 1991 y proclamó la nueva Constitución el 4 de julio del mismo año, bajo la tricopresidencia de Álvaro Gómez Hurtado, Antonio Navarro Wolff y Horacio Serpa Uribe. Fue, además, una constituyente parcialmente reconciliadora: el M-19, el EPL, el Movimiento Quintín Lame y el PRT se habían desmovilizado e ingresaron al proceso; Navarro, excomandante guerrillero, ocupaba una de las copresidencias. La política, por un momento, sustituyó a las armas.

Pero solo por un momento y solo con algunos actores. Las FARC y el ELN se apartaron del proceso. El bombardeo a Casa Verde, el santuario histórico de las FARC en Cundinamarca, había ocurrido en diciembre de 1990, y las dos guerrillas más antiguas del continente entraron a la década de los noventa endurecidas, no reconciliadas. Mientras la Asamblea deliberaba sobre derechos fundamentales, tutela y bloque de constitucionalidad, en buena parte del país la coerción efectiva seguía en manos de actores no estatales.

La Constitución de 1991 rediseñó ambiciosamente la arquitectura del monopolio estatal. Creó la Fiscalía General de la Nación, introdujo la carrera judicial, tecnificó progresivamente la investigación criminal. Prometió un Estado social de derecho en el que la violencia legítima estuviera sometida a controles, jueces y garantías. Fue la ambición más seria del siglo XX colombiano por refundar la coerción sobre bases constitucionales.

Llegó tarde, o llegó a contratiempo. Mientras el texto se promulgaba, los actores que fragmentaban en la práctica el monopolio no cesaban: se reorganizaban.

Las Convivir: la delegación reciclada (1994-1997)

Apenas tres años después de la nueva Constitución, un decreto administrativo abrió la puerta a la más ambigua de las delegaciones. El Decreto 356 de febrero de 1994, expedido en los últimos meses del gobierno de César Gaviria, estableció el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada y reguló los servicios especiales y comunitarios de seguridad. Sobre esa base, el gobierno de Ernesto Samper autorizó en septiembre de 1994 la creación de asociaciones comunitarias de vigilancia rural, unificadas nominalmente bajo el nombre de Convivir por la Resolución 368 del 27 de abril de 1995.

Sobre el papel, se trataba de cooperativas de seguridad rural. En la práctica, algunas Convivir accedieron a armas de uso privativo de las fuerzas militares, con la participación directa de unidades del Ejército en la entrega del material bélico. El más decidido defensor e impulsor del modelo fue Álvaro Uribe Vélez, entonces gobernador de Antioquia, quien autorizó la creación de 67 Convivir en su departamento.

En Urabá, la Décima Séptima Brigada del Ejército participó en la capacitación de los civiles asociados, en la aprobación y entrega de material bélico, en la obtención de licencias de funcionamiento e incluso en persuadir a grupos armados de conformar cooperativas. En 1997, la Fiscalía tenía más de 35 investigaciones penales abiertas contra integrantes de Convivir.

El caso más elocuente lo aportaría después la propia justicia transicional: Salvatore Mancuso operaba una Convivir que pasó inspección oficial de la Superintendencia de Vigilancia el 26 de febrero de 1996, cuando ya había cometido más de diez masacres. La cooperativa autorizada por el Estado era la fachada legal de una estructura paramilitar activa.

En 2014, el Tribunal Superior de Justicia y Paz caracterizó lo ocurrido como "violencia por delegación": grupos paramilitares ejecutaban el trabajo que la fuerza pública no podía hacer por estar sometida al imperio de la ley. La fórmula era antigua —evocaba el paramilitarismo legal de 1965-1989 y, más atrás, el espíritu de la Ley 20 de 1867—, pero se aplicaba ahora, contradictoriamente, bajo la vigencia de la Constitución más garantista del siglo. La promesa de 1991 y la práctica de 1994-1997 corrían en direcciones opuestas dentro del mismo Estado.

La expansión de las AUC: monopolio disputado a sangre y fuego (1997-2004)

En 1997, los grupos paramilitares regionales, articulados alrededor de la Casa Castaño, se federaron bajo el nombre de Autodefensas Unidas de Colombia. A partir de ese momento y hasta 2004, ejecutaron un plan de expansión territorial acelerada cuya escala habla por sí sola: más de 150.000 homicidios y desapariciones forzadas, y más de 3,5 millones de desplazados. Esas cifras no son un accidente estadístico ni un daño colateral: son la métrica de un método.

Ese método fue explícito. Los documentos programáticos de las AUC formalizaban una estrategia de "limpieza" territorial mediante masacres ejemplares e indiscriminadas: sembrar terror, obligar a la población a huir, ocupar el espacio, culminar en el traspaso forzado de tierras abandonadas.

