Estado social de derecho

El Estado social de derecho es la fórmula con la que la Constitución de 1991 se propuso refundar a Colombia: una declaración inaugural, inscrita en el artículo 1°, que define al país como república unitaria, democrática, participativa y pluralista, fundada en la dignidad humana. La expresión, breve y densa, comprometió al Estado con la garantía material de derechos sociales —salud, trabajo, educación, seguridad social, vivienda— y no solo con las libertades formales que la tradición liberal clásica había protegido desde el siglo XIX. En Colombia, ese compromiso se ha resuelto de manera peculiar: menos por la vía administrativa de un aparato de bienestar que reparta prestaciones universales, y más por la vía judicial de una Corte Constitucional que, sentencia a sentencia, ha convertido la fórmula en herramienta de litigio. Su trayectoria va del intervencionismo de Alfonso López Pumarejo en 1936 al proceso constituyente de 1990, y de allí al activismo jurisprudencial de las tres décadas siguientes, siempre en tensión con la apertura económica, el conflicto armado y la desigualdad territorial que la Constitución prometió corregir sin lograrlo.

La fórmula y su peso

La expresión sozialer Rechtsstaat fue acuñada en 1929 por el jurista alemán Hermann Heller, en la República de Weimar, como respuesta a la insuficiencia del Estado liberal decimonónico para atender la cuestión social. La idea suponía que el Estado de derecho —ese que somete al poder a la ley y protege libertades— debía asumir además la corrección activa de las desigualdades materiales. Sin ella, las libertades formales quedaban vacías para quien no tuviera pan, techo ni salud. La fórmula tuvo su gran vehículo europeo tras 1945 en la Ley Fundamental de Bonn, y llegó a la España posfranquista con la Constitución de 1978. Colombia la incorporó en 1991, en una operación de trasplante jurídico que no fue exótica: para entonces, el nuevo constitucionalismo latinoamericano —impulsado por abogados y académicos desde los años ochenta— venía defendiendo la supremacía constitucional, el Estado de derecho y la protección de derechos humanos como vía para lograr justicia social.

Esa fórmula aterrizó en un país sin Estado de bienestar previo y con una violencia estructural de larga duración. No hubo, como en Alemania o España, un aparato administrativo robusto sobre el cual injertar los derechos sociales. Hubo, en cambio, una promesa jurídica que quedó a cargo de los jueces. De ahí que el Estado social de derecho en Colombia sea menos una descripción de lo que el Estado hace que un horizonte al que el litigio empuja: una fórmula que funciona como norma vinculante para la Corte Constitucional y como recurso último para el ciudadano que exige salud, vivienda o atención al desplazamiento.

Los orígenes: la reforma de 1936 como semilla

El antecedente colombiano más claro del Estado social de derecho es la reforma constitucional de 1936, la más importante que tuvo la Constitución de 1886 durante sus 105 años de vigencia. Impulsada por Alfonso López Pumarejo bajo el programa de la Revolución en Marcha, introdujo en el texto de 1886 la función social de la propiedad, consagró el derecho de huelga —salvo en los servicios públicos—, reconoció el derecho de asociación sindical, declaró el trabajo como obligación social protegida por el Estado y facultó al Estado para intervenir en la explotación de industrias y empresas con el fin de racionalizar la producción, la distribución y el consumo, o de proteger al trabajador.

Ese giro tenía un propósito preciso: sentaba las bases de un Estado asistencial que retiraba los problemas de la vejez y la pobreza del terreno de la providencia y la caridad para colocarlos, al menos en principio, en el de la responsabilidad estatal. El propio López Pumarejo entendió su reforma como el arranque de un Estado social, y la Constitución de 1991 profundizaría después esa dirección al positivizar formalmente la fórmula. En paralelo, la reforma tocó las relaciones Iglesia-Estado: revocó algunos artículos que otorgaban privilegios a la Iglesia Católica con el propósito de renegociar el Concordato de 1887, aunque en la práctica ni el Concordato ni la Convención de Misiones fueron sustituidos, y el papel dominante de la Iglesia se mantuvo. El complemento agrario, la Ley 200 de 1936, buscó responder a las presiones del campesinado.