La expansión hacia los Llanos Orientales entre 1996 y 1999 —con acciones conjuntas entre la Casa Castaño y estructuras regionales— convirtió al Meta y a Casanare en escenarios de una violencia paramilitar de alto impacto. En Urabá-Darién y en Cesar, el control inicial de las guerrillas fue disputado y ganado por los paramilitares mediante pactos directos con la fuerza pública.

El despojo fue sofisticado. No se trató solo de vaciar territorios: servidores públicos cómplices registraron en notarías las hectáreas usurpadas, y sobre ellas se levantaron proyectos de agroindustria, minería e infraestructura. La coerción paramilitar se traducía en propiedad legal, en capital, en desarrollo formal. El aparato estatal —al menos porciones sustantivas de él— no era ajeno a este proceso: lo facilitaba desde adentro.

Entre 1996 y 1998, las FARC infligieron duros golpes militares al Ejército —tomas de bases, emboscadas, secuestros masivos de tropa—. La expansión paramilitar coincidió con ese debilitamiento de la fuerza pública, y en zonas enteras los grupos armados ilegales terminaron ejerciendo funciones que el Estado había abandonado o nunca había ejercido. Mientras tanto, la sociedad urbana concentraba su percepción de amenaza en las FARC durante los diálogos del Caguán (1998-2002), y la violenta expansión paramilitar, junto con su alianza con políticos tradicionales, transcurría en buena medida por debajo del radar de la opinión pública.

Órdenes paralelos: cuando otro manda en el territorio

La fragmentación del monopolio no fue solo un asunto de correlación de fuerzas militares: produjo órdenes sociales paralelos, con sus propias reglas cotidianas. Donde la presencia estatal era intermitente o inexistente, los grupos armados ilegales no se limitaron a combatir; regularon la vida. Impusieron horarios de circulación, prohibieron consumos, arbitraron disputas por linderos y herencias, cobraron impuestos sobre cosechas y ganado, castigaron el hurto con trabajo comunitario y la deslealtad con la muerte.

El rasgo distintivo de este orden paralelo no era su dureza —el Estado también castiga— sino su interlocución exclusiva con la comunidad. En los retenes de las carreteras rurales, un guerrillero, un paramilitar o a veces un soldado revisaban cédulas contra listas escritas a mano; un carné equivocado, un apellido señalado, una respuesta dudosa podían costar la vida. La función más elemental del Estado moderno —autorizar la circulación de las personas— estaba subcontratada al azar geográfico.

Ese orden paralelo tuvo genealogías distintas según la región. En Marquetalia, El Pato y Riochiquito, las autodefensas comunistas de los años cincuenta habían organizado la vida cotidiana como asambleas armadas de colonos; sus herederas, las FARC, prolongaron esa lógica durante décadas. En otras zonas, los paramilitares impusieron una moralidad conservadora atravesada por códigos mafiosos: uniformes escolares obligatorios, toques de queda, ejecuciones sumarias de consumidores de droga y de personas LGBT. Y en franjas amplias del Pacífico y de la Amazonía, fueron los carteles del narcotráfico —no las guerrillas ni los paramilitares en sentido estricto— los que decidieron quién sembraba, quién viajaba, quién sobrevivía.

La diferencia con el Estado no era solo de escala ni de método: era de fuente. Las comunidades no percibían a estos actores como legítimos —seguían anhelando jueces, escuelas y hospitales— pero organizaban su vida en función de ellos porque nadie más disputaba el espacio. Entre 1958 y 2012, el conflicto armado dejó alrededor de 220.000 muertos y más de seis millones de desplazados. Detrás de esas magnitudes hay millones de biografías reguladas por un orden que se ejercía en nombre del Estado nominal pero al margen de él.

El narcotráfico: un motor autónomo

La fragmentación no fue solo delegación desde arriba ni resistencia armada desde abajo. Tuvo, desde finales de los años setenta, un tercer motor cuya lógica no cabía en ninguna de esas dos categorías: el narcotráfico. Cuando el precio de la marihuana colombiana cayó a comienzos de los ochenta —desplazada en el mercado estadounidense por variedades más potentes y baratas—, buena parte del país reconvirtió sus cultivos hacia la coca. El Urabá antioqueño y el sur de Córdoba, que hasta entonces habían sido apenas corredores y centros de acopio, se llenaron de cultivos y laboratorios de producción de cocaína.