La reforma encontró oposición inmediata. Los terratenientes tradicionales no vieron con buenos ojos la ley de tierras, y liberales y conservadores contrarios a la política económica del gobierno se agruparon en la Acción Patriótica Económica Nacional, APEN. Esa resistencia bloqueó buena parte del impulso reformista y anticipó una pauta que se repetiría: en Colombia, las reformas sociales de mayor calado enfrentan la oposición organizada de los mismos sectores cuyos privilegios pretenden acotar. La Revolución en Marcha no consumó su promesa, pero dejó en la Constitución de 1886 un núcleo de derechos sociales y una idea de intervención estatal que la Confederación de Trabajadores de Colombia, fundada en ese mismo período, iba a defender durante décadas.

La crisis que fuerza la refundación

Entre 1936 y 1990 median cincuenta y cuatro años en los que la promesa social de López Pumarejo se erosionó bajo el peso de la Violencia bipartidista, el Frente Nacional y una excepcionalidad permanente. Entre 1958 y 1990, Colombia estuvo bajo alguna forma de estado de sitio durante más del 80% del tiempo. La Constitución de 1886, altamente centralista, otorgaba al presidente amplios poderes de emergencia sin restricciones efectivas, y permitió que la excepción constitucional se instalara como normalidad. A esa deformación se sumó, desde el Plebiscito de 1957 que dio origen al Frente Nacional, un cerrojo procedimental: la única vía para reformar la Constitución era el Congreso, es decir, la misma corporación cuyos beneficiarios debían aprobar cualquier reforma que tocara sus prácticas. El bloqueo era estructural.

El detonante fue la violencia. El narcotráfico ejerció una presión sostenida sobre el Estado con más de seiscientos atentados en diez años, el asesinato de periodistas y dirigentes políticos y la destrucción de sedes de medios de comunicación. En las elecciones de 1990 fueron asesinados tres candidatos presidenciales: Luis Carlos Galán, del Partido Liberal; Bernardo Jaramillo Ossa, de la Unión Patriótica; y Carlos Pizarro Leongómez, del M-19 recién desmovilizado. La crisis del orden político se volvió indefendible.

De esa presión surgió la Séptima Papeleta, un mecanismo de movilización ciudadana impulsado en buena parte por el movimiento estudiantil, que canalizó la demanda de una asamblea constituyente por fuera del Congreso bloqueado. La convocatoria se hizo mediante dos decretos de estado de sitio —uno bajo el gobierno de Virgilio Barco y otro bajo el de César Gaviria Trujillo— avalados por la Corte Suprema de Justicia, en una paradoja histórica notable: la nueva Constitución nació al amparo del mismo mecanismo de excepción que se proponía abolir.

La Asamblea Nacional Constituyente sesionó en 1991 con una amplitud política sin precedentes. Sus tres copresidentes —Álvaro Gómez Hurtado, conservador; Horacio Serpa Uribe, liberal; y Antonio Navarro Wolff, exguerrillero del M-19— simbolizaron el intento de sumar a las fuerzas hasta entonces excluidas del pacto político. La Constitución fue promulgada el 4 de julio de 1991.

La incorporación: qué dice el texto

La positivización del Estado social de derecho no quedó como declaración aislada. El artículo 1° la enuncia; el artículo 2° la desarrolla al fijar como fines esenciales del Estado servir a la comunidad, garantizar derechos y deberes, facilitar la participación, asegurar la vigencia de un orden justo y los deberes sociales del Estado y de los particulares. El artículo 13 consagra la igualdad real y efectiva, ordenando al Estado promover condiciones para alcanzarla y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados: la base constitucional de las acciones afirmativas.

El corazón prestacional del Estado social se distribuye entre varios artículos. El 42 protege la familia; el 46 ordena la asistencia a personas de la tercera edad; el 47 dispone políticas de previsión, rehabilitación e integración social para personas con discapacidad física y psíquica; el 48 define la seguridad social como servicio público obligatorio regido por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; el 49 establece la atención en salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos y garantiza a todas las personas la promoción, protección y recuperación de la salud. El texto añade una carta ambiciosa de derechos fundamentales y crea instrumentos institucionales para exigirlos: la acción de tutela, la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura.

El diseño completo apuntaba a un cambio de paradigma. Frente al presidencialismo de emergencia permanente que había caracterizado a la Constitución de 1886, la nueva carta impuso restricciones severas al uso presidencial de los estados de excepción. Frente al centralismo, consolidó el proceso de descentralización iniciado en 1986 con la elección popular de alcaldes y añadió mecanismos de participación directa. Frente al reduccionismo de una nación uniformemente católica y castellana, introdujo el derecho a la diferencia y el reconocimiento de la pluralidad de la nación, abriendo la ciudadanía a minorías y grupos excluidos sin exigirles renunciar a sus especificidades.

Hubo, sin embargo, silencios notables. La Constituyente calló sobre el estatuto de los militares, la policía y sus relaciones con el poder civil, omisión llamativa en un texto de vocación garantista. Y en el asunto que había detonado buena parte del proceso —la violencia del narcotráfico— la Asamblea adoptó una de sus decisiones más polémicas: la prohibición de la extradición de colombianos por nacimiento, tomada bajo la presión sostenida que los grandes capos habían ejercido sobre el Estado durante la década anterior. La refundación garantista nació, en ese punto, marcada por la coacción que se proponía superar.

La Corte Constitucional: motor del concepto

Entre las innovaciones institucionales de 1991, dos resultaron decisivas para dar cuerpo al Estado social de derecho: la Corte Constitucional y la acción de tutela. La primera, encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, se convirtió en la instancia donde la fórmula del artículo 1° adquirió contenido concreto. La segunda, mecanismo procesal breve para la protección de derechos fundamentales, resultó ser el principal instrumento por el cual los ciudadanos activaron esa protección.

La primera Corte —integrada, entre otros, por magistrados como Ciro Angarita Barón y Carlos Gaviria Díaz, y años después por Manuel José Cepeda Espinosa— desarrolló una jurisprudencia que amplió los alcances del texto. Extendió la protección de la tutela a derechos de contenido económico y social clasificados como programáticos, cuando su vulneración afectaba situaciones jurídicas subjetivas concretas. Derechos como la vivienda, que el texto describe como aspiraciones sujetas al desarrollo legislativo, adquirieron por vía jurisprudencial una exigibilidad inmediata cuando su desconocimiento comprometía otros derechos fundamentales.

La Corte también extendió el uso del instrumento en dos direcciones que ampliaron su radio. En el caso Cristiania, detuvo la construcción de una carretera reconociendo que la preservación de la integridad de una comunidad indígena era un interés constitucional protegido, aun cuando no se hubiera violado un derecho fundamental individual: la tutela, concebida para proteger derechos individuales, se abrió a intereses colectivos de minorías étnicas. En paralelo, los jueces constitucionales reconocieron que los derechos fundamentales podían gobernar relaciones entre particulares, admitiendo tutelas contra actores privados en ciertos contextos, doctrina que se ha analizado como expansión sustancial del alcance clásico de los derechos fundamentales.

El impacto acumulado fue considerable. La acción de tutela se convirtió en un mecanismo masivo, empleado por ciudadanos de todos los estratos para exigir atención en salud, medicamentos, pensiones, servicios educativos y protección frente a decisiones administrativas. Casos de alto perfil marcaron el mapa: Mónica Roa llevó a la Corte Constitucional a despenalizar parcialmente el aborto en 2006, en un contexto en que las mujeres pobres recurrían a abortos clandestinos con graves riesgos para su salud. La Corte se consolidó, en la década de los noventa, como una de las instituciones más fuertes y de mayor confianza del país. El período 1993-2001 —bajo los gobiernos de Gaviria, Ernesto Samper y Andrés Pastrana— fue el más tenso en su relación con el Ejecutivo, sin que ninguno de esos gobiernos llegara a cuestionar la existencia misma de la Corte ni sus funciones.