El narcotráfico prosperó donde la presencia estatal era débil o inexistente, y donde había altas posibilidades de acumulación económica: exactamente la combinación que reproduce los ciclos más largos de conflicto. Pero el negocio también tejió, desde muy temprano, una relación ambivalente con el Estado. Un sector combatía a los narcotraficantes; otro sector se aliaba con ellos bajo la justificación de la lucha contrainsurgente. La amenaza de extradición orilló a los capos a pagar protección a autoridades civiles y militares, y esa protección fortaleció un sistema de complicidades entre comandantes del Ejército y la Policía y estructuras narco-paramilitares en sus regiones.

La coerción estatal legítima y la coerción criminal dejaron de ser dos esferas separadas para convertirse, en zonas enteras, en un continuo con múltiples pasadizos. Cuando Pablo Escobar cayó en diciembre de 1993 y el Cartel de Medellín se desintegró, el negocio no terminó: se atomizó. Estructuras menores tomaron el relevo, como el Cartel del Norte del Valle y sus herederos —entre ellos Diego Montoya, alias "don Diego", y Wílber Varela, alias "Jabón", jefes rivales que se disputaron a sangre y fuego el control del narcotráfico en el Valle del Cauca a comienzos de los dos mil—. Solo entre esos dos jefes, en el centro y norte del departamento, se contabilizaron más de 3.000 muertos, incluidos cientos de civiles. El monopolio coercitivo del Estado no se recuperaba con la caída de los grandes capos: se seguía disputando en escalas más pequeñas y con más actores.

Seguridad Democrática: recuperación parcial (2002-2010)

Álvaro Uribe Vélez llegó a la presidencia en 2002 encarnando un sólido consenso entre las élites a favor de la salida militar al conflicto, en detrimento de las soluciones negociadas que habían fracasado en el Caguán. Su Política de Seguridad Democrática, ejecutada entre 2002 y 2010, se propuso como programa central lo que la república nunca había logrado: recuperar el monopolio estatal de la violencia sobre el territorio nacional.

El Plan Colombia proveyó la infraestructura financiera. La inversión inicial fue de 7.500 millones de dólares durante seis años —4.000 aportados por Colombia y 3.500 principalmente por Estados Unidos— con el objetivo declarado de profesionalizar 180.000 militares y 100.000 policías. Detrás de esas cifras hubo una transformación material del aparato coercitivo: helicópteros, batallones de alta montaña, redes de informantes, presencia armada en cabeceras municipales que llevaban décadas sin ver un uniforme oficial.

Los resultados militares fueron significativos. Las guerrillas perdieron terreno, legitimidad y capacidad ofensiva. Cinco de los siete miembros históricos del secretariado de las FARC murieron o fueron abatidos durante ese periodo. Las tomas guerrilleras a cabeceras municipales, frecuentes en los noventa, se hicieron esporádicas. Las carreteras principales del país recuperaron transitabilidad.

Pero el logro fue parcial, por dos razones que tienen que ver con la naturaleza misma del monopolio. La primera: las bases locales de poder paramilitar desmovilizado conservaron influencia política y electoral, y el fenómeno de la "parapolítica" —el conjunto de investigaciones sobre alianzas entre congresistas y grupos paramilitares— reveló que la coerción irregular se había traducido, durante los años de expansión de las AUC, en captura institucional. El Estado que aparentaba afirmar atributos weberianos de monopolio legítimo lo hacía sobre un tejido regional cooptado.

La segunda: Colombia mantuvo, durante todo el periodo, la primacía como principal exportador mundial de cocaína. El entramado narcotraficante no se desmontó; se reconfiguró. La coerción estatal recuperó territorio, pero no clausuró las economías criminales que financian a los actores armados y que reproducen el ciclo.

Paradójicamente, el proceso mismo de negociación con los paramilitares reforzó el capital estatal en un aspecto simbólico crucial: al sentarse a negociar con el gobierno, las AUC reconocieron la autoridad del Estado para calificar y categorizar la violencia, para nombrar quién es combatiente y quién criminal, para definir los términos jurídicos de la desmovilización. Esa autoridad discursiva también forma parte del monopolio.

Justicia y Paz y el residuo (2005-2016)

La Ley 975 de 2005, conocida como Ley de Justicia y Paz, estableció el marco de la desmovilización paramilitar. Entre el 25 de noviembre de 2003 y el 15 de agosto de 2006 dejaron las armas 31.689 integrantes de las AUC en 38 actos. Sobre el papel, se trataba de la mayor desmovilización de un grupo armado ilegal en la historia colombiana. En la práctica, el resultado fue ambiguo.

Los jefes paramilitares consideraron los acuerdos una traición: no se cumplieron, en su lectura, las promesas de penas leves, de permanencia en sus territorios, de apoyo económico, de garantías de vida y, sobre todo, la promesa de evitar la extradición —que Uribe terminó ordenando en mayo de 2008 contra catorce jefes hacia Estados Unidos—. En las versiones libres, los desmovilizados hicieron representaciones de sí mismos que se alejaron notoriamente de los hechos: hubo poca verdad.