Más que las casi cuarenta reformas constitucionales aprobadas al texto de 1991, ha sido la labor de la Corte Constitucional y la rama judicial el espacio donde la Constitución ha tenido su mayor desarrollo práctico. El Estado social de derecho colombiano vive, en buena medida, en el archivo de sentencias.

La tutela y el litigio como forma de ciudadanía

El arreglo tiene una consecuencia estructural. Ante la ausencia de un Estado de bienestar que aplique administrativamente los derechos sociales, los ciudadanos colombianos deben recurrir a un entramado de acciones constitucionales —tutela, acciones populares, recursos de petición, acciones de grupo, entre al menos una decena de instrumentos distintos— para exigir judicialmente derechos como salud, educación, vida digna, seguridad social y ambiente sano. El derecho, en Colombia, se ejerce reclamándolo.

Esa dinámica tiene méritos verificables. La tutela sirvió para proteger a minorías y sectores débiles, y obligó a la burocracia —sobre todo del sector salud— a atender a ciudadanos que el sistema desconocía. Convenció a los colombianos de que tenían derechos e incorporó al lenguaje popular una gramática de exigibilidad que antes de 1991 estaba reservada a especialistas. Y creó una vía de acceso a la justicia rápida y sin costo formal, en un país donde el aparato judicial ordinario resulta lento y caro.

Pero también revela una tensión. La proclamación de un Estado social de derecho supone que las prestaciones sociales lleguen por vía administrativa, como derechos universales garantizados por políticas públicas eficaces. El hecho de que los ciudadanos deban tutelar cada medicamento, cada cirugía y cada afiliación evidencia que el sistema opera por excepción y no por regla. El derecho existe en el papel y en la sentencia; su goce efectivo depende de que el ciudadano tenga la información, el tiempo y la voluntad para litigar. Los que no litigan, no acceden. La judicialización masiva de los derechos sociales es, a la vez, el logro del constitucionalismo colombiano y la señal de su fracaso como programa integral.

El Estado de Cosas Inconstitucional

La respuesta jurisprudencial a esa brecha tuvo su expresión más ambiciosa en la figura del Estado de Cosas Inconstitucional, doctrina mediante la cual la Corte Constitucional identifica una vulneración masiva y sistemática de derechos que no puede atribuirse a un funcionario aislado ni corregirse mediante tutelas individuales, sino que exige transformaciones estructurales en la actuación estatal.

El caso emblemático es la sentencia T-025 de 2004, con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, expedida el 22 de enero de ese año. La Corte declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, tras constatar que las políticas públicas adoptadas por el Gobierno nacional desde mediados de la década del noventa habían resultado insuficientes para prevenir el desplazamiento, dar una respuesta articulada a sus víctimas e identificar y perseguir judicialmente a los responsables. Los diagnósticos previos ya eran severos: en una sentencia del año 2000, la Corte había constatado que la Ley 387 de atención a desplazados se encontraba sin reglamentación, que los comités territoriales carecían de competencias claras y que no era claro el papel de la Red Solidaridad Social como coordinadora del sistema. Las autoridades, además, condicionaban el acceso de los desplazados a los programas estatales a la disponibilidad presupuestal, lo que ante la insuficiencia crónica de recursos equivalía en la práctica a negarles atención.

La T-025 no se agotó en la declaración: la Corte asumió el seguimiento del cumplimiento estatal y expidió autos que fueron ajustando la política pública. Entre ellos, el Auto 092 de 2008 sobre mujeres desplazadas, el Auto 251 de 2008 sobre niños y el Auto 004 de 2009 sobre comunidades indígenas, todos con ponencia de Cepeda Espinosa, ampliaron el alcance de las obligaciones estatales al reconocer los impactos diferenciales del desplazamiento sobre grupos específicos.

La figura evidencia el alcance del Estado social de derecho colombiano y, al mismo tiempo, sus límites. Más de una década después de la T-025 persistían varios de los problemas estructurales que la sentencia había denunciado: la insuficiencia de los esfuerzos estatales para proteger a la población y prevenir nuevos desplazamientos, y las fallas en la identificación y persecución judicial de los responsables. Un caso documentado ilustra la desconexión entre la sentencia y la calle: a una persona desplazada se le negó asistencia estatal en salud bajo el argumento de estar afiliada al régimen contributivo, lo que la obligó a pagar servicios particulares sacrificando la alimentación. La burocracia puede vaciar de contenido incluso las órdenes judiciales más ambiciosas.

El Estado de Cosas Inconstitucional es, así, la expresión más lúcida del dilema. La Corte reconoce que existen fallas sistémicas que ninguna tutela individual puede corregir; ordena transformaciones estructurales; hace seguimiento; y aun así, la magnitud del problema desborda su capacidad correctiva. El activismo judicial más audaz choca con el hecho de que un tribunal no puede sustituir a un Estado.

La sombra: apertura económica y desigualdad

El punto ciego del relato del Estado social de derecho colombiano es que la Constitución de 1991 fue simultánea a un giro económico que operaba en dirección contraria. El gobierno de César Gaviria Trujillo —el mismo bajo el cual sesionó la Constituyente— implementó entre 1990 y 1994 un paquete de reformas neoliberales que incluyó la privatización de empresas estatales, el desmantelamiento de aranceles proteccionistas y la flexibilización laboral. La apertura económica fue defendida con la retórica liberal clásica de libertad y democracia; el nuevo constitucionalismo, con una retórica liberal progresista. Ambos proyectos compartían raíces liberales, pero apuntaban a resultados sociales incompatibles.

El costo fue asimétrico. Mientras el PIB general crecía al 4,26% entre 1990 y 1994, el sector agropecuario apenas alcanzó un 2,52%: menos de la mitad. El campo llegó a contraerse un 2,0% en 1992, apenas dos años después de haber crecido un 5,9%. Y el crecimiento agregado se explicaba por el consumo suntuario, la construcción y el sector financiero, no por la industria ni por el campo. La apertura no cumplió su promesa declarada de aumentar la competitividad internacional; sí transformó, en cambio, la institucionalidad agraria. Las tres principales agencias creadas en los años sesenta —IDEMA, INCORA y la Caja Agraria— fueron liquidadas o privatizadas en una sola década, revirtiendo el compromiso estatal de proteger los medios de vida rurales que la reforma de López Pumarejo había esbozado más de medio siglo antes.

El debilitamiento del Estado en el campo tuvo consecuencias que la Constitución no pudo compensar. Contribuyó a agravar el desplazamiento campesino y empujó a trabajadores rurales hacia la economía de la coca durante los noventa, que se convirtió en fuente de financiamiento tanto de guerrillas como de paramilitares en competencia por las regiones cocaleras. Sectores de izquierda y sindicales denunciaron que la reestructuración del Estado bajo el modelo neoliberal debilitaba su función social para abrir espacios al capital privado, mientras las medidas de orden público cerraban los espacios democráticos que la Constitución acababa de abrir.

El punto de partida era ya adverso: cerca del 45% de la población urbana vivía bajo la línea de pobreza absoluta a comienzos de los noventa, más de la mitad de la población activa trabajaba en la informalidad y el desempleo abierto rondaba el 10%, después de haber tocado el 14% en 1984. Sobre esa base material —empobrecida, informal, desplazada— se proclamó un Estado social de derecho cuyo aparato administrativo se desmontaba en simultáneo. La singularidad colombiana consiste en haber invocado casi permanentemente el Estado de Derecho, un sistema de representación pluralista y una orientación económica ortodoxa, sin conseguir romper la desigualdad social que esa invocación se supone destinada a corregir.

Norma y territorio

La distancia entre el texto y su aplicación no es sólo temporal: es también geográfica. La fórmula del Estado social de derecho se enuncia en la capital y se litiga desde regiones en las que el Estado, cuando llega, aparece más como fuerza pública que como prestador de servicios. Bogotá aloja la Corte, el Congreso, los grandes despachos de abogados constitucionalistas y las oficinas centrales de la Defensoría del Pueblo. El Chocó, La Guajira, el Catatumbo, el sur del Meta, buena parte de la costa Pacífica: en esos territorios, la ausencia estatal, la violencia armada y la pobreza estructural exponen a diario el desfase entre la norma y lo que hay.