Y en el terreno, algo peor. La negligencia de entidades estatales en la implementación del proceso convergió con la persistencia de las economías criminales —narcotráfico, minería ilegal, extorsión— para producir la emergencia de "bandas criminales emergentes" o bacrim, herederas parciales de las AUC. En el Urabá antioqueño, la reconfiguración siguió tres fases: fragmentación y competencia armada (2006-2011), consolidación hegemónica de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (2012-2017) y disputa entre las AGC y Los Caparrapos con presencia de crimen transnacional mexicano (2017-2020). Excombatientes desmovilizados protagonizaron rearmes: un excomandante del Bloque Norte, tras recobrar libertad en 2016, conformó una organización armada vinculada al narcotráfico en Ciénaga, Magdalena.

La transferencia del monopolio no se completó. Se produjo, en cambio, una mutación: de estructuras contrainsurgentes con vocación política a organizaciones criminales con vocación económica, más pequeñas, más fragmentadas, pero igual de eficaces para disputar al Estado el control territorial en las zonas de siempre.

La Habana y la promesa diferida

El Acuerdo Final firmado con las FARC-EP en 2016 fue el intento más ambicioso desde 1991 de transferir el monopolio de la violencia por vía negociada. La correlación de fuerzas favorable al Estado —resultado directo del debilitamiento militar de las FARC durante la Seguridad Democrática— hizo viable lo que había sido imposible en el Caguán, cuando la guerrilla negociaba desde una posición de fortaleza. Marulanda, en 1999, no tenía razones para desmovilizarse; Timochenko, en 2016, sí.

La dejación de armas redujo ostensiblemente los niveles de violencia derivados de la confrontación directa entre la guerrilla y el Ejército en territorios como Nariño. El reclutamiento de niños, niñas y adolescentes por las FARC-EP, que había comenzado a descender desde el inicio de los diálogos en 2012, siguió cayendo. Sobre el papel, y por primera vez desde 1964, la principal insurgencia del continente entregaba las armas.

Pero el incumplimiento estatal de los compromisos del Acuerdo —lentitud en la implementación rural, asesinato sistemático de líderes sociales y excombatientes, escasa presencia institucional en las zonas antes controladas por las FARC— propició el regreso a las armas de personas desmovilizadas y el fortalecimiento de disidencias. Comunidades en territorios periféricos —las comunidades Awá confinadas en Los Nulpes en 2013, las 290 familias desplazadas de Cumbitara— sufrieron violencia durante y después de la negociación misma, porque el proceso se desarrolló en medio de la guerra.

Los vacíos dejados por las FARC no los ocupó el Estado, sino otros actores: disidencias, ELN, AGC, redes narcotraficantes con intenciones de control político y militar sobre poblaciones y territorios. La colusión entre élites políticas locales y actores armados —el rasgo constante del control territorial colombiano desde los tiempos de la Regeneración— siguió operando bajo nuevas configuraciones. La promesa del monopolio, formulada en 1991 y renegociada en 2016, se aplazaba otra vez.

Balance: un déficit estructural

Vista en el largo plazo, la trayectoria del monopolio estatal de la violencia en Colombia no admite lecturas simples. No fue solo una delegación desde arriba —de Rionegro a las Convivir— ni solo una emergencia autónoma desde abajo —autodefensas campesinas, guerrillas, narcotráfico—: fue la convergencia de ambas dinámicas retroalimentándose durante siglo y medio. El Estado externalizó la coerción cuando le convino, y otros actores ocuparon los vacíos que nunca llegó a llenar.

La Seguridad Democrática y el Acuerdo de La Habana demostraron que el déficit no es una condena inmodificable: la voluntad política, los recursos y la correlación de fuerzas pueden mover la aguja. Pero también mostraron los límites: las economías criminales sobreviven a los jefes, las capturas regionales del Estado sobreviven a las desmovilizaciones, los vacíos territoriales sobreviven a los planes de despliegue. El monopolio, en Colombia, sigue siendo lo que ha sido desde Núñez: una aspiración jurídica que la geografía, la economía y la historia se empeñan en diferir. No la ausencia de Estado —el Estado existe, legisla, recauda, juzga— sino su presencia intermitente, parcial, negociada con actores que en otras latitudes serían impensables como interlocutores. Cerrar la brecha exige menos un acto fundacional que despliegue institucional efectivo, jueces que fallen, escuelas que funcionen, carreteras vigiladas y economías lícitas donde durante décadas mandaron el fusil, la coca y el silencio.