Esa geografía asimétrica no es un problema periférico del concepto, sino su condición de operación. La acción de tutela funciona mejor donde hay jueces, abogados, correo, conexión digital, defensorías activas y hospitales capaces de recibir una orden judicial. Donde faltan esos soportes materiales, el mismo instrumento que en Bogotá o Medellín consigue medicamentos en cuarenta y ocho horas se convierte en un trámite lento o irrelevante. El Estado social de derecho tiene, en Colombia, una densidad institucional variable: donde el Estado ya está, se profundiza por vía judicial; donde no está, la Constitución no lo trae. Los desplazamientos masivos que la T-025 identificó como Estado de Cosas Inconstitucional se originan, precisamente, en las zonas donde esa densidad se acerca a cero.

La consecuencia práctica es un país donde la ciudadanía constitucional se distribuye de manera desigual, y donde la periferia contribuye con los casos —de desplazamiento, de comunidades étnicas, de derechos colectivos vulnerados— que después alimentan las sentencias formuladas en el centro. La jurisprudencia sobre pluralismo, tierra, minería, consulta previa y derechos étnicos se escribe en Bogotá, pero se litiga con hechos que ocurren a miles de kilómetros de la Corte.

La huella y la disputa

Tres décadas después de su positivización, el Estado social de derecho colombiano es un logro y una deuda. Como logro, incorporó a la ciudadanía sectores antes excluidos —minorías étnicas, mujeres, personas con discapacidad, población LGBTI—, dotó al ciudadano común de un instrumento eficaz para reclamar derechos frente al Estado y a los particulares, y sometió al poder político a restricciones jurídicas antes inexistentes. La Corte Constitucional se convirtió en una de las instituciones más respetadas del país. La descentralización, la participación ciudadana, la restricción de los estados de excepción y el reconocimiento del pluralismo transformaron el paisaje institucional. La ley en Colombia había operado históricamente también como instrumento de exclusión —una élite que emite normas que los demás deben obedecer, mientras representantes del Estado las violan abiertamente, y pequeños funcionarios son perseguidos con el pretexto de combatir la corrupción mientras los grandes actores del poder actúan con libertad—; frente a esa tradición, el constitucionalismo de 1991 abrió una vía inédita para que los excluidos usaran la ley a su favor.

Como deuda, la fórmula sigue enfrentando los mismos problemas estructurales que motivaron la Constituyente. La desigualdad social, económica y política persiste, y no puede afirmarse que la pobreza esté erradicada. El centralismo y el presidencialismo históricos generaron violencia crónica por su carácter excluyente, y aunque la Constitución de 1991 buscó controlarlos mediante el fortalecimiento legislativo y judicial, los resultados han sido limitados. Las regiones periféricas siguen viviendo bajo formas de estatalidad precaria donde el discurso de los derechos fundamentales es una moneda que rara vez circula.

Queda, entonces, una fórmula que hace lo que puede en un contexto que la excede. No describe al Estado realmente existente, sino un horizonte normativo que el litigio activa caso a caso. Su lógica no es la del Estado de bienestar europeo —un aparato administrativo que reparte prestaciones universales— sino la de un constitucionalismo garantista que suple, con sentencias, lo que la política y la economía no entregan. Esa forma peculiar no es un accidente de implementación corregible: es la manera en que el concepto se aclimató a un país donde la apertura neoliberal, el conflicto armado y la desigualdad territorial erosionaron las condiciones materiales que el texto prometía transformar. La Constitución de 1991 fue, en ese sentido, menos una ruptura con la reforma de López Pumarejo de 1936 que su profundización tardía: ambos momentos respondieron a presiones de sectores excluidos, ambos encontraron oposición de élites económicas y ambos quedaron parcialmente bloqueados por las mismas estructuras que pretendían reformar. En esa doble condición —herramienta eficaz y horizonte diferido— se juega su porvenir.